城市更新中土地全生命周期管理的思考和建議
——以閔行區土地出讓管理工作為例

文/張思露

當前，閔行區城市建設迎來新形勢和新變化。經過多年的發展，閔行區由郊區新城納入上海市主城區，面臨著生態宜居主城區建設的艱巨任務，可開發建設用地空間日益成為稀缺資源。為保障閔行區建設用地的集約節約利用和土地出讓工作有序開展，根據上海市出臺的《上海市城市更新實施辦法》（滬府發〔2015〕20號）、《上海市城市更新規劃土地實施細則》（滬規土資詳〔2017〕693號）等文件的要求，閔行區正在積極探索和推進城市更新進程中土地出讓的全生命周期管理工作，以區域統籌、城市經營、盤活儲備資源為中心，構建以強化土地利用績效水平為核心的土地出讓創新機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過做好土地出讓全生命周期管理工作，服務全區經濟社會發展。

一、 城市更新中的土地全生命周期管理

土地全生命周期管理是隨著時間的推移，對土地的權屬、空間區位、出讓年限、土地使用績效等信息的演繹過程進行全要素、全周期管理，以實現對土地各“生命環節”狀態和屬性的實時記錄、查詢和統計，有利于加強建設用地批后全程綜合監管。上海市規劃和國土資源管理局最新下發的《上海市城市更新規劃土地實施細則》，對于土地全生命周期管理和土地管理政策給予指導。

（一）全生命周期管理方面

市區規劃和土地管理部門應將更新中確定的公共要素建設、實施與運營要求，依據控制性詳細規劃和城市更新實施計劃，落實到土地、建管、房產登記環節，并在規劃土地綜合驗收、綜合執法環節進行監管。同時，市區規劃和土地管理部門會同產業投資、公共事業、建設管理等相關部門，綜合產業功能、區域配套、公共服務等因素，研究確定項目的運營管理、物業持有比例、持有年限、項目開發時序，評估增設的公共服務設施、公共空間等要素，將其納入土地出讓合同進行管理。

（二）土地管理政策方面

城市更新項目根據批準的控規，支持現物業權利人或者現物業權利人的聯合體，對增加建筑量和改變使用性質的，采取存量補地價的方式明確更新后的土地使用條件，城市更新項目周邊不具備獨立開發條件的零星土地，可以擴大用地方式，納入更新項目整體開發，對涉及拆除重建并改變用途的，增加用途部分的出讓年期可以重新設定，同時為鼓勵區縣推動城市更新工作，沿用舊區改造和城中村改造土地政策。城市更新中存量補地價的土地出讓收入，在計提后返還區縣專項用于城市更新工作。

二、 閔行區城市更新中土地利用面臨的現狀

根據《2035年閔行區新一輪總體規劃》確定的內容，全區規劃空間極其有限，實際建設用地規模已接近規劃確定的287.8平方公里的上限，全區凈增建設用地空間僅剩1.47平方公里。在當前建設用地空間“緊約束”形勢下，閔行區正在探索城市更新的實施路徑，在此過程中，對于土地資源利用仍然存在著以下問題。

一是土地出讓前在地塊的功能、業態、運營方面缺乏精準定位。土地出讓是一項綜合性工作，需要全區各職能管理部門共同推進。在土地出讓時，區各職能管理部門需明確各行業的建設、管理要素、監管考核和違約處置等方面的要求，并按照“誰提出、誰負責、誰監管”的原則，對履約情況進行評定和監管。目前，部分相關職能管理部門對于區域經濟社會發展所需的功能、業態、運營等方面的專項性、統籌性的研究不深，在土地出讓時無法精準地確定地塊需要的功能、業態、運營要求等和后續監管措施。

二是土地出讓與招商項目對應性較強。部分土地出讓的資源配置跟著項目走，往往是以招商引進單位的訴求為導向，政府職能部門的相關管理要求圍繞招商需求變化，導致出讓周期較長。

三是土地利用效益有待提高。部分儲備土地已經形成凈地的，由于多種原因尚未及時申請出讓，存在“去庫存”壓力；部分地塊由于個別點狀動遷未及時完成，無法實施“凈地”出讓，占用資源；有的項目促開工職責沒有全面覆蓋，部分項目缺乏區行業職能部門的后期監管而未按時開工；有的地塊建成運營后，由于缺少對功能、業態和運營等的監管措施，存在著商業、辦公物業功能同質化、運營品質一般等問題，土地資源服務在區域經濟社會發展中的效益沒有得到充分發揮。

因此，為提高閔行區土地利用質量和綜合效益，加快土地出讓工作節奏，促進動遷拔點，用好用足區域土地資源，目前要不斷深化落實全市有關經營性用地土地出讓全生命周期、全要素管理要求，創新服務區域經濟與社會發展。

三、閔行區城市更新中土地全生命周期管理的創新探索

為進一步改善閔行區土地出讓管理的現狀短板，土地出讓供給側政策研究工作正在推進過程中，其主線內容一方面是積極落實頂層設計要求，另一方面是創新探索土地全生命周期管理的新機制，主要包括五大建議性措施。

（一）以區域統籌發展為導向，構建功能要素管理平臺

按照“創新驅動發展，經濟轉型升級”的新常態要求，由區規劃和土地管理部門會同區投資、產業、招商行業主管部門，根據閔行區區域定位、經濟發展、產業特點等統籌全區土地資源，科學編制土地供應計劃。對于列入年度供地計劃的經營性地塊，配合區商務委研究明確地塊的運營、業態、功能管理要求。

（二）以市場配置資源為重點，加快土地出讓節奏

加強土地招商推介，促進優質項目落戶閔行。對于已形成凈地的土地資源，區相關職能部門應共同協商，加快推進去庫存力度，提速土地出讓工作節奏。堅持以市場機制配置土地資源的原則，在職能部門逐步健全全生命要素監管的基礎上，逐步實現通過市場選擇優質項目與企業，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。

（三）以項目為導向，加強已供應土地促開工監管

積極探索推進已供應土地項目促開工監管的工作機制，通過明確區相關職能部門、街鎮（莘莊工業區）的工作職責，建立已供應土地項目促開工監管的共同責任機制。以項目為導向，實施項目化管理：先確定項目后供應土地的，由項目引進、審批（核）部門督促企業按約開竣工；先供應土地屬市場化項目的，實施屬地化管理，由所在街鎮或園區督促企業按約開竣工。

（四）以保障土地績效為核心，推進各部門共同監管

在土地出讓前的征詢環節，強化征詢內容的全要素，將以往征詢單上只要求各部門提出建設要求而無監管措施這種形式，調整為各部門的建設要求與監管措施同步提出的形式，強化區各職能部門的監管意識和監管措施。在土地出讓時，這些建設要求與監管措施均納入出讓合同，尤其是進一步明確對公益性設施的監管措施，為城市更新項目的實施提供有效保障。例如，在閔行區紫竹高新區數碼港項目推進的過程中，紫竹科學園區與吳涇鎮政府簽訂公共空間產權移交項目協議，并將公共控制要素納入土地合同，對于采取存量補地價的增加建筑量的方式予以明確，實施土地全生命周期管理。在土地出讓后，區各職能部門可以對照出讓合同條款約定，在報建審批、綜合驗收、運營管理等多個環節運用監管手段，履行監管職責。通過強化事前、事中、事后的監管，逐步杜絕以前由于責任不明晰造成管理缺位的問題。

（五）以加快去庫存為目標，做好供地計劃與動遷計劃、招商工作的有效銜接

土地供應計劃與動遷拔點計劃、招商工作是相輔相承、相互促進的，區規劃和土地管理部門將加強與區房屋土地征收中心、區招商中心對接，實行土地供應計劃與動遷拔點計劃、招商工作的有效銜接。通過土地供應計劃的招商，可以了解區域的招商信息，對于動拆遷未完成、未納入供地計劃但招商重點關注的地塊，區房屋土地征收中心將其列為年內重點的動遷拔點地塊，盡快形成凈地；對于已納入年度動遷拔點計劃的地塊，將其列入土地供應預備計劃，區招商中心為其進行招商推介，加快土地供應進度。區各部門同心協力，共同推進土地供應工作，為閔行區經濟社會發展提供資源保障。