云南義務教育均衡發展督導評估的基本經驗

義務教育均衡發展是教育改革發展的重中之重，也是落實十九大提出的“推動城鄉義務教育一體化發展”的重要途徑。2010年底，在云南省“兩基”工作通過國家驗收后，省委、省政府又將推進義務教育均衡發展作為重要工作來抓。根據《教育部 云南省人民政府關于推進義務教育均衡發展備忘錄》《云南省人民政府關于深入推進義務教育均衡發展的意見》部署，到2019年底，全省129個縣（市、區）實現縣域義務教育發展基本均衡目標。為了確保這一目標的實現，云南省根據教育部開展義務教育均衡發展督導評估有關要求，研制了具有云南特點的督導評估方案和工作細則，加快推進縣域義務教育均衡督導評估工作，并將義務教育基本均衡作為貧困縣退出的五個必要條件之一。通過近幾年的努力，云南省縣域義務教育均衡發展工作取得明顯成效，96個縣域實現義務教育基本均衡，初步建立了適合云南省情的義務教育均衡發展督導評估體系。

一、初步構建“科學公平”的督導評估體系

教育督導評估以科學為前提，以公平為落腳點，這是教育督導評估成為社會發展生產力的重要表征。云南省義務教育均衡發展督導評估體系堅持全面性原則，對基本辦學條件、校際差異系數、政府行為、公眾滿意度做出了一個科學合理的內容配置，形成了既有利于政府推進義務教育均衡發展工作，也有利于促進不同學校發展進步的評估指標體系。在評估指標內涵的邏輯結構上，嚴格按照教育部義務教育均衡督導評估基本流程設計，既體現教育部義務教育均衡督導評估指標內涵的整體性和基礎性，又根據云南義務教育特點，創造性地增加了2個指標，以體現督導評估指標內涵的個體化和針對性。在評估原則上，堅持了系統性評估，既高度重視政府督導評估的權威性和嚴肅性，又充分考慮多元主體在教育督導評估中的價值取向和利益訴求，在此基礎上，云南省義務教育均衡發展督導評估“以政府督導評估”為主導、“以學生家長、社會群眾評估”為重要參考，基本形成了以行政評估和第三方評估相互融合、相互補充、相互支持、相互論證、相互促進的科學督導評估體系，有力保障了督導評估結果的公平性。

二、初步形成“五位一體”的督導評估格局

云南省義務教育均衡發展督導評估工作以研制義務教育辦學條件基本標準為出發點，以開展縣域義務教育學校基本辦學條件監測和義務教育校際均衡系數監測為主要途徑，采集縣域近三年來所有小學、初中10個核心指標數據，構建縣域義務教育均衡發展的基礎數據庫，并依據縣域義務教育均衡發展的基礎數據，開展基于“數據”和“事實”省級督導評估。通過省級督導評估，重點發現縣域義務教育發展中存在的主要問題，并有針對性地提出促進縣域義務教育均衡發展的對策建議，有效發揮督導評估的服務功能。通過近幾年的努力，云南省初步構建了“標準——監測——大數據——評估——服務”五位一體的現代教育督導評估格局。在標準執行上，充分體現云南地區特色、地區差異、城鄉差異和學校差異，實行了不同級別的標準體系，發揮義務教育辦學條件基本標準的引導、協調和整合功能，確保了不同地區學校辦學基本條件的梯次達標。在監測方式上，充分運用大數據支持，以動態形式對數據的變化發展進行監控，重視對數據的關聯、分析、預測以及數據變化背后的深層次原因。在評估形式上，轉變以行政檢查為主導的督導評估方式，實行以實證性評估為主導的現代教育督導評估方式。在評估結果運用上，強化督導評估的服務理念，重在為黨委政府、教育行政部門、學校提供教育治理、教育管理、教育保障、教學管理、課程實施、教學質量提升等方面的診斷與服務。

三、探索實施“管辦評逐步分離”的督導評估模式

十八屆三中全會提出，深入推進管辦評分離，委托社會組織開展教育評估監測。在這樣的大背景下，云南省積極推進多元主體參與義務教育均衡發展督導評估，充分發揮評估機構、高校、科研機構、學會、協會、中介組織的服務功能，與部分評估機構、科研機構和社會組織開展了不同程度的合作。如委托社會組織對義務教育均衡發展數據采集系統進行設計，與評估機構、教育科研機構合作開展義務教育均衡發展校際均衡系數的測算以及相關評估工具的研發等。在保障核心工作由教育督導部門具體執行的基礎上，其他一些專業性、服務性職能在教育督導部門的監督指導下，逐漸向管辦評分離的方向發展，采取不同方式委托第三方具體實施。同時，結合開展義務教育均衡發展督導評估工作的經驗，云南省對委托社會組織開展教育督導評估的體制機制進行了初步探索，先后出臺了《關于進一步加強教育評估工作的指導意見》《云南省第三方機構開展教育評估監測工作暫行辦法的通知》等政策文件，對委托評估服務的管理機制和實施流程進行深入探索，逐步明確了第三方機構準入標準、評估監測職能、評估監測規范、管理考核辦法，有力推進了教育管辦評分離，提升了第三方服務的專業性。通過幾年探索，云南省以義務教育均衡發展督導評估工作為契機，順勢帶動了教育督導評估的發展，構塑了縣域義務教育均衡發展督導評估的新特征，形成了“行政加研究”“理論加實務”“外部加內部”“政府加第三方”的督導評估新模式。

四、高度重視“發展性評估”的督導評估方式

當前，教育督導評估以終結性評估、絕對性評估、晉級升等評估為主要方式。隨著國家推進政企分開、政事分開的服務型政府、法治型政府的構建，教育督導評估的理念和方式也發生了重要變化。以“發展性評估”為主導的教育督導評估理念，已經成為構建教育現代治理體系下推進現代教育督導評估的最強音。云南在推進義務教育均衡發展督導評估中雖然強化終結性評估，但也充分彰顯過程性評估和發展性評估。在督導評估中，除了對評估年度的重要資料和數據進行全面整體的分析外，更重要的是對縣域近3年來義務教育發展的核心數據進行過程性監測，形成對縣域核心數據近三年變化發展監測的數據圖，根據數據圖的曲線變化，教育行政部門能夠比較直觀地發現縣域內哪些學校、哪些指標在標準線之下，哪些學校、哪些指標在標準線之上，這樣就能夠從發展變化的角度為縣域推進義務教育均衡發展提供科學的數據參考和依據。同時，根據縣域內所有數據變化整合成的綜合發展變化曲線，可以明確判斷在過去不同時段內哪些學校、哪些指標發展增長較快，哪些學校、哪些指標發展增長不夠明顯。在此基礎上，對發展增長較快的學校和指標進行分析，總結提煉經驗和特色，對發展增長較慢或下降的學校和指標進行診斷和改進。更為重要的是，云南省在義務教育均衡發展督導評估中，高度重視發展性評估結果運用，將學校和縣域的發展增長，作為終結性評估的重要參考。

五、培養“專業化”和相對“獨立性”的督導評估隊伍

教育督導評估是專業化和行政化的有力結合，十八屆三中全會提出強化國家教育督導評估，實際上就是要求提升教育督導評估的專業水平。云南省在推進義務教育均衡發展督導評估中，積極與教育評估機構、教育科研院所、高等院校、中小學校、中介組織合作，構建了涵蓋教育管理、教育評估、課程教學、學校管理、教育統計、教育測量等多領域、多學科的督導評估隊伍，并根據教育督導評估人員的專業特長和優勢領域，努力打造教育管理、理論研究、教學實踐三類專家群體，初步形成了專業化和相對獨立性的督導評估隊伍體系。在推進義務教育均衡發展督導評估中，云南省除了積極強化教育督導部門的宏觀管理職能，還有力整合教育行政部門的教育管理資源、教育科研機構的理論研究資源、教育評估機構的評估監測資源以及中小學的教學研究資源等，初步形成行政資源和專業資源相互配合、各具所長的合作局面。更為重要的是，在開展教育督導評估中，行政權力充分尊重專業權力，教育督導評估專家能夠根據既定的評估方案、流程和工具相對獨立地開展督導評估，行政部門也能夠根據督導評估專家的評估意見，形成縣域推進義務教育均衡發展的整改意見，在此基礎上，監督縣域根據整改意見及時推進整改，確保督導評估的結果切實運用到實處，得到真正的落實和貫徹。在相對獨立的情況下，云南督導評估專家深入到基層和學校，對義務教育學校發展、義務教育均衡發展、義務教育質量開展系統化的監測評估，逐漸形成了一系列推進云南義務教育發展的思想資源，并為政府教育決策提供依據和參考。

六、搭建“采集、監測、診斷、改進”多功能整合的數據系統

教育督導評估重視基于數據和實事的“實證評估”，強化數據對督導評估結論的支撐和服務。在云南省義務教育均衡發展督導評估中，教育督導部門與第三方信息機構合作，研發了義務教育均衡發展信息采集分析系統，共同開展義務教育均衡發展大數據的構建，形成了以網絡采集和基于現代信息處理技術的大數據分析系統。這個數據分析系統集數據采集、數據變化監測、問題診斷和工作改進等功能于一體，可以便利地對縣域內所有小學、初中學校均衡發展的核心指標數據進行全面采集，在此基礎上，還能快速有效地對縣域內所有義務教育學校均衡發展的核心指標數據進行橫向比較和縱向比較。通過這個大數據分析系統，政府、教育行政部門可以便利地查看近幾年來縣域內義務教育學校均衡發展10項指標整體水平以及每個學校10項指標變化發展和排列情況。通過對義務教育學校均衡發展指標變化發展情況的監測，可以及時查看縣域義務教育學?；巨k學條件是否達標，以便對不達標的學校和不達標的指標進行調整和補齊。通過小學、初中學校核心指標數據差異系數的建模，可以及時測算縣域內小學（初中）均衡發展各個指標數據的差異系數以及小學（初中）均衡發展的整體差異系數，以便及時查看縣域小學、初中均衡發展差異系數是否達到國家標準，同時，可以通過調整不同學校資源配置的方式，不斷縮小義務教育學校發展上的差距，提升均衡發展水平?？傮w來看，這個數據系統，可以引導政府、教育行政部門、學校根據數據監測情況，科學診斷義務教育發展中存在的問題，及時調整教育資源的配置方向，改進義務教育發展的政策或措施，從而有力維護縣域內義務教育均衡發展，促進教育公平。

七、將義務教育均衡納入貧困縣退出督導考核的重要內容

義務教育均衡發展不僅是教育發展的重中之重，更是教育精準扶貧、扶貧攻堅的重要任務。云南省高度重視義務教育均衡發展，將義務教育均衡發展納入貧困縣退出考核的重要內容及標準體系。2016年6月頒布實施的《云南省貧困退出機制實施方案》，將“實現義務教育均衡發展，并通過國家督導評估”作為貧困縣退出考核的5個內容之一。也就是說，實現縣域義務教育均衡發展，是貧困縣退出的必要條件，只有達到義務教育基本均衡，才能申請貧困縣退出。將義務教育均衡納入貧困縣退出督導考核的重要內容，這一政策高度彰顯義務教育均衡發展的重要地位，并將義務教育均衡發展上升到扶貧攻堅的戰略層面，充分體現優先發展教育的國家戰略。同時，這一政策高度關注教育機會公平，將農村偏遠地區、少數民族聚居區學生的受教育權利，作為教育扶貧的重要抓手，通過確保每個學生上得起學，提高未來勞動力的受教育水平，防止貧困的代際傳遞。更為重要的是，這一政策還切實關注教育結果公平，將農村偏遠地區、少數民族聚居區學生與城市孩子平等共享優質的教育，作為扶貧攻堅的重要使命，通過確保每個孩子享受均衡優質的教育，減少未來社會成員的貧富差距，逐步滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

【作者簡介】

周家榮 云南省教育科學研究院教育評估與基礎教育質量監測研究室主任，博士，碩士研究生導師，昆明理工大學管理科學與工程專業博士后流動站學習，中國教育學會基礎教育評價專業委員會理事，昆明市中青年學術和技術帶頭人后備人選，云南省哲學社會科學創新團隊骨干成員，云南新型教育智庫骨干成員，主要從事教育評估、教育質量監測研究，公開發表學術論文70余篇，主持（參與）20多項國家、省部級科研課題。