鄉村振興視域下土地集約化利用現狀及治理路徑
——以甘肅省榆中縣為例

于曉冬 孟令聰

（西北民族大學民族學與社會學學院，甘肅蘭州730030）

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重[1]。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，深化農村土地制度改革，完善農村土地利用管理政策體系，嚴格控制未利用地開墾[2]。這為實施鄉村振興、推進鄉村土地集約化利用提供了理論指南和實踐指導。實施鄉村振興是推進新型城鎮化、促進區域協同發展、城鄉融合發展的重要戰略，有限的土地資源是實施鄉村振興的關鍵要素，兩者之間存在著極其緊密的相互關聯。然而，在城鎮化迅速發展的背后，土地利用存在的問題也逐漸暴露，這將對我國實施鄉村振興戰略、促進經濟社會的健康發展造成極其不利的影響。因此，無論是從我國經濟社會的可持續發展層面還是從人民群眾利益實現層面來講，亟待加強土地集約化利用治理的研究，支持鄉村振興戰略有效推進。

一、鄉村振興視域下榆中縣土地集約化利用現狀

1、土地資源利用結構

榆中縣具有獨特的地理位置，土地資源利用類型多種多樣，從土地利用的功能視角可以將土地具體細分為三大類土地類別：農業用地、建設用地和其他土地[3]。參照中國國土資源部頒布的《全國土地資源利用總體規劃》，根據其分類類別的相關依據指標和標準，通過對地籍變更的數理統計和科學分析，2014年末全榆中縣土地總面積達206813.60公頃，其中農用地面積183678.45公頃，約為土地總面積的88.81%，其比例構成土地總面積的絕大部分，建設用地面積約為15186.47公頃，約占土地總面積的比例為7.34%[4]，剩下的則為其他用地。由此可以看出：榆中縣農用地面積所占的比例最大，建設用地次之，其他用地最小，農用地是主要的用地類型與用地結構。這表明榆中縣城鎮化建設擁有較為充足的后備土地資源，具有較大開發利用潛力。

2、土地集約化利用強度

一般情況下，土地資源的利用強度指土地資源利用的程度或者是利用的效率，在居民生活層面，主要指代容積率這一概念，是土地資源集約化利用的一項重要的衡定指標。筆者為深入、科學地了解土地資源集約化利用的現狀，通過借助人口密度、人均建成區面積以及房屋建筑容積率[5]三個房屋建設相關的基本概念，運用數學計算的方法進行相關分析。采用的數學計算方法包括以下三個：城鎮的總的人數（以當地統計部門或者戶籍為主要依據）除以該城鎮基本建成區的面積等于該城鎮的基本人口密度；城鎮建成區的總的面積除以該城鎮存在的總人數（以當地統計部門或者戶籍為主要依據）等于該城鎮人均建成區面積；城鎮房屋總的建筑面積除以該城鎮建成區面積(主要指涵蓋該城鎮的規劃區的面積)等于該城鎮房屋建筑的容積率水平。由榆中縣統計年鑒可知，榆中縣由于住宅、產業集聚性差以及配套設施水平較低，致使建成區總體人口密度、建筑容積率較小，相對工商業發達的城市，土地利用強度偏低。

3、土地集約化利用投入程度

2011年至2015年榆中縣單位用地固定資產投資由378.98萬元/平方公里上升至1007.74萬元/平方公里，四年內增加了628.76萬元/平方公里，但仍落后于蘭州市每年的單位用地固定資產投資，蘭州市的四年增幅高出榆中縣43.46萬元/平方公里，榆中縣的年均增幅比蘭州市低21.73萬元/平方公里[6]。總體而言，榆中縣土地集約化程度低于蘭州市的平均水平，其投入要素的水平也低于蘭州市的平均水平，土地資源利用率沒有達到應有的效果，需要多方協調建立完善的投入-產出機制，增加土地生產實踐中的要素投入數量和質量[7]。

4、土地集約化利用綜合效益

隨著經濟的快速發展，榆中縣土地資源的地均GDP、地均二產產值以及地均三產產值這三個方面比較之前均有不同程度的提高，其中地均三產產值的四年增長幅度及其平均的增長幅度多出地均二產產值很多，這表明榆中縣第三產業將是拉動縣域經濟發展的重要業態，榆中縣地均GDP、地均二產產值和地均三產產值的四年增長幅度和年均增長幅度與蘭州市的四年增長幅度和平均增長幅度相比，存在較大的差距，其中地均三產產值四年增長幅度和年均增長幅度與蘭州市的增長幅度相比較存在的差距最明顯。關于鄉村土地資源集約化利用的生態層面的效益，筆者選取建設用地中綠地比例及人均綠地用地指標來衡量土地節約集約利用的生態效益。具體的數學計算方法為:城鎮建設用地的總面積除以該城鎮綠地的總面積等于該城鎮建設用地中綠地所占的比例結構，該城鎮的綠地的總面積除以該城鎮的總的人口等于該城鎮的人均綠地用地面積和比例。榆中縣建設用地中綠地占比與人均綠地用地分別為8.6%、2.85m2/人[8]，兩項指標與國家標準相差較大，這表明榆中縣土地集約化利用的生態效益表現不佳。

二、研究假設及模型分析

1、研究假設及描述性變量研究

本文以“榆中縣土地集約化利用”為研究主題，在對該縣土地集約化利用現狀進行分析的基礎上，筆者以榆中縣土地集約化利用問題作為因變量，選取四個影響土地集約化利用的因素（土地利用模式、土地規劃科學性、土地市場秩序和土地法制保障）作為自變量。本文的研究假設是土地利用模式、土地規劃科學性、土地市場秩序和土地法制保障影響榆中縣土地集約化利用，因此，可以分為以下四個研究假設：

假設1：土地利用模式對榆中縣土地集約化利用具有顯著的影響。筆者采用三個可量化指標來衡定榆中縣土地利用模式，包括（1）政府自身因素；（2）項目因素；（3）企業因素。所以，該研究假設可以由此細分為以下三個分假設：

假設1.1：政府自身因素對榆中縣土地集約化利用具有顯著的影響；

假設1.2：項目因素對榆中縣土地集約化利用具有顯著的影響；

假設1.3：企業因素對榆中縣土地集約化利用具有顯著的影響。

假設2：土地規劃科學性對榆中縣土地集約化利用具有顯著的影響。筆者采用兩個可量化指標來衡定榆中縣土地規劃科學性，包括（1）現實狀況；（2）理論層面。所以，該研究假設可以由此細分為以下兩個分假設：

假設2.1：現實狀況會影響榆中縣土地集約化利用；

假設2.2：理論層面會影響榆中縣土地集約化利用。

假設3：土地市場秩序對榆中縣土地集約化利用具有顯著的影響。筆者采用兩個可量化指標來衡定榆中縣土地市場秩序，包括（1）政府因素；（2）開發商因素。所以，該研究假設可以由此細分為以下兩個分假設：

假設3.1：政府自身因素會對榆中縣土地集約化利用產生影響；

假設3.2：開發商因素會對榆中縣土地集約化利用產生影響。

假設4：土地法制保障對榆中縣土地集約化利用具有顯著的影響。筆者采用兩個可量化指標來衡定榆中縣土地法制保障，包括（1）政府因素；（2）土地市場因素。所以，該研究假設可以由此細分為以下兩個分假設：

假設4.1：政府自身因素會對榆中縣土地集約化利用產生影響；

假設4.2：土地市場因素會對榆中縣土地集約化利用產生影響。

表1：自變量與因變量的基本情況

通過上表關于土地集約化利用自變量與因變量的基本情況分析，筆者發現:從因變量來看,土地集約化程度不高的比例 (70.9%)明顯要高于高的比例(29.1%)。從自變量來看，在土地利用模式變量方面，政府自身因素大的比例為73.5%，項目因素大的比例為75.4%，企業因素大的比例為70.9%。在土地規劃科學性變量方面，78.6%的調查對象認為土地規劃的現實狀況差，土地規劃理論因素大占比達到64.5%。在土地市場秩序變量方面，大部分調查對象認為政府因素大的比例為74.5%，開發商因素大的比例為73.6%。在土地法制保障變量方面，大部分調查對象認為政府因素大的比例為75.6%，土地市場因素大的比例為62.7%。

2、土地集約化利用影響因素模型分析

整個Logistic回歸模型的-2 Log likelihood為534.178，模型的卡方值為180.257，在0.01單位水平具有顯著性，這說明整個模型的分析是顯著的。整個模型的Nagelkerke R2則為0.548，這說明土地利用模式、土地規劃科學性、土地市場秩序、土地法制保障這四個維度的變量能夠解釋土地集約化利用問題的85.6%，其解釋能力還是比較強的。具體的分析結果主要有以下四個方面：

從土地利用模式對土地集約化利用影響來看，假設1.1、假設1.2、假設1.3均得到證實，從土地規劃科學性對土地集約化利用影響來看，假設2.1、假設2.2均得到證實，從土地市場秩序對土地集約化利用影響來看，假設3.1、假設3.2均得到證實，從土地法制保障對土地集約化利用的影響來看，假設4.1、假設4.2均得到證實。

表2：土地集約化利用影響因素的Logistic回歸模型

三、鄉村振興視域下榆中縣土地集約化利用問題

1、土地利用模式粗放

榆中縣鄉村土地利用模式單一、粗放。第一，榆中縣政府由于自身的原因，相對而言缺乏制定科學的土地規劃，更不要談及其落實情況，致使榆中縣在城鎮化進程中土地資源利用的比例結構相對而言不協調，土地資源大量集中于房地產等項目的開發。第二，政府為了搞政績工程或招商建設，降低土地的使用門檻，致使一些優質土地流入低效率的開發商手中，開發商后期又因資金短缺導致項目停產、停工，直接造成土地閑置[9]。第三，非法亂用土地現象頻發，部分企業在未經政府批準的情況下，以各種理由隨意占用已購用地周圍的土地，甚至在違背土地利用規劃的情況下，挪作他用。同時，在榆中縣縣域規劃區外的縣鄉結合部，農民違法填土建房現象較為突出，嚴重擠壓縣城拓展空間，破壞正常的市場和建設秩序，浪費土地資源，影響城市形象。

2、土地規劃科學性差

隨著鄉村振興戰略的實施，榆中縣經濟社會發展速度將進一步加快，尤其是中心城區用地需求量將劇增，勢必對全縣耕地保護工作帶來較大挑戰，“保增長、保紅線”[10]的壓力將日益增大。整個榆中縣縣城基本建設預留土地在一定程度上相對而言呈現集中的狀況，以致有的鄉鎮幾乎沒有城鎮發展建設預留地，造成部分鄉鎮有項目無地可供應。從理論層面來講，農民進入城市安居之后，實現由農民到市民的角色轉變，應當建立在來自鄉村的農民自愿非自愿退出其在農村保留或者存有宅基地（以農村戶口上的土地為依據或者以國家對農村宅基地的土地確權為依據）的基礎上，進而可以實現節約用地的優良效果，但實際上榆中縣農村人口的城鎮化速度快于農村居民點用地整治“騰地還農”的速度。

3、土地市場秩序混亂

近年來，榆中縣的工礦倉儲用地、交通設施用地遠遠超出其他用地類型的需求量，這給市場機制的引入帶來較大的困難，加上當地相關政府部門在某種程度上為了政績，大搞經濟建設與開發[11]，對土地供給市場進行諸如經濟手段等一系列干預措施，導致土地供給相對而言呈現出比較大的階差，最后致使土地供需關系不協調。政府為片面追求經濟發展和城鎮建設速度，盲目招商引資，形成與開發商的密切關系，在一定程度上導致榆中縣土地市場出現不公平的競爭。此外，開發商之間缺乏符合市場秩序和市場要求的良性競爭，導致能夠以較低的成本價格取得榆中縣的土地，房地產開發商等也缺失土地集約化利用所帶來的激勵效應，缺乏集約化意識和集約化利用的優良環境，致使土地資源沒有達到應有的預期效果。同時，在政府和開發商互相妥協的情況下，開發商逐漸被政府“綁架”，形成一條扭曲的利益鏈，這給榆中縣土地市場的正常運行埋下了極大隱患。

4、集約化缺乏法制保障

伴隨著榆中縣經濟社會的發展以及農業科學技術的推廣等多種原因，該縣土地集約化利用也逐漸受到重視。但是，政府由于自身和社會阻力的因素，致使推行土地集約化利用工作的成效不佳。現實中，榆中縣土地市場的良性運行能力較差、城鎮化建設過度占用耕地、鄉村土地大量閑置、鄉村土地違規建設、鄉村土地生態破壞等一系列土地集約化利用問題的出現，很大程度上是因為缺少必要的法律、制度保障，榆中縣政府必須站在本地區土地節約集約利用的全局來建立健全法律保障體系、行政保障體系以及社會保障體系。

四、鄉村振興視域下榆中縣土地集約化利用治理路徑

1、健全土地法制與管理制度

一方面，加強土地規劃實施管理。榆中縣政府應當嚴格依照法律規定，按照科學合理的程序制定土地綜合利用規劃，根據相關法律程序審批各種用地項目[12]，加大違規批地用地打擊和監督力度，懲治肆意違法修改土地利用規劃的不良行為。與此同時，加強地方性土地管理法規建設，不僅為榆中縣土地資源進行科學的規劃提供法律制度的支撐，也進一步促進土地規劃的實施。另一方面，健全土地資金管理制度。榆中縣政府應該基于“取之于地、用之于地”的指導思想，收好、用好、管好土地管理各個環節的每一專項資金及其配套資金，確保土地規劃利用及其管理資金的渠道通暢。基于維持現有的資金渠道和用途呈現一定穩定性的前提條件下，進一步對新增建設用地推行有償使用的模式與思路，指引和匯聚土地利用規劃的一系列相關資金，集中性地用在榆中縣的鄉村土地資源系統治理上。利用新增費進行土地資源的管理與建設時，可不受有關新增耕地率規定的某些局限，要有機結合土地流轉的一些新情況，創造條件和機會鼓勵民間資金[13]也逐步投入到土地的管理治理過程中來，形成一種資金投入具有可持續的流動機制，不斷拓寬資金來源空間。

2、完善土地利用的科學規劃

首先，完善土地資源配套設施。榆中縣政府當依法設立土地資源開發整理專項計劃，并且完善資金等各項配套措施，同時提高相關的政策水平，放寬準入制度，擴寬資金的來源渠道和發展空間，努力爭取社會資本投入到土地資源的開發、保護、整理、復墾等；其次，依法建立完善的土地資源流轉制度，落實國家的相關政策及其配套措施，在維護土地生態平衡的基礎之上，著力提高資源的利用效率，建立健全土地資源集約化利用的獎懲機制，尤其是在激勵層面多下功夫，從而形成有效的示范效應；再次，榆中縣政府應積極推進農村集體用地的流轉補償體系，逐步研究并且制定宅基地的流轉相關政策，實現以榆中縣政府主導、社會廣泛參與的鄉村土地正常有序流動的局面。最后，完善土地規劃管理信息系統。改進土地資源規劃及其管理技術水平和技術措施，運用遙感衛星監測、社會監督等多種途徑對土地資源規劃的落實情況進行動態監管，系統有效地收集土地資源利用及規劃執行、落實狀況的相關信息，對其進行整理分類，并且及時上報反饋等。同時，依據客觀現實的需要，設立評估的客觀標準和一系列相關的衡量指標，采用系列科學的評價方法，定期不定期對土地資源利用及規劃的落實情況進行有效評估。

3、健全土地市場監管機制

一方面，規范土地市場秩序。榆中縣政府在土地集約化利用過程中發揮著“指南針”作用，通過運用稅收政策、價格政策以及供應政策，引導榆中縣土地市場的健康有序運行。根據價值規律曲線，可以利用土地價格的波動來調節土地資源的供求關系，進一步了解土地資源市場的相關狀況，進而有效協調土地資源的儲備，保證存在一定合理結構和合理比例的土地在市場上正常流通，以穩定本地經濟社會的正常進步與持續發展。另一方面，健全土地執法體系建設。首先，榆中縣政府應建立責任追究制度，健全土地執法體系，對土地資源管理部門的職責的監督進一步深化落實，增加土地執法的透明度，以減少土地執法人員的“暗箱操作”，既防患于未然，又有效打擊土地管理部門的權利尋租；其次，政府可以通過有形的控制配合榆中縣土地市場的無形調節，壟斷一級土地市場，鼓勵土地使用權的流轉，調控活躍二級土地市場，實現土地資源的有效配置和合理充分利用，以達到其效益最大化的狀態；最后，政府應根據榆中土地市場運行的具體狀況，對土地規劃、土地審批、土地流轉以及土地登記等法律法規條例進行相應的補充和完善，以規范土地市場秩序。

4、嚴格土地流轉審批程序

一方面，加強土地審批督察。首先，蘭州市土地資源部門及其相關單位務必加大土地資源的執法強度，根據榆中縣域實際情況建設一批具有專業技能的土地資源管理執法隊伍，同時定期不定期對其進行土地管理執法相關的一系列業務技能與職業素養培訓；其次，榆中縣土地管理部門需要調查統計土地資源使用情況，運用數學量化的分析方法對本地區的土地資源的利用情況和現狀進行分析研究，對榆中整個縣域的土地使用情況有一個相對比較細致的了解，服務于本地區土地綜合規劃的有效制定；最后，加強對土地資源的使用權等各種情況變更、所經過法定程序制定的土地資源規劃的落實效果的排查、鄉村土地的供求平衡狀況、土地流轉審批實際以及土地生態環境平衡的監督檢查，為其審批提供有效的參考意見。另一方面，完善土地違法舉報途徑。首先，設立固定的國土資源違法舉報電話，設專人負責，并且建立嚴格的考核制度，有效發揮榆中縣國土資源部門的舉報郵箱、舉報短信、土地資源綜合監管系統、土地礦產衛片執法檢查等監督手段和方式的作用，使其形成體系化多元化的舉報渠道；其次，設立榆中縣土地違法舉報專項資金，增加對關于土地違法舉報人的獎勵力度和比例，在一定程度上有利于增加群眾舉報的效度，使群眾發現土地違法的相關行為發生時，能夠及時有效地對相關部門予以反饋，同時也要設立專門的渠道，完善對相關舉報人的保護機制。