青島市市容和環境衛生責任區制度的推廣和應用

黃煜

摘要：青島市建立市容和環境衛生責任區制度，按照全覆蓋、不交叉、界限清晰的原則劃分責任區，明確了道路、河道、橋涵、街巷、企事業單位駐地、商業、公共服務場所等地責任區界線，堅持城市共享共治理念，從屬地管理原則出發，較好厘清了多頭管理、插畫地、管理真空、權責不清等問題，提升市容環境衛生管理水平。

關鍵詞：門前三包；責任區；失信懲戒

2018年1月1日起，《青島市市容和環境衛生管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，作為青島市城市管理領域的基礎性法規，該《條例》將近年來國家城市管理工作各項要求進行法治落實，圍繞城市市容環境提升進行了頂層框架和法治保障設計，其中市容和環境衛生責任區制度的確立，為建設“美麗青島”三年行動、上合青島峰會服務保障等工作筑牢根基，值得借鑒和推廣。

一、門前三包制度的嬗變

“門前三包”是指臨路（街）所有的單位、門店、住戶將擔負起一定范圍的市容環境責任，承擔一定的城市管理任務，即包衛生、包綠化、包秩序。該項制度作為城市管理發展過程中的一項重要管理措施，最早可追溯到20世紀70年代，彼時我國改革開放尚未全面推開，社會經濟發展程度不高，但因其具有廣泛的群眾性、自覺性、現實性，在較長一段時間發揮著獨特的社會作用，有較高的社會管理價值，在我國現今相當一部分城市中仍得到了廣泛的推廣和應用。

隨著經濟高速發展和社會分工加劇，城市市容和環境衛生管理工作逐漸凸顯出事務繁復、約束不強、多頭管理、界限不清等問題。目前，各地城市管理部門在“三包、五包”制度基礎上，不斷探索試點，以應對快速演變的城市化進程，為城市治理工作尋找良方，市容和環境衛生責任制度化應運而生。

二、各地責任區制度特點概況

（一）深圳：《深圳經濟特區市容和環境衛生管理條例》于2011年8月30日第3次修正，其中市容和環境衛生管理工作實行轄區責任制，沿街門店、單位應當與主管部門簽訂市容、衛生和監督門前三包責任書，并就各類產權使用、行業管理等單位責任范圍進行界定，責任單位不履行責任且拒不整改的可采取行政處罰措施。

（二）上海：2015年3月1日起，《上海市市容環境衛生責任區管理辦法》施行，以鎮（街）政府部門為管理主體，推動具體責任人和責任區范圍落實、建立責任區自律管理機制、引入社會第三方參與責任區建設等工作，制作發放《上海市市容環境衛生責任區責任告知書》，厘清了城市中社會各界單位的主體責任，并就市容、環境、設施等6項義務進行約束。

（三）據查，溫州、廣州、長沙、南京、武漢等各地市容環境法規中，均對市容環境衛生責任區工作在不同程度進行了細化要求，是城市管理制度的重要一環。

三、青島市市容和環境衛生責任區制度體系

（一）市容環衛責任區制度

《條例》在第二章明確了責任區管理制度、責任區劃分及責任要求等內容，從根本上解決推諉扯皮、衛生死角等問題。本著從實際出發，解決問題的原則，重點規范了以下內容：一是分八種情況詳細規定了不同區域的責任人；二是規定責任人在其責任區內應當承擔的責任，如保持責任區內市容和環境衛生整潔，無亂堆亂放，無暴露垃圾、糞便、污水和引發病媒生物孳生的其他污染源，按照規定掃雪除冰，對責任區內違規行為予以勸阻和制止或報告；三是街道辦事處（鎮人民政府）負責劃定責任區范圍，并將具體范圍和責任要求書面告知責任人；四是規定爭議解決辦法，由街道辦事處、鎮人民政府報區（市）市容和環境衛生行政主管部門確定，跨區（市）的，報市市容和環境衛生行政主管部門確定。

（二）市容環衛責任區劃分辦法

為做好《條例》貫徹落實，青島市城市管理局出臺《青島市市容和環境衛生責任區劃分辦法》，按照全覆蓋、不交叉、界限清晰的原則劃分責任區，明確了道路、河道、橋涵、街巷、企事業單位駐地、商業、公共服務場所等地責任區界線，并就責任區責任書等內容進行格式細化，從屬地管理原則出發，較好厘清了多頭管理、插畫地、管理真空、權責不清等問題。

（三）城市管理領域失信聯合懲戒

2018年1月10日，《青島市推進城市管理領域失信聯合懲戒工作實施意見》（以下簡稱《意見》）印發執行，為山東省首次運用信用監管手段，推進市政公用、市容環衛、園林綠化、城管執法等城市管理領域的失信行為懲戒，成為市容和環境衛生管理機制建設的重要補充?！兑庖姟穼⒊鞘泄芾碇卸喟l、疑難、久拖不決、難以根治、市民群眾最為關切的問題，納入社會信用共享體系，包含一般失信行為11類28項和嚴重失信行為10類14項，其中針對未履行市容和環境衛生責任的行為，如逾期未履行行政決定或者一年內同類違法行為被處罰2次以上，將列為一般失信行為，納入失信聯合懲戒體系，形成了切實有效的社會活動制約和震懾。

總之，隨著各地責任區制度體系不斷加強和完善，我國市容環境衛生水平明顯提升，對有效解決各類問題回潮和建立城市管理長效機制，形成了卓有成效的試點改革經驗。青島市市容和環境衛生責任區制度的推廣和應用，正是按照“以人為本、依法治理，權責一致、重心下移，標本兼治、嚴管重罰，協調創新、共治共享”的原則，結合地方實際和需求，成功打造了“潔序凈美”的城市名片，吸引著國際游客的目光，成為我國沿海宜居城市的代表。