國土資源管理中土地開發與征收存在問題及措施分析

齊艷鳳

摘要：城鎮化進程中國土資源管理由于土地管理機制不合理，在政府征地利用的過程中，國土資源的浪費情況較為嚴重；在土地建設過程中，實施的征地補償政策資金也下拔緩慢；城鎮居民的失土和再就業問題也比較突出。本文圍繞城鎮化進程中土地開發和土地征收兩方面來分析國土資源管理工作存在的問題與對策。

關鍵詞：城鎮化；國土資源管理；土地開發；土地征收；對策

一、國土資源管理土地開發中存在的問題

（一）城鎮建設用地的過度開發

當前許多城市政府熱衷于通過擴大規劃區的合法途徑征用更多農村土地，用以經營開發城市土地，作為推動城市發展和建設的重要手段，致使城鎮建設用地擴展過多過快，損害了“三農”利益。城鎮化的進展和大規模城市建設的開展，不可避免地需要擴大城市建設用地面積。由于我國的土地實行公有制，以往將農村集體所有的土地征用為城市發展所需的國有土地較為容易，而且為征用土地而付給失地農民的補償又偏低，這就為加快城市建設進程提供了比土地私有制國家有利的條件。

（二）缺乏著眼于城鎮發展的整體利益和長遠利益的考慮

由于基層政府出讓土地的根本目標在于獲得豐厚的財政收益，這種目標往往具有近期性和短視性。反映在土地出讓過程中，鎮政府往往一味追求經濟利益最大化而偏離其理應遵循的公共利益原則，往往采取降低土地成本吸引外資的短期行為，使得公共利益處于無人保護的狀況。這導致城鎮土地開發機制幾乎處于雙重扭曲狀態：既難以借助于市場機制對非農建設占地行為加以約束，也缺乏真正體現公共利益的政策干預手段。

二、國土資源管理土地開發的對策

（一）規劃先行，適度超前

土地利用規劃是城鎮發展的藍圖，關系到基礎設施建設、功能分區、生態環境保護等城鎮主骨架的形成，是城鎮形成和發展的基礎性工作，必須先行，并具有一定的超前性。但是這種超前性必須建立在科學的基礎上，要依據當地的自然地理環境、資源狀況（土地資源、水資源、礦產資源、人才資源）、市場環境、生態環境與發展前景，經過反復論證、多方案比較確定，不能盲目攀比，也不能有主觀隨意性。

（二）因城制宜，因時制宜

城鎮土地必須根據本地的實際情況確定開發方向、重點和開發模式。任何城鎮的形成與發展，都有其自身的地理環境和經濟發展的依據。各個城鎮土地開發也不能照抄某種模式，否則就會導致浪費和趨同化，就會失去個性與特色。一座城鎮沒有了個性與特色就沒有了生命力，就會失去發展機遇。

（三）統籌安排、系統謀劃

土地是城鎮一切建設的載體，土地開發與城鎮各項建設事業發展息息相關。如基礎設施建設需要占用土地，又改善了投資環境；投資環境的改善拉動投資的增長，又會進一步增加土地占用，形成連鎖反應。經濟的發展提高了居民收入水平，要求有更好的工作和生活環境，而這又對城鎮土地開發提出了更高要求。

三、國土資源管理中的征地問題

（一）農村集體土地所有權主體不明晰

我國農村土地制度的核心是集體所有。在集體所有制下，“誰”真正擁有土地實際上是不明晰的。農民對土地擁有名義的成員權，但處分權屬于村組織或鄉組織。農民的承包權直接反映了農民對土地的占有與支配，但這種占有與支配是有限的。農民身處集體之中擁有土地承包經營權，如果因農村勞動力流動從集體中分離，其土地權在無法轉讓的情況下，只好無常放棄。在制度缺失背景下，農民“人走權失”，“退出權”被剝奪，土地權益無法得到有效保證。

（二）土地征收補償的標準不夠科學合理

目前，根據《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，“征收耕地的土地補償費，應為該地被征收前三年年均產值的6～10倍”，“而安置補助費最高不得超過被征收前三年年均產值的十五倍”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年年均產值的三十倍”。若當前農村土地每畝種普通的經濟作物的年產值為1000元左右，根據征地補償安置的辦法，土地補償和安置補助費最高標準也不過3萬元，明顯低于市場價值，難以保證農民原有生活水平的保持與改善。

四、國土資源管理土地征收的對策

（一）明確土地所有權

將土地農民集體所有界定為農民按份共有，農村集體經濟的每一個成員都擁有按份分割農地所有權的權利，農民按份共有的農地權利可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送，進而明晰人地關系。農民按份共有制的規范操作可以是實行股份合作制，農民可以憑借股權參與土地決策與限制“公權”對“私權”的侵害。土地股份制將集體土地所有權的占有權、支配權、收益權處置權進一步分開。這樣，就改變了集體土地不便于流動的產權制度，土地流轉市場將進一步發育，有利于資源的最佳配置，提高土地利用效益。

（二）提高土地征收的支付價格

當前土地征收補償標準普遍偏低，因此，要真正圍護農民的合法權益，必須細化土地征收補償項目，適當擴大補償范圍。在制定和確定土地征收補償時，必須綜合考慮被征收土地的自然條件、區位條件、環境條件等因素，對被征收土地公平分等定級，制定合理的土地價格評估方法，可以參照經營性農地轉用市場價格，合理確定土地征收補償范圍和補償標準。

（三）完善征地農民的保障體系

在當前情況下，失地農民的社會保障體系應建立在短期內可以維持他們的基本生活保障，而在長期內又可持續發展的新型體系。（1）建立征地農民的社會養老保險。對于征地農民應根據年齡不同采取不同的養老形式。（2）建立適當水平的最低生活保障。（3）建立醫療保險制度。對于失地農民，應建立多形式、多層次的醫療保障制度。一是為失地農民建立相應的社會醫療救助制度，政府與民間結合，強化多元投入機制，引導社區經濟、企業、慈善機構及個人等方面的捐助，充實失地農民醫療救助基金。二是在有條件的地方建立新型合作醫療保障制度。三是商業保險，可以為失地農民投保團體大病保險等。

五、結束語

在實施城鎮化建設的過程中，只有使土地資源利用合理化、規范化，保障國土資源整體的管控在一個科學化的環境中實施，才能最終達到國土資源利用的可持續發展的目的。

參考文獻：

[1]趙炎.我國國土資源開發存在問題及應對措施[J].科技傳播，2011（5）.

[2]史春令.城鎮化進程中農村土地產權制度存在問題與對策[J].科技創新導報，2013（29）.