基于城市發(fā)展角度的公共經(jīng)濟研究

楊皓仲

摘要：隨著時代的發(fā)展，國際化大都市接連出現(xiàn)在我們眼前，為未來城市發(fā)展提供了模板與藍圖。同時我們看到，幾乎全部大城市都產(chǎn)生了相似的大城市病，例如：交通擁堵、基礎設施建設落后、公共服務不完善等。通過對城市未來發(fā)展趨勢與城市公共資源使用的問題進行了探討，論述了發(fā)展好公共經(jīng)濟的重要性以及公共服務、產(chǎn)品的供給方法，本文認為地方政府在以公共經(jīng)濟為基礎下，通過優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高供給效率，城市才能實現(xiàn)又好又快發(fā)展

關鍵詞：城市發(fā)展；城鎮(zhèn)化；公共產(chǎn)品；公共經(jīng)濟；政府行為

中國的社會發(fā)展是一個長期的階段性過程，最主要的問題就是在城市轉(zhuǎn)型且是以磨合與調(diào)整為重要特征的社會轉(zhuǎn)型中期。制定和調(diào)整城市發(fā)展戰(zhàn)略，不僅要滿足當前的現(xiàn)實需要，也要滿足可持續(xù)發(fā)展的需要。

城市發(fā)展是地方政府職責所系，也是重要的評價考核指標。內(nèi)容是一定時期內(nèi)城市規(guī)劃的編制和對各建設項目的綜合部署，目標是維護地區(qū)利益、公眾利益，方法是通過調(diào)控空間資源的開發(fā)和利用，實現(xiàn)城市內(nèi)社會、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。而公共經(jīng)濟研究的核心是以公眾利益為主體的公共產(chǎn)品產(chǎn)出和公共服務的供給。城市發(fā)展離不開公共經(jīng)濟的支持，而公共經(jīng)濟研究也是在社會實踐中不斷的豐富與發(fā)展，兩者是有著共同方向與共同目標的。因此，研究城市公共經(jīng)濟對于未來城市發(fā)展的軌跡以及在如何優(yōu)化公共產(chǎn)品與公共服務供給上有著積極意義，其從本質(zhì)上與城市發(fā)展的內(nèi)涵目標相同。

一、城市發(fā)展過程中的問題與未來方向 （一）“大城市病”問題

步人21世紀以后，我國各地方政府開始加大對于基礎設施建設的投入，但由于一些歷史原因和地方政府有限的財政支出，出現(xiàn)了城市經(jīng)濟增長速度與城市公共產(chǎn)品增長速度不匹配的問題。目前，雖然地方政府越來越重視公共產(chǎn)品及配套公共服務供給方面，但高度城鎮(zhèn)化發(fā)展所導致的城市規(guī)模擴張，要素流動性提高導致的大量外來人口涌人大城市中，使公共產(chǎn)品與服務量與質(zhì)難以滿足當今的城市需求。與此同時，在追求城市不斷擴張，不斷規(guī)模化的今天，一些城市因為過度追求經(jīng)濟發(fā)展，選擇性放棄了公眾利益。很多城市中都出現(xiàn)了交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量下降等大城市病，這些問題聚集在一起，影響了公眾的日常生活，制約了我國許多新型大城市的進一步發(fā)展，甚至影響了我國社會經(jīng)濟文化的發(fā)展。

（二）供給混亂問題

20世紀60年代科斯和公共選擇學派開始對占主流的政府供給理論提出質(zhì)疑，主張公共產(chǎn)品和服務應由市場供給。到20世紀80年代至90年代，在經(jīng)濟危機的壓力下，具有創(chuàng)新精神的城市管理者積極探索新公共管理改革，也倡導將市場機制引入公共服務供給領域。但是政府公共服務民營化的發(fā)展遠沒有想象中那么完美。許多“靠國有企業(yè)吃飯”的三四線城市中在原屬大型國有企業(yè)或混改，或遷出后，經(jīng)濟發(fā)展已顯疲軟。這其中許多問題表現(xiàn)在企業(yè)身上，但根子在城市政府當中。

（三）資源浪費問題

行政單位主導的公共服務發(fā)展，往往容易出現(xiàn)不計成本的浪費現(xiàn)象。改革開放后，我國引導提倡的市場經(jīng)濟發(fā)展，逐步健全和繁榮了私人經(jīng)濟，而公共經(jīng)濟因為效率的原因，發(fā)展比較滯后。這導致今天我國由20世紀80年代的私人產(chǎn)品短缺，轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品短缺。公共產(chǎn)品種類與數(shù)量的雙缺失減少了城市許多基本功能，造成了資源嚴重的損失和浪費。

（四）公共經(jīng)濟發(fā)展落后問題

我國各大城市在發(fā)展過程中，雖然也提供了相應的公共產(chǎn)品和公共服務，但城市公共產(chǎn)品、公共服務注[于供給主體與供給方式有限，供給無法滿足需求。長期以來，地方政府將更多的精力用于擴張建設，所以公共產(chǎn)品和公共服務的短缺也成為必然。例如，不少城市的基礎設施建設不僅無法滿足城市發(fā)展的需要，由于建設過程當中存在的產(chǎn)權(quán)不明晰，建設完成之后監(jiān)管不到位等問題，形成了較多歷史欠賬，城市本身的交通功能和城市作為區(qū)域節(jié)點的交通樞紐功能被弱化。交通是一個城市的“名片”，也是衡量城市公共服務水平的基本指標。交通功能的弱化不僅不利于城市經(jīng)濟的發(fā)展，還造成了很大的潛在損失。目前我國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，城市基礎設施、公共安全、環(huán)境保護等方面的歷史欠賬問題得到有效解決。但是目前看來，大部分城市還無法徹底扭轉(zhuǎn)公共產(chǎn)品和公共服務的短缺狀況。

（五）城市未來發(fā)展的方向

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，地方政府財政實力的提升和城市居民人均收入水平的提高都給城市公共產(chǎn)品與公共服務的需求提出了要求，三個層次分別是：數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)。城市居民對公共產(chǎn)品的需求開始從消費型向發(fā)展型升級，具體表現(xiàn)在醫(yī)療、文化、教育、休閑等方面的消費增長要高于總消費的增長。但是，在目前主要的住房問題上，經(jīng)濟適用房、公共租賃房等公共產(chǎn)品供應明顯不足，社會需求無法滿足，使得城市居民的生活需求與公共產(chǎn)品、公共服務有效供給的不對稱現(xiàn)象加劇。必須要以公共經(jīng)濟的發(fā)展為基礎，通過鼓勵引導市場參與，實現(xiàn)政府提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量與服務質(zhì)量的提升。

二、城市發(fā)展過程中城市公共經(jīng)濟的作用

經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時也加重了城市公共財政的壓力。市場失效與政府失靈的存在，都會導致外部不經(jīng)濟的產(chǎn)生。這需要我們的地方政府通過法律手段、政策手段，在保障公共產(chǎn)品協(xié)調(diào)均衡產(chǎn)出的同時，對城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的外部效應進行必要的預防、干預和調(diào)控。

（一）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要城市公共經(jīng)濟的支撐

城市發(fā)展從就業(yè)、居住、環(huán)境、交通、居民福利等方面體現(xiàn)。但其核心問題仍是人口與土地的分配問題。城鎮(zhèn)化除了滿足人口增長對公共產(chǎn)品與服務供給的新需求外，優(yōu)化城市資源配置以及提升城市功能與服務等都給政府財政支出帶來更大的壓力。王小林認為，城市化與政府財政支出的關系體現(xiàn)在四個方面：l、城市化促使城市居民對社會公共產(chǎn)品需求增加，這就需要增加這種公共產(chǎn)品的供給2、發(fā)揮公共交通、投資環(huán)境的作用，為下業(yè)化的發(fā)展提供支持與保障3、人們在許多力一面依賴公共服務來改善生活質(zhì)量4、城市化與下業(yè)化引致的新的公共物品需求。

城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為居住在城市流人人口的增長、用地規(guī)模不斷增加，同時也意味著城市物質(zhì)文明和精神文明不斷豐富，并形成以點帶面的范圍作用。在這個過程中，人口和收入增加會給城市公共產(chǎn)品和服務的供給提出更多更高的要求。所帶來的需求增長也會提高城市生產(chǎn)的比較成本利益、生產(chǎn)專業(yè)化和規(guī)模水平。公共產(chǎn)品和公共服務的高質(zhì)量供給，將是未來的大趨勢，同時也會成為對城鎮(zhèn)化的有力保障和堅實基礎。

（二）財政投入是城市發(fā)展的重要保障

公共財政對城鎮(zhèn)化的進程起決定性作用。政府公共財政的主要職能就是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務。地方公共產(chǎn)品與服務是吸引人才要素流人的重要因素。因此，在有限的資源稟賦和財政條件下，地方政府應該注重公共投資的效率與效益，通過示范性效應，合理引導市場資本參與城市投資建設。政府投資額與社會投資額之比是一個評價城市經(jīng)濟發(fā)展水平的指標。在城鎮(zhèn)化進程中，地方政府應當通過優(yōu)化財政支出、提供稅收優(yōu)惠等措施來刺激市場，呼吁社會參與基本公共服務建設。通過綜合提升公共服務水平，提升行政管理能力提高基本服務供給效率。現(xiàn)有財政研究往往忽略大城市具有強大聚集效應的事實，城市聚集經(jīng)濟研究又忽視公共服務和政府財政的作用。目前土地稀缺、交通擁擠、能源緊張和環(huán)境惡化等問題更為嚴重，城市聚集效應需要地方政府通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，改善公共服務水平來發(fā)揮作用。世界銀行呼吁，城市應當采取聚集性強的土地利用政策，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提供高效便捷的公共交通服務。毋庸諱言，當前我國城鎮(zhèn)化進展的速度，直接取決于公共財政上的投入力度。這就要求各地方黨委政府在中央政府頂層設計上，以民眾利益為先，統(tǒng)籌兼顧，加大城市基本公共設施的建設力度與覆蓋面，同時最大限度地克服政府失靈。

三、促進城市發(fā)展

（一）夯實財力保障

一般而言，政府收入主要來源于稅收。營改增之后，倒逼地方經(jīng)濟發(fā)展向第三產(chǎn)業(yè)傾斜，在一定程度上可以減少財政收入由下業(yè)經(jīng)濟的波動性，有助于以后穩(wěn)定財政收入。綜合來看，要想打牢財政基礎，各級地方政府還要不斷摸索，不斷創(chuàng)新，要改變以往的土地財政和資源財政的局面。2016年上半年，不同省市的財政收入狀況呈明顯的兩極分化，東部發(fā)達省份，如上海、廣東、北京等，借力金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、商務服務業(yè)等盈利佳的行業(yè)，以及科技創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟等前景好的行業(yè)，財政收入增長較快。而資源省份，如內(nèi)蒙卉、陜西、山西、遼寧等受重下業(yè)經(jīng)濟拖累，以及煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過剩影響，財政收入增速普遍低于地方平均水平。

（二）建立權(quán)責明晰的財政支出制度

城市發(fā)展的理想狀態(tài)，是為城市內(nèi)居民提供滿足其偏好的公共產(chǎn)品。在固定的財政下，只有建立全責明晰的財政支㈩制度，才掙實現(xiàn)這一點。簡而言之，就是地方政府必須“做好該做的事”，同時也要做到“不管不該管的事”。一方面是要提高財政資金的使用效率，二方面也是實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。我國現(xiàn)行的財政制度下政府事權(quán)范圍較為模糊，一般可以理解為“由上到下”的公共產(chǎn)品供給方式。由中央政府宏觀調(diào)控，省級政府具體規(guī)劃，到市一級及以下政府，自主權(quán)力往往不夠，無法根據(jù)城市自身情況，來制定公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)、數(shù)量和方式。要做好權(quán)責明晰，需要補充法律解釋，同時對一些涉及到多級政府的事權(quán)進行制度化解釋，合理的分配資金分擔比例。

（三）建立合理的財政支出結(jié)構(gòu)

目前新型城鎮(zhèn)化進程中的地方政府應增加以下三方面的財政投入：（l）社會保障事業(yè)和居民公共福利事業(yè)。這是加強城市治理，保持社會穩(wěn)定的重要保證；但）文化教育事業(yè)的支出，全面提高居民的素質(zhì)；（3）環(huán)境保護的支出。大多數(shù)城市環(huán)境污染嚴重，環(huán)境質(zhì)量較低，既影響居民的生活質(zhì)量，又不利于經(jīng)濟發(fā)展。保證城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展離不開這三類支出，要把這三部分的財政預算列入每一級政府的預算中去，詳細的羅列出具體做法。

（四）實現(xiàn)公共產(chǎn)品的多元化供給

公共經(jīng)濟是城市發(fā)展的基礎，而市場經(jīng)濟的參與部分可以錦上添花。目前企業(yè)、社會團體、私人部門的發(fā)展給地方城市公共產(chǎn)品供給提供了有利的條件。因為政府失靈的不可避免，適當引入民間資本，引導社會各界參與公共產(chǎn)品供給能夠有效提高公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，同時也有助于刺激由政府提供的傳統(tǒng)公共領域的公共產(chǎn)品供給效率。目前我們生活中不可缺少的共享單車，就是比較鮮明的例子。要通過這種多方共建的機制，轉(zhuǎn)變政府職能，從傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品壟斷地位逐步轉(zhuǎn)向部分提供甚至是競爭，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。

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