重整河山再出發
——浙江省臺州市全域土地整治調查紀略

文 l 李倩 梁勇

邁步高質量發展，土地資源難題升級。

身處長期粗放增長造成低效化利用的國土空間，面對發展需求與資源匱乏的尖銳矛盾，中國民營經濟的重要發祥地——浙江省臺州市正積極探索破題之道。

“再創民營經濟新輝煌，土地到底如何用？”2018年年初，臺州市市委書記陳奕君在黨代會報告中吹響集結號：“啟動全域土地綜合整治，推動土地要素高質量供給。”

“重整河山再出發。”臺州市代市長張曉強說，全域整治正在釋放多重紅利，保障發展、轉型升級、鄉村振興等諸多愿景漸次落地。

生態縣的“新風景”

全域土地整治為統籌山水林田湖草系統治理搭建了載體，探索出一條以綠色發展推動鄉村振興的有效途徑

“龍樓鳳闕不肯住，飛騰直欲天臺去。”千年前，詩仙李白為天臺寫下傳世的廣告詞。自然眷顧給予神秀山水，祖先垂愛積淀厚重文化。近年來，國家級生態縣天臺縣在守護綠水青山中，獲得了金山銀山。

綠色發展道路上，天臺也有不少煩惱。天臺縣縣長潘軍明說，天臺縣山多地少，全縣近60%的村莊、2100多個農居點位于山區，3萬多戶居民住在偏遠山區。山里生活難，人口大量外出，很多村子成了“空心村”“老人村”甚至 “一個人的村莊”。據統計，全縣山區村3.1萬畝建設用地大部分被閑置。

2003年9月，時任浙江省省委書記的習近平專程到天臺考察下山移民工作，并作出重要指示：“把這個扶貧的重點抓好，亮點抓好。”

15年來，天臺政府將下山移民作為精準脫貧的攻堅戰，全縣累計移民安置4.5萬人。以戶為單位的搬遷模式下，多戶村民常常抽簽“搶”一個下山指標，大批山民只能焦急地排隊等待。

從天臺縣城出發，沿蜿蜒曲折的山道驅車近一小時，記者來到了國家一級水源保護地——黃龍水庫源頭所在的石梁鎮金順村。金順村戶籍人口一千多，常住村民卻不到200人。村支部書記周祖田告訴記者，早在2015年，村里就打了整村搬遷的申請報告。

“金順村雖交通方便，但離縣城遠，生活很不方便，小孩上學要走二十多里山路，老人買藥、打瓶醬油也要走十幾里山路……”報告結尾處，全村村民代表的簽名和一連串的紅手印，訴說著村民們的熱切期盼。

“等米下鍋”般焦急的，不僅是山民。據潘軍明介紹，天臺新增建設用地指標逐年減少，年均缺口1500多畝。

一邊是發展空間告急，另一邊是資源沉睡。眼光向內挖掘存量，成了天臺的必然選擇。2018年，天臺縣開始實施全域土地綜合整治，計劃用三年時間搬遷150個自然村、1萬戶、3萬人，復墾宅基地3000畝，獲取建設用地增減掛鉤指標4000畝。又一次簽名按手印后，大家的愿望終于成真。

“移民移不移，移了就嫁你。”40歲的村主任范從講說，從前旁人介紹對象時，女方第一個問題就是城里有沒有房。

按照天臺的搬遷政策，范從講以15萬元的成本價，在被稱為“城市客廳”的縣城繁華地段福溪安置區有了一套100平方米、市價100萬元的房子。這筆財產性收入，讓他告別了多年的單身生活，喜事將近。

——村民自愿，才搬得出。盡管搬出大山是絕大多數山民的心愿，但也有個別家庭故土難離。在阿根廷青奧會上拿了冠軍的范心怡，祖籍金順村。

這次搬遷，范家人特意從外地趕回來，簽了搬遷協議。范家的故事成了鎮村干部們做思想工作的最佳案例。“還在這深山里生活，子孫后代的前程都將被耽誤。”眼前活生生的事例，讓猶豫的幾戶人家徹底打消疑慮。

——政策優惠，才搬得起。針對山區房屋破、亂、差、舊，天臺縣遵循民主決策，制定村規民約，簡化操作流程和計算方法，村民們說，“掐著手指也能算出自家補助” 。

——下山后住哪兒，移民最關心。天臺縣在城市中心、園區周邊、交通要道、醫院學校附近的金貴地段興建安置區，方便農民轉型就業、安居樂業。

“移民下山后，山區將開展生態修復工程和‘田水路林村’全要素綜合治理。在耕地連片、質量提升基礎上，加速農業產業升級。獲得的用地指標，將有效保障高質量發展需求。”潘軍明總結道。

開展全域土地整治,為統籌山水林田湖草系統治理從理念到行動上搭建了工程載體，探索出一條以綠色發展推動鄉村振興的有效途徑。

山更秀、水更清、產業更興、民眾更富，這正是全域土地整治帶來的“新風景”。

百強縣的“新比拼”

增量縮緊的時代背景下，以全域整治盤活存量土地資源，轉型升級得到空間在中國百強縣排行榜上名列前茅的溫嶺市，是民營經濟的先發之地。

溫嶺市市委書記徐仁標坦言，實施全域土地整治的初衷，是為了解決農民居住問題、改善村居環境。

2017年，溫嶺市啟動農民建房三年行動，以解決全市830個村的農民建房問題。土地“戶戶有份”、公共設施齊全的現代化美麗新農村不斷得以建設，讓溫嶺初嘗土地整治盤活存量的甜頭。

“從專項整治到實施全域綜合整治，在增量縮緊的時代背景下，只有轉變土地利用方式，才能從根上轉變產業和經濟發展方式。”徐仁標介紹，經過幾代人打拼，溫嶺生產的水泵電機占全國總產銷量的60%、鞋帽服飾年產值超過300億元，再加上汽摩配件、機床塑料等傳統產業，撐起了溫嶺的雄厚“家底”。

高速發展的背后，民營企業“低小散”、環境“臟亂差”、安全隱患突出、社會治理復雜等一系列問題，桎梏著產業的轉型升級，也是溫嶺二次騰飛的最大羈絆。

徐仁標坦言，以往對傳統產業的整治，大多從環境、安全入手，力度不小，可屢整治屢反復。同時，盡管溫嶺建設用地占比很高，但碎片化、無序化、低效化的利用，連基礎設施都無法保障。

“20多年沒批準過村民建房，要修條橫貫村東西、連通城市主干道的道路，謀劃了十多年也修不成，環境、發展就更別提了。”被稱為“中國鞋材之鄉”的橫峰街道，聚集了大大小小4800多家鞋企，街道副主任謝鄭勇說，橫峰人不缺錢，缺的是地。

橫峰水系縱橫，耕地質量上乘，卻被廠房、民居區切割得東一片、西一片，無人用心經營。

“產業低散小亂、發展空間受限，病根在土地利用的低、散、小、亂，全域土地整治勢在必行。”徐仁標說，所謂全域，并不是狹義的行政區劃概念，而是指在一個特定區域內，統籌安排生產、生活和生態“三生”空間，讓各類土地各司其職，發揮最大效益。

溫嶺市國土資源局局長陳云峰告訴記者，按照全域規劃、全域設計、全域整治的理念，橫峰19個村實施包括農用地，低效建設用地和村莊建設用地，河道和農田設施等的土地綜合整治與生態修復工程。今后，5884戶農戶將完全打破村界，搬遷至三個村民安置區，享受優越的環境和公共設施服務。工業產業用地集中至產業園區，園區將向優質企業敞開大門，形成完整的產業鏈，實現產業集聚集約和優化升級。建成的1200多畝集中連片高標準農田，將為今后特色農業產業發展打下堅實基礎。

“在不新增建設用地指標的前提下，‘三生’獲得了長足的發展空間。”徐仁標表示，實施全域整治，政府要算好大賬，量力而行，盤活的存量建設用地指標能支撐整治中需要使用的指標，才能平衡資金投入。

臺州市另一個百強縣玉環市是海島城市，人多地少矛盾更突出。玉環市國土資源局局長蔡其方告訴記者，該市全域土地綜合整治的重點是對59個5732畝老舊工業點改造和4386畝干江廢棄鹽田低效用地再開發。

蔡其方介紹，為發揮老舊工業點改造的最大效益，玉環市采取了三項創新措施。一是在置換政策上，按照“區塊內等價值同面積置換方式”，在扣除7%非生產性用地后，改造后的廠房面積置換給原合法企業。二是在開發模式上，采取滾動開發，錯開開發時序，實現企業平穩過渡，保障正常生產。三是在征遷政策上，實行“以地換產權”，既維護規劃統一性，又保證村集體預期收益。

以全域土地整治盤活存量土地資源，為轉型升級提供“新空間”，這是溫嶺、玉環作為百強縣，在高質量發展之路上的“新比拼”。

浙東南的“新版圖”

全域土地整治孕育著一個更加優化的空間開發利用新格局、高質量發展的新格局

生產力雖已初顯集聚，但整體空間布局分散、資源利用效率偏低、單位經濟效益不高……地處浙東南的臺州市，當下正處于高質量發展的關鍵期。

2018年，臺州市將全域土地綜合整治寫入市黨代會和政府工作報告。在市委、市政府對各縣（市、區）經濟社會發展工作目標責任制考核中，全域土地整治分值以30分（總分440分）的高占比，時刻提醒著各個部門，這是一項“事關戰略全局，牽一發動全身的大事”。

“實施全域土地綜合整治是優化生產力布局、推動高質量發展的重要保障，破解用地空間制約、促進土地利用提質增效的根本出路。”在臺州市代市長張曉強看來，做好全域土地整治，地方政府擔負的保障發展、轉型升級、鄉村振興、安全生產四大任務也將迎刃而解。

據了解，臺州市已全面實施全域土地綜合整治“341”工程，即用三年時間，在全市所有鄉鎮（街道）全面開展村莊整治、農地整治、城鎮低效用地再開發和礦山環境生態綜合治理四大行動。目前已探索出現代農業發展、村莊更新改造、產業優化升級、中心集聚提升等多種模式。

“在實施全域土地整治中，特別注重強化規劃引領和群眾利益維護。”臺州市國土資源局局長黃偉軍介紹，臺州打破行政邊界，跨村、跨鄉鎮（街道）乃至在全縣域范圍內進行整體謀劃。科學統籌農用地、村莊建設用地、存量低效工業用地等各類資源要素的綜合開發利用，促進資源要素在更大空間范圍內流動和利用最大化。同時，充分發揮群眾主體作用，把政策和藍圖交給群眾，確保農民利益不受損。

全域土地整治是國土整治事業順應新時代呼喚的一次迭代升級，是國土空間治理邁向現代化的一場變革。如今，浙東南版圖上，正在孕育一個更加優化的空間開發利用新格局，一個高質量發展的新格局。