指數保險撬動財政救助的中國實踐

指數保險一定程度上是對公共財政在一些公共產品和公共服務提供過程中的有效補充，具備融合財政涉災預算體系的必要性和可行性。無論從公共財政的性質職責、支付能力還是法律要求上，政府公共財政都是指數保險實施的重要基礎。

自十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立巨災保險制度”，指數保險的試點工作開始在深圳、寧波、云南、四川、廣東、黑龍江等地相繼展開。指數保險作為一種創新的保險機制，因為具有交易結構透明、交易成本可靠、賠付觸發機制標準化等諸多優越性，適用于自然災害等發生概率不確定、造成損失巨大，而傳統保險機制又難以覆蓋的意外事件，可以廣泛地用以補充財政救助機制。這種機制在多地的實踐，是現代財政制度實現救助措施的一種有益嘗試，值得我國在適宜地區進行推廣。

指數保險在中國的實踐

2014年5月，由深圳市政府出資3600萬元購買人保財險深圳分公司的巨災保險服務，全國首個巨災保險項目落地；同年11月，寧波市政府出資3800萬元購買人保財險寧波分公司6億元的公共巨災保險產品；2015年8月，云南省大理白族自治州政策性農房地震保險試點啟動，為全州境內因5級（含）以上地震造成的農村房屋直接損失和城鎮居民死亡提供了風險保障，年保費3215萬元全部由政府財政承擔。其中，省級財政承擔60%，州縣級財政承擔40%；同年11月，四川省城鄉居民住房地震保險試點啟動承保工作，四川省財政廳首年度為試點工作預撥4000余萬元保費補貼資金，省級財政和市（州）財政合計撥付2000萬元成立四川省地震保險基金，同時按照實收保費的20%計提并接受社會捐贈。同時，對投保的城鄉居民給予60%的保費補貼；廣東省巨災保險從2016年在粵東西北湛江、韶關、梅州、汕尾、茂名、汕頭、河源、云浮、清遠、陽江等10個地市開展試點，由省市兩級財政配套出資，每個試點地市預算3000萬元，保費在3000萬元以內的，按照省級與地市3:1的比例分擔，超過3000萬元的部分由地市承擔，共提供風險保障23.47億元。

2016年起，黑龍江省28個貧困縣（市）開始試行農業巨災保險，農業財政巨災指數保險是指由政府出資向保險公司購買巨災指數保險產品，當合同約定的巨災風險發生后，保險公司按照合同約定給予貧困地區財政救災資金賠償。黑龍江省內試點地區包括國家級貧困縣9個、集中連片貧困地區11個、省級貧困縣8個。通過試點，保險的功能作用進一步顯現，日益成為政府精準扶貧的有力抓手，參與社會管理的有效載體，促進農業產業發展和農村穩定的有用工具。這是巨災保險首次聚焦農業領域、扶貧主題，保障重點更突出、目標更明確，試點過程中以保險機制平滑財政年度資金預算，有效解決財政救災資金“四兩撥千斤”的作用。此次試點投保主體為黑龍江省財政廳，保險險種包括干旱指數保險、低溫指數保險、降水過多指數保險、洪水淹沒范圍指數保險，總保費1億元，保障程度23.24億元。在保險期間內，當保險區域超過設定的干旱、低溫、降水過多、流域洪水閾值后，保險人按保險合同約定，計算保險賠付金額，賠付到投保人指定賬戶。

實踐證明，巨災保險切實發揮了用少量財政資金提高救災能力的作用，寧波市2015年“燦鴻”、“杜鵑”臺風以及2016年“莫蘭蒂”臺風導致大范圍受災，巨災保險接報案超過20萬戶（次），共賠付8900多萬元。云南大理2015年10月保山市昌寧縣、2016年5月云龍縣兩次地震，保險公司共計賠付了3553.76萬元，在原有災害救助基礎上，地震保險使每戶受災重建戶多得1萬—3萬元的重建資金，使每戶修繕加固戶多得1000—3000元的修復資金，顯著提高了災區群眾恢復重建的能力。廣東省2016年10月份“海馬”臺風登陸后，觸發賠付，保險公司向汕頭、梅州、河源三個地市政府共支付賠款2100萬元，用于救災復產和災后救助，受到當地政府和群眾好評。黑龍江省2016年農業財政巨災保險試點夏、秋季多個階段性指數觸發，賠付金額超7200余萬元，為受災貧困縣補充救災賑災資金，緩解“因災致貧、因災返貧”方面發揮了重要作用。

指數保險與公共財政的關系

依我國目前的國情，發生重大自然災害之后，政府為救災和災后重建承擔無限責任。面對巨災，及時提供救援、保障受災群眾的基本生活、受災地區的穩定這些都需要政府在短期內提供大量的流動資金來解決問題。中央政府和省級政府通常是最后的經濟支柱，提供大部分的救援資金。風險準備金儲備可以用作首批費用，但在面臨重、特大自然災害時，其金額通常不足。為了在巨災之后籌集資金，地方和中央政府常需要采取重新分配預算、增加政府債券，或募集捐助等措施。然而，這些措施一般來說都有其局限性。重新分配預算難以提供足夠的資金，而且還會從其他重要的公共支出需求中抽走資金。如果選擇發行債券，巨災之后的借款成本可能比較高，而且政府債務的進一步增加會加劇宏觀經濟指標以及金融體系的負擔和隱患。而募集捐助，相當一部分會以物資和服務的形式提供，到達的時間不能保證，且數額無法預估。在上述的這些措施中，還有一個很重要的問題就是時間上的滯后，即救災款項難以在災害剛剛發生最需要的時刻到賬——捐款具有很大的不確定性，發債通常是災難結束后一段時間內才開始啟動，最緊急的救災應急資金需求壓力主要落在政府。相比之下，災前融資，如指數保險，可以有效應對發生頻率很低同時又損失巨大的重、特大災害事件。它有助于降低政府的金融風險敞口，在面對巨災時為政府預算減少潛在的負擔。災前風險轉移工具能夠縮小實際經濟損失和投保損失之間的差距，因此有助于降低政府預算的波動，減少政府在巨災后籌集資金的需求，并增加預算的確定性。指數保險就是災前融資的主要金融工具。

具體來看，指數保險與公共財政之間的邏輯關系如下：

第一，自然災害的突發性、嚴重性和全局性使得公共財政災后救助的反應速度和資金渠道上暴露了一定的問題。而基于上述關于指數保險的討論，可以發現指數保險在災后反應速度和資金供應透明度上都能較好地彌補財政資金的相應缺陷。

第二，指數保險的引入可以將自然災害造成的部分財政負擔轉移到資本市場，充分利用資本市場的風險平攤能力。這樣，公共財政的收支將逐步趨于平穩，利于完善預算管理。在一些發展中國家，創新型的指數聯結解決方案已經使得政府和援助組織得以將自然災害造成的部分財政負擔轉移到資本市場。其中包括，20世紀80年代的行業損失擔保(ILWs)、20世紀90年代中期開始嘗試的通過基于指數的保險連結證券(ILS)以及隨后應用于與天氣、死亡和長壽有關的指數風險。

第三，指數保險的引入能夠提高公共財政對于自然災害投入資金的保值增值能力。各級政府在我國《預算法》的要求下每年需要提出一定比例的預備費為面對自然災害做準備，且此類預備費的使用上也有較強的約束。而指數保險能夠借助資本市場一定程度上提高資金的保值增值能力，因此與預備費相比能夠使單位公共財政支出的貢獻更大。

因此，指數保險一定程度上是對公共財政在一些公共產品和公共服務提供過程中的有效補充。

公共財政為指數保險提供制度保障

指數保險應用于自然災害賑災和農業發展等領域都是提供公共產品的領域，應該是公共財政預算重點關注的領域，因為自然災害、農業風險直接引發公共利益風險、企業風險和居民風險等多種風險，甚至引發生存危機、公共危機和金融危機，這些風險管理是政府的職能，是政府公共財政經費必須投入的領域。

從政府公共財政資金基礎的角度分析，公共財政是指數保險實施的基礎，中央財政收入具備支持購買巨災指數保險的能力。除了中央公共財政收入外，全國財政預算支出中的“預備費”也具有為巨災指數保險提供資金支持的能力，預備費或全國預算“機動資金”從資金規模上能夠為指數保險的實施提供基礎性作用，但從預算科目性質上看，預備費本身的使用可能存在一些困難。

從政府公共財政職權范圍角度分析，在巨災救助資金的管理問題上，政府應當擔任設計平臺框架和利用汲水效應刺激新興業務的職責，而提高資金效率、平攤巨災風險的任務應當交給資本市場。這一觀點是國外普遍較為認可的，從理論上講也是較為正確的。

因此，既然公共財政保障公共利益是其基本職責，公共財政是購買指數保險類公共產品的資金基礎，公共財政向自然災害方面的資金投入有法定的要求。因此無論從公共財政的性質職責、支付能力還是法律要求上，政府公共財政都是指數保險實施的重要基礎。