基于全過程管理視角的高校校內預算問題研究

（北京師范大學北京100875）

高校預算主要包括部門預算和校內預算。前者是向上級主管部門編制的，以政府收支分類科目和經濟分類科目為主要內容，實質是國家政府預算的組成部分；校內預算是以部門預算批復額為前提依據，完成可支配資源在學校內部的再次分配。筆者認為，校內預算以經濟事項為主要對象，較部門預算更為細化具體，其預算編制、執行控制分析、績效評價過程和組織保障及信息系統建設，能充分反映高校財務管理及綜合治理水平。2013年開始執行的《高等學校財務制度》中也明確提出合理編制學校預算，有效控制預算執行。

一、校內預算全過程管理存在的問題及分析

實踐中由于管理文化各異、發展水平不一，校內預算管理現狀千差萬別，但突出問題總結起來有以下幾點：

（一）組織體系難以保證全過程管理的展開

目前高校普遍存在財務部門獨自負責預算的問題，沒有成立專門的校內預算工作機構；基層甚至部分中層人員的預算參與意識和管理意識淡薄，缺乏“全員參與、全面管理、全程跟蹤”；尚未以制度的形式明確預算決策機構、工作機構及各級預算執行單位的預算職責和管理權限。

（二）預算編制方法不科學

目前絕大多數高校采用增量預算法。該方法簡單易行，但其假設原有一切業務活動必需且合理、欠缺針對性等缺陷顯而易見。對于項目預算的編制，多數情況是向負責人了解需求后，根據校內資金狀況進行統籌分配。由于財務與業務人員之間的信息不對稱，或是財務不懂業務的天然屏障，使得項目預算編制缺乏合理可靠性，預算松弛現象難以避免。校內預算編制實質成為一場部門之間經濟等資源的博弈。

（三）預算控制分析過程欠缺

首先，與部分企業預算管理問題類似，高校預算執行缺少控制和分析的現象較為突出，出現預算編制與執行脫節問題。較之預算編制時期的資源爭奪，執行階段的控制和分析則少有關注。重分配、輕執行，重立項、輕管理的思想短時間內難以改變。由于執行階段缺少控制跟蹤和糾偏分析，加之前期預算編制不科學問題的存在，使得年末預算支出執行率低，資源閑置與浪費并存，極大削弱了預算管理提供決策支持服務的核心功能。

其次，預算調整控制作為預算控制的重要過程，為靈活應對內外部主客觀條件變化引起的預算前提依據改變，提供柔性的控制措施，保證了預算執行的可操作性。然而實踐中，存在隨意調整預算和過于強調預算剛性、缺乏預算調整控制兩個極端。預算調整范圍控制、調整權限控制、調整程序控制等核心環節既未以管理制度的形式明確下來，也未在實際操作中引入，導致資金使用效率低效，降低了預算管理對資源配置的優化作用。

再次，“預算執行有跟蹤、跟蹤有分析、分析有應用”的過程管理尚未建立。雖然教育部每月公布直屬高校預算支出執行率及排名情況，但高校內部各預算執行單元月度（季度）執行情況跟蹤分析，卻鮮有落實與實施。跟蹤不及時、分析不到位，預算管理的監控指導作用就難以發揮，事業活動開展偏離預算目標的現象也就難以及時發現和控制。

（四）績效評價過程未真正落實

績效評價是預算管理的重要過程，是將經費支出和指標完成等歷史情況，與未來資源分配聯系起來的重要工具。由于高校組織形式及功能定位的特殊性，加上教育及科學研究的不確定性，并受到固有經驗影響，績效管理思想在多數高校中尚未廣泛建立；管理部門偏重投入控制型預算，未將經費支持與建設需求和存量資源進行充分論證，不能真正做到“財事結合”；績效目標、評價指標、績效標準及績效信息等績效管理基礎工作薄弱，后續工作難以展開。

（五）信息資源影響管理過程效率

在大數據時代，信息資源已滲入到包括教育在內的所有行業和領域，成為重要的生產要素。信息系統建設對預算管理在數據反饋、指標分析、決策支持等方面的支撐作用必不可少，對于資金體量大、業務活動復雜的高校更是如此。當前部分高校尚未建立校內預算管理系統；已建立預算管理系統的高校，面臨著預算系統與賬務核算系統、資產管理系統、教務管理系統、人事信息等系統相割離的問題。

預算管理系統的缺失，使得人工處理占據了管理人員大量時間，少有精力投入到預算執行控制和分析，影響了預算管理效率；與教務、人員、資產等信息系統的隔離，導致預算信息延遲或不準確的可能性增加，增加了預算溝通的時間和人力成本，難以保證預算管理的客觀性。因此，大數據時代背景下的預算管理系統建立刻不容緩。

二、實現校內預算全過程管理的建議及措施

（一）完善全過程管理的組織及制度保障

高校成立專司校內預算的工作機構，可獨立或掛靠于財務處下，同時以管理制度的形式明確預算決策機構、工作機構及執行機構的部門權限及管理職責。建立預算窗口聯絡機制，真正做到各級預算單位各負其責，各行其權，形成點線面的預算組織網絡體系。職能部門需對基于職能定位所負責的預算事項“一管到底”，包括直接管理與下撥院系預算。校內預算組織結構設置參考事例見表1。

表1 校內預算組織結構設置參考事例表

（二）豐富預算編制方法，科學化預算編制過程

高校應改變目前單一的增量預算法，逐漸推行以零基預算法為主、多種方法并存的預算編制方法。打破既成事實的影響，以預算年度的真實需求和事業發展規劃為出發點，逐項審議各項預算的目標設定、實施方案及經費支出合理性，綜合平衡后編制校內預算。基于可支配資源的有限性和需求的無限性，劃分出必要項目、需要項目和改善項目。合理確定項目的需求層次后，按照輕重緩急來分配預算資源。

零基預算編制工作量大、時間人力成本相對較高，對相關基礎數據和支撐信息的需求較大，因此需要高校在時間上提前準備。各項開支定額、單位人員編制和結構、設備資料信息等預算編制基礎和前提，需要在日常工作中了解并隨時更新，不斷加強財務人員的非專業業務背景。

對數額較大、關系學校事業發展方向的校內預算需求，應當采取項目評審制度。根據需要，采用預算工作機構獨立評審、職能部門專家協助評審、委托第三方專業評審的形式進行。

有條件的高校可以嘗試滾動預算編制方法，隨著時間推移不斷調整和修訂預算，使預算更加貼近實際，在動態中把握學校事業發展方向。

（三）強化預算執行控制過程

在執行控制分析環節，首先，校內預算工作機構應每月跟蹤統計各項基本支出及項目支出的預算執行情況和完成率，將支出責任落實到具體部門或負責人，并以會議報告形式定期向預算工作議事機構進行匯報。其次，以職能部門為主的預算單位，需加強對項目執行單位的監督控制，及時提醒、督促、指導和適度干預，切實負起管理責任。通過實施上述行為，將事后被動接受前置為事中主動管控，拓展項目糾偏和引導控制的時間空間條件。

在調整控制環節，在強化預算剛性約束的前提下，對特別事項應進行調整控制。為避免調整控制的隨意性，必須以制度形式明確規定調整涉及的情形、可調整范圍、調整申請和審批程序，根據事項性質和金額大小來設定不同的調整管理權限。

（四）改善績效評價過程

績效評價機制的建立是一項長期艱巨的工作，首先應從思想上破除傳統投入控制型，而向支出績效型思想轉變。其次，可綜合運用平衡計分卡、KPI等績效評價方法，從經濟、效益和效率方面系統評價預算執行情況。再次，預算工作機構需要與執行單位密切配合，搜集各類共性和個性指標，進行整理篩選和歸類，構建包括績效目標、評價指標、績效標準的績效指標體系；將績效評價納入預算編制環節，確保根據達成水平和產出來安排預算資金；在定期執行結果匯報中，及時跟蹤績效目標的階段完成情況，最終績效評價結果需與下期預算資金分配掛鉤。

（五）破除信息資源障礙，提高預算管理效率

校內預算涵蓋高校教育科研及社會服務活動的方方面面，滲透學校資金流、信息流和工作流，本質上是學校各項事業活動的貨幣表現形式。無論是預算編制時期的基礎信息搜集，還是執行控制階段的數據獲取，都需要高度集成的大數據信息系統來代替人工EXCEL操作。因此，預算管理系統的建立，提高了數據采集、統計、分析效率；同時打通預算系統與其他信息系統的互享渠道，實現業務、財務信息資源互通共享，為零基預算編制方法的落地提供了數據支撐，極大提高了預算全過程管理效率。

三、結語

校內預算全過程管理是一個從預算編制開始，以績效評價及應用為結束的閉環管理過程，需要合理的組織制度保證和高效的信息系統支持。在高校資金體量增加與內涵式發展需求的背景下，必須站在全過程管理的視角，完善校內預算關鍵環節，合理保證預算組織制度和信息技術支持，實現預算對戰略落地、資源優化配置和提高管理效率的關鍵作用。