農業巨災風險管理與農業保險

魏鋼 易輝 劉純德 孫超

農業巨災保險制度的重要核心部分是農業災害引發的政府財政次生災害的保險，是政府作為被保險主體，在嚴重農業災害發生時，政府獲取保險賠付資金，用于履行政府的農業生產災害救助責任。

農業是支撐我國經濟建設和發展的基礎產業。國家高度重視糧食安全，把發展農業、造福農村、富裕農民、穩定地解決13億人口的吃飯問題作為治國安邦重中之重的大事。同時，我國又是一個自然災害多發的國家，而且農業技術設施水平相對落后，應對氣候變化能力不足，極端自然災害事件嚴重威脅我國的糧食安全，阻礙了經濟和社會發展。尤其在農業巨災事件發生后，各級政府需要大量的流動資金進行災后救援和恢復農業生產，給財政預算帶來極大的挑戰。因此，建立巨災風險分散機制，確保農民生產權益，增強政府財政韌性，推動農業生產的可持續發展，是黨中央和國務院多年來十分重視和關注的問題。從政府到社會相關行業也都在積極探索農業巨災風險管理的模式與方法。

農業巨災亟需科學的風險分散機制

中國地域遼闊、地理環境復雜、氣候穩定性差、生態環境脆弱，自然災害的類型多、發生頻率高，是世界上自然災害最嚴重的國家之一。整體來看，中國氣象災害，包括洪澇、臺風、干旱等發生最為頻繁，也是對社會經濟發展，尤其是農業生產發展影響最大的災害類型。

2016年內蒙古東部和東北地區西部發生嚴重干旱，對當地玉米及牧草等作物生長造成嚴重影響。黑龍江省、內蒙古自治區和吉林市共19市102個縣（市、區、旗）將近1000萬人口受災，農作物受災面積達600萬公頃，絕收面積80萬公頃以上，直接經濟損失225億元。

同樣是2016年，安徽省的夏季洪水給當地11市73個縣（區、開發區）帶來了不同程度的損失。根據安徽省民政部門的統計，當年6—7月份洪澇累計造成1000萬以上人口受災，農作物受災面積112萬公頃，直接經濟損失544.7億元，其中農業損失194.6萬元。

氣象災害是農業生產、農民生活、農村建設的主要矛盾，也是致貧返貧的主要因素之一。近些年的氣候變化已經確認氣象災害的頻度和強度顯著提升。而我國目前的農業災害救助體系與國家的經濟發展水平存在巨大差距，也遠落后于國家的三農建設戰略和脫貧攻堅要求。主要體現在農業氣象災害風險規模遠遠大于農戶、合作社、農場、國家的財務和財政應災能力。土地流轉后的農業生產主體必須通過高度財務杠桿經營專業化大面積農業生產，幾乎沒有任何抗災的財務韌性。而現行的政策性農業保險杯水車薪。在國家財政層面，可用于農業生產災害救助的預算資金極度有限，根本無法科學化和制度化應對大范圍的農業災害，同時構成擾亂財政預算剛性和平衡的主要因素之一。

縱觀世界各國，為幫助受災地區重建生產，提高防御災害的能力，大多數國際政府都設立了制度化的災害救助體系，包括完備的政策體系，專項的救災法案，但更重要的是政府支持下的農業巨災保險制度。

我國從2007年開始大力發展政策性農業保險，以“低保費、低保障、廣覆蓋”的原則迅速推進。根據保監會的統計，到2016年年底，我國農業保險已覆蓋了所有的省份，參保的農戶達2億戶次，保費收入達到471.1億元，三大口糧作物承保的覆蓋率超過70%。

一方面推進迅速，另一方面“低保費、低保障、廣覆蓋”的特點也帶來了一些問題。“低保障”使得農業災害發生后，農民無法得到足額的保險賠付，收入大大減少。“廣覆蓋”使得保險公司在干旱、洪水等系統性風險發生后，往往受到大范圍的波及，無法在空間上對沖風險;并且隨著保險條件的調整，保險公司在平常年份很難積累足夠的準備金，以在時間上對沖低頻高強度的風險。傳統的政策性農業保險遭遇了與初衷相違的尷尬。政府、行業、農民及參與農業經紀的各類主體，同時呼喚科學的農業巨災風險分散機制和科學合理的保險保障方案。

農業巨災保險制度的重要核心部分是農業災害引發的政府財政次生災害的保險，即：農業財政預算風險巨災保險，是政府作為被保險主體，在嚴重農業災害發生時，政府獲取保險賠付資金，用于履行政府的農業生產災害救助責任。

黑龍江農業巨災指數保險方案的試點實踐

2013年，聯合融匯投資集團旗下的大華保險經紀有限公司領導在向黑龍江省委書記匯報工作時，提出研究農業巨災保險深度融合農業財政涉災預算改革的議題，在獲得省委書記的認可后，聯合相關保險業和智庫的專家就農業巨災保險深度融合農業財政涉災預算改革為議題的理論研究和政策探索。

在省財政廳領導和專家的支持下，大華保險經紀協助財政廳和相關省直單位以及相關專家開始研究和設計“黑龍江省農業財政預算風險巨災指數保險”，旨在應對嚴重旱災、澇災、低溫災害引發的政府履行農業生產災難救助財政資金短缺的問題。例如：1998年、2003年、2013年、2016年是歷史上的極度嚴重災年，政府在履行農業生產災難救助責任時遇到財政資金重大缺口。

政府財政涉災預算的老大難問題是“無災不能用、有災不夠用”。災害發生后，預算的剛性和平衡喪失，政府的全盤計劃打亂，原發災害借道財政預算老大難問題復制發酵放大而滲透到更加廣大的社會經濟領域。

有鑒于此，重點研究聚焦到主要農業災害的頻度、強度、趨勢以及歷史損失情況，了解現行災難救助體系存在的問題，以及現行政策性農業保險的局限性，認識財政涉災預算制度的老大難問題，論證農業巨災指數保險如何融合農業財政涉災預算改革，能否破解“無災不能用、有災不夠用”的老大難問題，可否保障財政預算在常年和災年均能實現預算的剛性和平衡。在財政廳主導下，農委、扶貧辦、三防辦、氣象廳均積極參加研究工作。

黑龍江省委省政府批準2016年啟動三年試點項目，要求28個貧困縣作為被保險區域。在大華保險經紀孫超的指導下，陽光農業相互保險和瑞士再保險建議提出了試點保險結構：降雨過多指數保險、干旱蒸發指數保險、累積溫度指數保險、流域洪水指數保險四個災害保險部分，覆蓋指定的28個貧困縣。該項目結構設計上是將項目保險分割為近300張保險單，合計保費1億元，合計保險額度23.24億元。2016年至2017年度試點總保費為1億元，獲得總賠付8552萬元;2017年至2018年度試點總保費為1億元，獲得總賠付為8094萬元。其中，延壽縣旱災賠付率達532%，蘭西縣澇災賠付率達545.7%，拜泉縣低溫賠付率達620.5%。過去30年歷史數據模擬賠付率在30%和75%之間，平均賠付率為70.5%，最大賠付率為2003年的183.9%。2018年至2019年度試點總保費為1億元，過去30年歷史數據模擬平均賠付率為62%。

本試點項目指數保險結構以縣為單位的單一災害角度看，模擬過去30年歷史賠付和過去試點前兩年實際賠付情況證明可以實現“盤活存量有限財政資金，對沖或有財政涉災預算風險，保障財政預算剛性和平衡”的訴求，而且發揮了巨災保險的顯著作用。但是，從省財政保費預算資金的角度看，模擬過去30年總賠付和試點前兩年實際賠付情況證明年合計賠付總額難以超過總保費。其原因是總保額被分割為縣域單位保額，然后又被分割為縣域單一災害保額。如此分割，實際上該保險被分割為近300張保單，而每一張保單的保費和相對應的賠償額度非常低。所以，對省政府和省財政而言，年總保險賠償額很難超過年總保費。

目前， “黑龍江農業財政預算風險巨災指數保險”的設計概念、理論依據、政策方向、改革需求已經成為保險業的學習標桿和財政系統的借鑒參照，得到農業農村部財務司和財政部農業司領導專家的認可，為巨災保險融合財政涉災預算改革提供了理論研究、政策開發、試點實踐。

該項目的重大成果在于確定了保險結構的調整方向，即：總保額必須僅按照三個氣象災害分割——降雨過多、干旱蒸發、低溫;取消試點三年期間對各個縣的各個災害單獨分配的保額，各個災害的保險賠付額統一在省級，即：一個或幾個縣遭遇嚴重災害時可以一次事件使用單一災害分配的總保額，實際保險賠付以觸發時間和賠付金額為優先，直到各個災害的總保險賠付金額用完為止;各個災害的閾值和賠付金額設定必須符合“小災不賠付、大災大賠付”的原則;干旱和澇災對沖的問題可通過縮小計算周期和適度共享賠付額破解;三個災害的每一類的保險觸發和保險賠付額度結構必須通過套用過去30年數據，模擬年合計賠付額對應年總保費的比率進行論證，即：過去30年嚴重災年份的當年合計賠付額必須遠遠超過年總保費;省級項目的設計原則為保險賠付閾值觸發和保險賠償額結構，必須通過套用過去30年氣象數據進行檢驗，即：在那些嚴重災害年份，年合計賠付金額必須遠遠超過當年總保費，而豐年和常年合計年保險賠付額甚至可以是零。

農業巨災風險管理和有效保障機制建設

新中國成立以來，我國因應優越的社會主義制度，在自然災害救助工作方面取得了舉世矚目的成就。改革開放后，我國以政府為主導的巨災風險管理與有效保障機制也取得重大突破。一是制度建設逐漸完善，先后頒布了許多項減災、救助、法規和條例并對自然災害危害程度設定了四級響應機制，全國自然災害應急預案體系逐步形成;二是體制運行方面逐步健全，確立了“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的救災工作方針;三是與國際組織及其他國家在減災救災領域建立了密切的合作關系。可見，我國農業巨災風險管理及保障的主體仍然是政府及其相關職能部門。這種體制與模式仍將在農業巨災風險管理事項中起著主導作用。

黨的十八屆三中全會以來，中央政府不斷強調政府公共管理中，運用金融工具，而農業巨災保險也得到越來越多的重視。國務院于2014年發布的《國務院對于加快現代保險服務業的若干意見》中，明確提出，“完善保險經濟補償機制，提高災害救助參與度”。2017年1月印發的《國務院關于推進防災減災救災體制改革的意見》提出“要充分發揮市場機制作用，不斷擴大保險覆蓋面，完善應對災害的金融支持體系”;“鼓勵各地結合災害特點，探索巨災風險有效保障模式”。在這樣的政策支持下，我國各地陸續開展了多種形式的農業巨災保險的嘗試。同時也催生了黑龍江省財政廳關于農業巨災天氣指數保險的成功實踐：由地方政府從財政列支，利用保險的方法，借助市場的力量，平滑政府財政預算外用于災后農村人口生活救助、農業生產重建等的巨額公共財政支出。這一實踐，探索出了財政、金融投保農業巨災保險形式以更好地服務社會的一種有效途徑。

我國現有農業保險的保障程度較低，例如對于種植業保險，大部分地區保額尚不充足完全覆蓋物化成本，這就導致農業巨災發生后，農民無法得到足夠的賠償保障。對于農業保險公司而言，由于受“低保費、低保障、廣覆蓋”指導思想影響，導致忽略于農業巨災風險管理，對巨災風險分散安排不足，止步于“保本微利”的賠付比例，從而失去農業保險的實質意義。結合我國農業保險市場的現狀，可以通過設計農業巨災再保險的方式，分散保險公司自身的農業巨災保險風險，政府資金在允許的情況下可以幫助保險公司購買更高的農業巨災風險保障。

聯合融匯投資集團一直致力于我國城市風險管理服務體系建設，近年來也特別注重農業巨災風險研究并致力于推動農業巨災保險保障農業發展戰略和農民保障權益。黑龍江農業巨災指數保險由聯合融匯投資集團旗下大華保險經紀有限公司成功推動，并聯合陽光相互農業保險公司、瑞士再保險有限公司北京分公司成功實踐的案例還充分證明，保險經紀公司作為第三方機構在發揮風險管理的專業優勢，充分維護被保險人投保利益，有效調動國內國際承保能力，提供農業巨災風險管理服務等方面具有不可替代的作用，是不可或缺的重要環節，而不是額外成本。