中歐雙邊投資協(xié)定談判中涉及中資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題及應(yīng)對(duì)建議

摘要：近年來(lái)，中歐雙向投資呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的不均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資規(guī)模大幅攀升，引發(fā)歐盟及一些成員國(guó)的擔(dān)憂和抵觸，試圖嘗試采取安全審查措施限制中資企業(yè)并購(gòu)其關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或技術(shù)，并在中歐雙邊投資協(xié)定（BIT）談判中強(qiáng)調(diào)對(duì)等開(kāi)放和公平競(jìng)爭(zhēng)。歐方認(rèn)為，很多中資企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)常受到政府授意和補(bǔ)貼，在國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)展不公平競(jìng)爭(zhēng)，并敦促要求中資企業(yè)遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則和符合歐方認(rèn)定的公司治理準(zhǔn)則。中歐BIT談判無(wú)法回避這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。建議明確中資企業(yè)對(duì)外投資行為與歐方所設(shè)原則要求是一致的，中方本身也愿意加強(qiáng)對(duì)中資企業(yè)非理性境外投資行為的審查。建議在涉及國(guó)企條款談判時(shí)應(yīng)及時(shí)提出適當(dāng)例外條款，堅(jiān)持中資企業(yè)海外投資行為不具任何政治目的，在國(guó)內(nèi)也不再享受任何政府優(yōu)惠支持政策，自愿遵循國(guó)際公司治理準(zhǔn)則和相關(guān)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。建議在雙邊或多邊場(chǎng)合積極敦促歐方堅(jiān)持自由貿(mào)易方向，抵制保護(hù)主義，呼吁歐洲企業(yè)與中資企業(yè)開(kāi)展互利合作，包括加強(qiáng)第三方市場(chǎng)合作等。

關(guān)鍵詞：中歐BIT談判中資企業(yè)直接投資公平競(jìng)爭(zhēng)安全審查

作者簡(jiǎn)介：

劉向東，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部副研究員、博士。

從1975年中國(guó)和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體建立雙邊關(guān)系以來(lái)，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系對(duì)彼此的重要性日益增強(qiáng)。歐盟作為中國(guó)最大的貿(mào)易伙伴及第四大投資來(lái)源地和中國(guó)作為歐盟的第二大貿(mào)易伙伴，中歐經(jīng)貿(mào)投資合作的基礎(chǔ)深厚，但雙方迄今尚無(wú)制度性的雙邊協(xié)定來(lái)規(guī)范貿(mào)易投資關(guān)系。自2013 年11 月中歐啟動(dòng)雙邊投資協(xié)定（BIT）談判以來(lái)，雙方在議題范圍及相關(guān)文本的談判上取得積極進(jìn)展，但涉及國(guó)有企業(yè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、并購(gòu)審查等核心議題尚未形成共識(shí)。中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判尚未完成，也影響歐盟推進(jìn)中歐BIT談判進(jìn)程。中資企業(yè)尤其是中國(guó)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題成為雙方談判要價(jià)的焦點(diǎn)之一。

一、中歐雙向投資漸趨平衡和更加廣泛

近些年來(lái)，中歐雙向投資規(guī)模總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。歐盟對(duì)華投資規(guī)模呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)，而中國(guó)對(duì)歐盟直接投資規(guī)模大幅上升且超過(guò)歐盟對(duì)華直接投資規(guī)模，呈現(xiàn)中歐雙向投資流量趨于平衡的特征。盡管中歐在雙向投資存量上還存在一定差距，但與雙方的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易體量相比，雙向投資合作發(fā)展并不充分，潛力尚未完全釋放出來(lái)。

（一）歐盟對(duì)華直接投資額穩(wěn)步增長(zhǎng)

國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，歐盟對(duì)華實(shí)際投資流量總體呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)。據(jù)中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2016年歐盟28國(guó)對(duì)華投資新設(shè)立企業(yè)1741家，直接投資流量達(dá)到96.6億美元，同比增長(zhǎng)35.9%。2010—2016年歐洲對(duì)華直接投資流量年均達(dá)到71.25億美元，高于2007—2009年金融危機(jī)時(shí)期的51.1億美元的平均水平。中國(guó)是歐盟成員國(guó)的主要投資目的地國(guó)之一，其中2016年德國(guó)（27.1億美元）、英國(guó)（22.1億美元）和盧森堡（13.9億美元）對(duì)華投資額位列中國(guó)吸引外商直接投資國(guó)家和地區(qū)的第8至10位。歐盟對(duì)華投資流量的歷年變化體現(xiàn)出中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程。2005年以前，中國(guó)吸引外商直接投資的優(yōu)勢(shì)在于低成本的勞動(dòng)力、土地和相對(duì)寬松的環(huán)境法規(guī)。自2005年以來(lái)，外商直接投資受到中國(guó)日益壯大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的推動(dòng)，尤其是消費(fèi)和服務(wù)業(yè)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)直接引導(dǎo)歐盟對(duì)華投資規(guī)模及方向的調(diào)整。許多研究表明，吸引更多的外商直接投資可以推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易的增長(zhǎng)。基于此，中歐各自擴(kuò)大吸引外商直接投資能使雙方更多地參與全球供應(yīng)鏈，也能惠及雙方人民的利益。為此，中國(guó)近年來(lái)出臺(tái)多項(xiàng)改善投資環(huán)境的政策措施來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放及積極利用外資。

（二）中國(guó)對(duì)歐盟直接投資額大幅增長(zhǎng)

2009年以來(lái)，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資流量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)，并由2008年的4.67億美元攀升至2016年的近100億美元，漲幅超過(guò)2100%，其中2016年中國(guó)對(duì)歐盟的直接投資額占其對(duì)外直接投資流量總額的5.1%，

占其對(duì)歐洲投資流量的93.5%。即便是2009年尚處于國(guó)際金融危機(jī)期間，中國(guó)對(duì)歐盟的直接投資同比增速高達(dá)535.7%，除2012年、2013年和2015年出現(xiàn)些許同比增速下降外，其余年份中國(guó)對(duì)歐盟直接投資規(guī)模均呈現(xiàn)同比高增長(zhǎng)。2010—2016年中國(guó)對(duì)歐盟直接投資流量年均達(dá)到70.6億美元，遠(yuǎn)超過(guò)2007—2009年金融危機(jī)時(shí)期的14.9億美元的平均水平。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年歐盟對(duì)華直接投資額由2013年的171.02億歐元大幅下滑到91.39億歐元，而中國(guó)對(duì)歐盟直接投資額則由2013年的55.47億歐元翻倍增長(zhǎng)至120.98億歐元，中國(guó)成為歐盟的直接投資凈流入國(guó)。拿德國(guó)來(lái)說(shuō)也是如此，2016年中國(guó)對(duì)德國(guó)的直接投資達(dá)到110億歐元，占中國(guó)對(duì)歐盟投資流量總額的31%，超過(guò)了德國(guó)對(duì)華直接投資額。近年來(lái)，中國(guó)對(duì)外直接投資驅(qū)動(dòng)力也在發(fā)生變化。2009年之前中國(guó)對(duì)外直接投資主要以獲取資源能源為主。自國(guó)際金融危機(jī)之后，這種資源型驅(qū)動(dòng)的投資動(dòng)機(jī)逐步減弱。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)和結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步到位，中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的動(dòng)機(jī)逐漸由以對(duì)外獲取資源能源為主轉(zhuǎn)向以提升自身技術(shù)水平和品牌影響力為主。據(jù)《2016年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，中國(guó)對(duì)歐盟的投資行業(yè)已由采礦業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)和金融業(yè)為主轉(zhuǎn)向先進(jìn)制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)以及租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等。當(dāng)然，歐盟自由開(kāi)放的投資環(huán)境，也是吸引更多的中資企業(yè)紛紛到歐洲進(jìn)行投資并購(gòu)的重要原因之一。無(wú)論從流量還是存量來(lái)看，中國(guó)對(duì)歐盟的直接投資偏重于制造業(yè)領(lǐng)域。2016年，中國(guó)對(duì)歐盟制造業(yè)的直接投資流量和存量占比分別達(dá)到中國(guó)對(duì)歐盟直接投資流量和存量的36.6%和23.0%（見(jiàn)表1）。

（三）中歐雙邊投資合作發(fā)展并不充分

目前來(lái)看，中歐雙邊的投資合作發(fā)展并不充分。發(fā)展不充分的理由有四。一是中歐雙向投資存量占其對(duì)外投資比重較小。截至2016年底，中歐雙向直接投資存量占各自對(duì)外直接投資存量的比重分別僅為5.14%和1.07%，這一比重與其自身的經(jīng)濟(jì)總量不相適應(yīng)（見(jiàn)表2）。2016年，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資流量規(guī)模大幅攀升，但也僅占到歐盟吸引外資額的1.8%。二是歐盟對(duì)華投資存量占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)美投資存量規(guī)模占比。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)與歐盟之間的直接投資存量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于歐盟和美國(guó)之間的投資存量，歐盟在美國(guó)的投資存量大概是在中國(guó)投資存量的15倍左右。截至2016年末，歐盟對(duì)華直接投資的存量接近1777億歐元（包括香港則為3039億歐元）；相比之下，歐盟對(duì)美國(guó)的直接投資存量為27440億歐元，吸引美國(guó)直接投資存量為23911億歐元。三是中歐雙向直接投資存量占比與雙邊貿(mào)易額占比不相稱(chēng)。如表2所示，2009—2016年，中歐雙向投資存量占各自對(duì)外投資存量總額的比重均遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于雙邊貿(mào)易額占各自對(duì)外貿(mào)易總額比重（15%左右）。四是英國(guó)脫歐后中歐雙向投資規(guī)模將會(huì)大幅縮減。英國(guó)一直是中國(guó)投資者最喜愛(ài)的目的地。英國(guó)脫歐最直接的效應(yīng)是，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資總額將會(huì)縮水約1/5。形勢(shì)上看，中資企業(yè)仍渴望獲取歐洲品牌、技術(shù)并進(jìn)入歐洲市場(chǎng)，也意味著中國(guó)在歐投資還將會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。倘若英國(guó)脫歐后，中國(guó)在歐投資可能會(huì)撤離英國(guó)，那么未來(lái)歐盟對(duì)華政策立場(chǎng)將會(huì)嚴(yán)重影響中資企業(yè)對(duì)外投資的規(guī)模和方向，甚至將超過(guò)英國(guó)脫歐本身帶來(lái)的影響。

（四）歐盟作為中資企業(yè)投資目的地的重要性迅速上升

近年來(lái)，中國(guó)對(duì)外直接投資則呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，歐盟作為中國(guó)企業(yè)投資目的地的重要性在迅速提升。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）《2017年世界投資報(bào)告》顯示，2016年中國(guó)對(duì)外直接投資創(chuàng)下1961.5 億美元的歷史新紀(jì)錄，同比增長(zhǎng)34.7%，流量規(guī)模僅次于美國(guó)（2990 億美元），占到全球當(dāng)年直接投資流量的13.5%。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2016年底，中國(guó)（不包括香港）對(duì)歐盟的投資存量為450.8億歐元（包括香港為1362.2億歐元），低于歐盟對(duì)華投資存量（1776.7億歐元），也遠(yuǎn)低于歐盟對(duì)美國(guó)直接投資存量（27439.7億歐元）。從增速看，近些年中國(guó)對(duì)歐盟的投資增速呈現(xiàn)大幅攀升。另?yè)?jù)美國(guó)榮鼎咨詢（Rhodium Group）和德國(guó)墨卡托中國(guó)研究中心（Mercator Institute for China Studies）發(fā)布報(bào)告顯示，2015年中國(guó)對(duì)歐盟投資流量同比躍升了44%，達(dá)200億歐元；2016年中國(guó)對(duì)歐盟的直接投資流量大幅上升了76%，達(dá)351億歐元。據(jù)該報(bào)告測(cè)算，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資目的地主要是英、德、意、法等歐盟主要成員國(guó)，其中英國(guó)是中資企業(yè)青睞的目的地。2000—2016年中國(guó)（不含香港）對(duì)歐盟的直接投資額累計(jì)達(dá)到1015億歐元，其中對(duì)英國(guó)投資額為236億歐元，占到對(duì)歐盟投資總額的23.3%（英國(guó)脫歐將使中歐雙向投資規(guī)模縮小1/5之多）；對(duì)德國(guó)投資188億歐元，占到18.5%；對(duì)意大利投資額為128億歐元，占到12.7%；對(duì)法國(guó)投資額達(dá)到115億歐元，占到11.3%；對(duì)芬蘭、葡萄牙和荷蘭投資額分別達(dá)69億歐元、57億歐元和56億歐元，分別占到對(duì)歐盟總投資額的6.8%、5.6%和5.5%。

（五）中資企業(yè)在歐盟投資并購(gòu)規(guī)模愈來(lái)愈大

中國(guó)在歐盟的直接投資并購(gòu)呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)趨勢(shì)，相互擴(kuò)大對(duì)彼此投資并購(gòu)空間非常大。據(jù)中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)顯示，2009—2016年，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資流量占中國(guó)對(duì)外直接投資流量總額的6.09%，其中2015年中國(guó)對(duì)歐盟投資流量為63億歐元，首次成為歐盟凈直接投資國(guó)。據(jù)榮鼎咨詢和墨卡托中國(guó)研究中心的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)投資者在歐盟的并購(gòu)支出更是歐盟企業(yè)在華并購(gòu)支出的4倍，其中在德國(guó)并購(gòu)額從2015年的12億歐元激增至2016年的110億歐元，占中國(guó)對(duì)歐盟并購(gòu)?fù)顿Y的首位。近年來(lái)，中資企業(yè)在所有非資源領(lǐng)域的投資顯著增加，投資領(lǐng)域遍及金融、工業(yè)、高科技、娛樂(lè)和房地產(chǎn)。中資企業(yè)對(duì)歐盟投資的主要驅(qū)動(dòng)力仍然是市場(chǎng)準(zhǔn)入、品牌和技術(shù)，對(duì)歐盟的投資主要集中于高新技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備制造領(lǐng)域。一些中國(guó)制造企業(yè)期望通過(guò)收購(gòu)歐洲的技術(shù)和品牌加速邁向產(chǎn)業(yè)中高端，以滿足中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)高質(zhì)量消費(fèi)的需要。比如，中國(guó)美的集團(tuán)對(duì)德國(guó)工業(yè)機(jī)器人制造商庫(kù)卡（Kuka）、中國(guó)財(cái)團(tuán)對(duì)英國(guó)一家數(shù)據(jù)中心運(yùn)營(yíng)商GlobalSwitch的收購(gòu)，均是出于自身發(fā)展所需（見(jiàn)表3）。面對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)增長(zhǎng)放緩和逐步趨于飽和，由此成長(zhǎng)起來(lái)的中資企業(yè)迫切需要通過(guò)跨境并購(gòu)獲得國(guó)外的品牌、技術(shù)和市場(chǎng)渠道，以提升自身的盈利能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。預(yù)計(jì)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中資企業(yè)對(duì)歐盟直接投資的興趣不會(huì)減少，甚至還可能會(huì)加強(qiáng)和擴(kuò)大與歐盟市場(chǎng)主體廣泛的投資合作。

（六）中歐BIT談判將是促進(jìn)雙向投資加速的重要途徑

隨著中國(guó)和歐盟雙向投資的重要性在上升，中歐雙方充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)中歐雙向投資便利化的必要性，都有意愿強(qiáng)化雙邊投資制度性安排，以取代現(xiàn)有的中國(guó)與歐盟成員國(guó)之間簽訂的各不相同的BIT。考慮到2009年《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》（里斯本條約）生效后，歐盟將有權(quán)限統(tǒng)一管理各成員國(guó)的投資行為，因此有必要將現(xiàn)有成員國(guó)內(nèi)部投資條例和政策整合到歐盟層面上來(lái)。依據(jù)“里斯本條約”，對(duì)歐盟直接投資事項(xiàng)劃歸為共同商業(yè)政策調(diào)整的內(nèi)容，屬于歐盟專(zhuān)屬管轄范圍。在2013年11月舉行的第16屆中歐峰會(huì)上，中歐雙方同意啟動(dòng)關(guān)于投資的雙邊協(xié)議，以取代歐盟成員國(guó)和中國(guó)之間的現(xiàn)有雙邊投資條約，重點(diǎn)在于規(guī)定雙向投資的逐步自由化，以及在彼此市場(chǎng)消除對(duì)投資者的限制。2013 年11 月中歐啟動(dòng)BIT談判以來(lái)，雙方在議題范圍及相關(guān)文本的談判上取得積極進(jìn)展，就不歧視原則、改善監(jiān)管環(huán)境以保護(hù)投資者的必要性，以及制定勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的必要性達(dá)成了一致。目前中歐BIT談判還在進(jìn)行中，其中還暴露出一些彼此關(guān)切的敏感問(wèn)題，尤其是在涉及國(guó)有企業(yè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、并購(gòu)審查等核心議題上存在一些分歧。歐盟希望中國(guó)進(jìn)一步放寬部分行業(yè)準(zhǔn)入限制。比如，經(jīng)合組織（OECD）匯編的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制指數(shù)顯示，中國(guó)是世界上限制境外投資者準(zhǔn)入最嚴(yán)格的國(guó)家之一，2016年度中國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制指數(shù)值為0.627，比經(jīng)合組織國(guó)家平均值高了0.5，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、意大利、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制指數(shù)均低于0.1。盡管如此，中資企業(yè)也普遍擔(dān)心歐盟及其成員國(guó)在安全審查上的不透明政策，以及在勞工、環(huán)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)上的高標(biāo)準(zhǔn)要求等問(wèn)題，這些因素將會(huì)進(jìn)一步阻礙中資企業(yè)在歐盟的直接投資活動(dòng)。歐盟始終不承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，這在一定程度上使其通過(guò)設(shè)置諸如涉及人權(quán)、政治意圖等限制條件，從而阻止中資企業(yè)投資進(jìn)入歐盟關(guān)鍵行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。如果中歐雙方能夠盡早達(dá)成一項(xiàng)雙邊投資協(xié)議，那么可預(yù)見(jiàn)將來(lái)雙方才有可能就更廣泛的貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行談判。

二、歐盟對(duì)中歐雙向投資中的企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題表示關(guān)切

隨著中資企業(yè)對(duì)歐盟投資并購(gòu)的規(guī)模擴(kuò)張，雙向投資環(huán)境差距開(kāi)始出現(xiàn)不對(duì)等，歐盟由此開(kāi)始擔(dān)心中歐雙向投資的“對(duì)等開(kāi)放“問(wèn)題。在中歐BIT談判中，歐盟關(guān)切的敏感問(wèn)題是市場(chǎng)準(zhǔn)入和公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。對(duì)歐盟公司進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，許多歐盟公司認(rèn)為，在中國(guó)，面臨著隱性的市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制和存在對(duì)歐盟投資者的潛在歧視。而對(duì)中資企業(yè)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，歐盟公司擔(dān)心中資企業(yè)在歐投資并購(gòu)存在不公平競(jìng)爭(zhēng)行為，甚至?xí)＜巴顿Y東道國(guó)的國(guó)家安全。

（一）歐方擔(dān)心中資企業(yè)危及歐洲企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

急劇增長(zhǎng)的中國(guó)投資是歐盟及其成員國(guó)著手制定外商直接投資安全審查規(guī)則時(shí)重點(diǎn)考量的因素之一。中歐雙向投資行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的不對(duì)稱(chēng)、中資企業(yè)對(duì)高端技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的大規(guī)模收購(gòu)引發(fā)歐盟及其成員國(guó)擔(dān)憂。一方面，歐洲企業(yè)擔(dān)心受政府支持的中資企業(yè)的市場(chǎng)行為會(huì)危及歐洲企業(yè)在華開(kāi)展業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而另一方面，當(dāng)涉及對(duì)歐投資并購(gòu)時(shí)，歐方擔(dān)心這類(lèi)中資企業(yè)的投資并購(gòu)行為還會(huì)給歐盟成員國(guó)帶來(lái)潛在的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。

一是認(rèn)為中資企業(yè)海外投資并非均出于商業(yè)意圖。歐方認(rèn)為，中國(guó)政府經(jīng)常采取傾斜的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策扶持國(guó)內(nèi)大型企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)其履行國(guó)家交付的政治任務(wù)，也讓其處于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位。由此他們指出，中資企業(yè)在歐并購(gòu)活動(dòng)并非純粹出于商業(yè)目的，而是有意幫助中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。例如，美的集團(tuán)收購(gòu)德國(guó)庫(kù)卡事例被認(rèn)為與《中國(guó)制造2025》戰(zhàn)略密切相關(guān)，意在獲取歐洲帶有軍用性質(zhì)的關(guān)鍵技術(shù)。中國(guó)歐盟商會(huì)報(bào)告顯示，中國(guó)有1/3投資進(jìn)入歐盟先進(jìn)制造業(yè)，引起了歐盟成員國(guó)的一些擔(dān)憂。德國(guó)等歐盟成員國(guó)擬效仿美國(guó)設(shè)立外國(guó)投資安全審查機(jī)制。比如，中資企業(yè)——福建宏芯基金投資有限公司收購(gòu)德國(guó)半導(dǎo)體設(shè)備制造商愛(ài)思強(qiáng)雖在2016年9月得到德國(guó)當(dāng)局的批準(zhǔn)，后來(lái)卻受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）的安全審查，迫使德國(guó)當(dāng)局收回許可，對(duì)交易開(kāi)展調(diào)查。

二是認(rèn)為中資企業(yè)獲得不當(dāng)?shù)娘@性或隱性補(bǔ)貼。歐方認(rèn)為，中國(guó)政府通過(guò)注資、專(zhuān)項(xiàng)投入、創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定等方式，對(duì)一些中資企業(yè)科研創(chuàng)新、海外并購(gòu)等活動(dòng)實(shí)施不當(dāng)?shù)娘@性或隱性的高額補(bǔ)貼，讓歐洲企業(yè)在雙方市場(chǎng)乃至全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。歐方還認(rèn)為，相比于歐洲企業(yè)，部分中資企業(yè)與政府的緊密關(guān)系也讓其能從政府手中獲取高額利益；如多數(shù)國(guó)有企業(yè)可利用其與政府的獨(dú)特關(guān)系，獲取較快的審批速度，較低的信貸成本，享受?chē)?guó)家利稅優(yōu)惠或補(bǔ)貼，在經(jīng)營(yíng)陷入困境時(shí)能獲得注資。

三是認(rèn)為中資企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷。歐方指出，很多中資企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，商業(yè)決策易受政府控制，治理模式不透明，特別是我國(guó)有企業(yè)高管任命仍具政治色彩，擁有行政級(jí)別，愿意為獲得職務(wù)提升而遵循執(zhí)行政府制定的綜合政策框架。歐方還認(rèn)為，因受到政府對(duì)企業(yè)決策管理的干預(yù)，政府支持的企業(yè)商業(yè)決策并非以盈利為目的，盈利能力常比民營(yíng)企業(yè)要差。如處理過(guò)剩產(chǎn)能問(wèn)題上，政府因擔(dān)心危及社會(huì)穩(wěn)定，不把企業(yè)破產(chǎn)重組作為一個(gè)優(yōu)選項(xiàng)。

四是認(rèn)為中資企業(yè)在歐投資的國(guó)企占多數(shù)。歐方認(rèn)為，中國(guó)對(duì)歐盟投資的市場(chǎng)主體以國(guó)有企業(yè)為主，而非以不受政府支持的民營(yíng)企業(yè)為主。2000—2014年，中國(guó)在歐投資額的2/3（460億歐元中有310 億歐元）來(lái)自于國(guó)有企業(yè)。據(jù)歐盟智庫(kù)布魯蓋爾的一項(xiàng)研究顯示，之所以認(rèn)為中國(guó)對(duì)歐盟投資以國(guó)有企業(yè)為主，主要是源于中國(guó)仍有很多行業(yè)由國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)。即便是市場(chǎng)化程度較高的制造業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)國(guó)企數(shù)量占所有國(guó)有企業(yè)數(shù)量的比重達(dá)到31.3%，遠(yuǎn)高于歐盟的2.8%；中國(guó)國(guó)企員工數(shù)量占所有國(guó)有企業(yè)員工數(shù)量的比重達(dá)到55.5%，也遠(yuǎn)高于歐盟的4.8%（見(jiàn)表4）；而中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上國(guó)有企業(yè)份額達(dá)到27.8%，遠(yuǎn)高于外商獨(dú)資企業(yè)的11%（見(jiàn)表5）。鑒于國(guó)資背景，不少中資企業(yè)在歐的收購(gòu)常常遭到反對(duì)或否決，如法國(guó)前總統(tǒng)奧朗德曾公開(kāi)反對(duì)上海市控股的錦江集團(tuán)對(duì)法國(guó)酒店集團(tuán)雅高酒店（Accor）的收購(gòu)。

（二）歐方堅(jiān)持對(duì)中資企業(yè)加強(qiáng)審查并提高約束性要價(jià)

中資企業(yè)加速投資并購(gòu)歐洲企業(yè)的舉動(dòng)，已經(jīng)遭遇到歐盟及其成員國(guó)的擔(dān)憂。一些國(guó)家擔(dān)心中資企業(yè)的并購(gòu)可能會(huì)導(dǎo)致其核心技術(shù)的流失并進(jìn)一步削弱自己的工業(yè)基礎(chǔ)，為此不歡迎受外國(guó)政府控制的基金和公司在歐洲投資。在此背景下，一些歐盟成員國(guó)如德國(guó)試圖推動(dòng)一項(xiàng)決議來(lái)限制中資企業(yè)進(jìn)入其關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域或獲得關(guān)鍵技術(shù)。鑒于此，中歐BIT談判時(shí)，歐方敦促我國(guó)政府接受歐盟的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中資企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)加強(qiáng)安全審查，并在BIT 談判中設(shè)定約束性條款，尤其要求中資企業(yè)必須按照“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則和OECD提出的公司治理準(zhǔn)則行事，并遵循國(guó)際投資仲裁等相關(guān)規(guī)則解決投資糾紛問(wèn)題。

一是設(shè)立“防火墻”對(duì)在歐中資企業(yè)強(qiáng)化安全審查。德法意三國(guó)向歐委會(huì)建議，對(duì)外資在歐收購(gòu)加強(qiáng)安全審查，包括設(shè)置外資投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、利用歐盟的競(jìng)爭(zhēng)政策和投資者權(quán)益保護(hù)政策，審查對(duì)象主要是針對(duì)中資企業(yè)，以限制其對(duì)歐戰(zhàn)略性行業(yè)的投資并購(gòu)。法國(guó)提出了“保護(hù)歐洲企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)”的計(jì)劃，意在應(yīng)對(duì)中資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。德國(guó)于2017年7月通過(guò)了對(duì)外經(jīng)濟(jì)法的修正案，對(duì)歐盟以外投資者在德國(guó)進(jìn)行的收購(gòu)制定了新的審查規(guī)則，該規(guī)則將授權(quán)德國(guó)聯(lián)邦部長(zhǎng)采取措施保護(hù)相關(guān)戰(zhàn)略領(lǐng)域德國(guó)企業(yè)不被中資企業(yè)收購(gòu)，尤其是當(dāng)中資企業(yè)同中國(guó)政府存在關(guān)聯(lián)，或者收購(gòu)項(xiàng)目由中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策所驅(qū)動(dòng)時(shí)。歐盟近期已著手提高對(duì)中資企業(yè)審查標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置更多障礙增加其在高技術(shù)領(lǐng)域?qū)嵤┎①?gòu)的難度。如由過(guò)去單純審查我國(guó)有企業(yè)投資貿(mào)易的合規(guī)性，轉(zhuǎn)向同時(shí)審查國(guó)有資產(chǎn)管理體制和法人治理結(jié)構(gòu)等。2017年9月13日，歐盟委員會(huì)主席容克在歐洲議會(huì)全會(huì)上發(fā)表國(guó)情咨文時(shí)提議，在歐盟層面建立對(duì)外國(guó)直接投資的審查框架，加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資涉及歐盟成員國(guó)國(guó)家安全及公共秩序方面的審查，以一致保護(hù)自身的戰(zhàn)略利益。該框架重點(diǎn)在于加強(qiáng)歐盟成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)，以便成員國(guó)評(píng)估對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)等敏感領(lǐng)域的并購(gòu)是否會(huì)引發(fā)安全關(guān)切。

二是出臺(tái)反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼新規(guī)應(yīng)對(duì)中國(guó)過(guò)剩產(chǎn)能。近來(lái)，歐盟對(duì)中資企業(yè)的擔(dān)憂不僅體現(xiàn)在投資領(lǐng)域，而且在商品貿(mào)易領(lǐng)域也比較突出。比如，歐盟把其鋼鐵行業(yè)的不景氣責(zé)任歸咎于中國(guó)等第三國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩。針對(duì)中國(guó)鋼材、光伏面板等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，除仍參照第三方替代國(guó)價(jià)格認(rèn)定是否存在傾銷(xiāo)行為外，歐盟還制定反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼新規(guī)，提議建立針對(duì)鋼鐵產(chǎn)品的預(yù)先監(jiān)察體系，加強(qiáng)歐洲對(duì)不公平貿(mào)易行為的短期保護(hù)措施，包括取消所謂的“從低征稅規(guī)定”，可令歐盟在特定情況下提高反傾銷(xiāo)稅，保障歐洲鋼鐵等資本密集型行業(yè)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。

三是敦促中資企業(yè)務(wù)必遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”的原則。歐方借助中歐 BIT 談判的時(shí)機(jī)，將“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策從技術(shù)層面上升到政治對(duì)話層面，期望BIT 談判中納入“競(jìng)爭(zhēng)中立”的相關(guān)條款，以此敦促中國(guó)政府對(duì)其企業(yè)商業(yè)活動(dòng)保持中立，敦促加快修訂反壟斷法在內(nèi)的涉及國(guó)內(nèi)企業(yè)利益保護(hù)的相關(guān)條款，加強(qiáng)對(duì)中資企業(yè)市場(chǎng)行為的制度規(guī)范，同時(shí)進(jìn)一步要求中國(guó)對(duì)等開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，有效糾正其明顯不當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。歐方還提出，為保障歐洲企業(yè)利益和就業(yè)，還應(yīng)將《中國(guó)制造2025》納入所有中歐現(xiàn)有及未來(lái)對(duì)話的議事日程，重點(diǎn)關(guān)注中國(guó)是否違背了世貿(mào)組織規(guī)定，如國(guó)民待遇、補(bǔ)貼、本土生產(chǎn)比例要求等。

四是敦促中資企業(yè)遵照國(guó)際通行的公司治理準(zhǔn)則。歐方認(rèn)為，中歐BIT 談判中，毋須專(zhuān)門(mén)制定對(duì)國(guó)有企業(yè)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的特定條款，因?yàn)槭褂秒p邊投資協(xié)議解決歐盟對(duì)國(guó)有企業(yè)的擔(dān)憂恐怕不能達(dá)到預(yù)期的效果，而應(yīng)制定更普適的約束性條款，限制包括授權(quán)壟斷的民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的所有受政府支持的企業(yè)。因?yàn)獒槍?duì)國(guó)有企業(yè)制定特別嚴(yán)格的規(guī)則仍然會(huì)為與政治上有密切關(guān)系的企業(yè)（無(wú)論其所有制性質(zhì)，民營(yíng)企業(yè)也可能受政府支持），進(jìn)入歐盟市場(chǎng)留有余地。歐方提出，不少中資企業(yè)與政府也有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，背后也受到政府授意、資助，其商業(yè)活動(dòng)也會(huì)對(duì)外國(guó)投資者造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。比如，對(duì)歐盟反壟斷問(wèn)題擁有唯一裁量權(quán)的歐盟執(zhí)委會(huì)審核后認(rèn)定，中國(guó)廣東核電集團(tuán)有限公司與中國(guó)管理國(guó)營(yíng)企業(yè)的中央機(jī)構(gòu)——國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)之間并非獨(dú)立關(guān)系，由此認(rèn)為執(zhí)委會(huì)有權(quán)決定法國(guó)電力集團(tuán)（EDF）與中國(guó)廣東核電集團(tuán)有限公司申請(qǐng)成立合資公司投資英國(guó)欣克利角核電站能否被放行。歐方提出，中歐BIT談判要解決政府支持企業(yè)干擾公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵一步將是更加重視國(guó)際通行的公司治理原則，因而有必要從公司治理透明度上做出限制，敦促中資企業(yè)完善公司治理機(jī)制，增加治理結(jié)構(gòu)透明度，自愿遵循OECD提出的公司治理準(zhǔn)則，確保中歐企業(yè)公司治理層面的對(duì)等開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)同等身份參與市場(chǎng)和公平開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。

三、應(yīng)對(duì)歐方對(duì)中資企業(yè)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)切的若干建議

中歐BIT 談判中無(wú)法回避?chē)?guó)有企業(yè)或政府支持企業(yè)問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)積極回應(yīng)，對(duì)外敦促歐方重視中方關(guān)切，在出臺(tái)有關(guān)措施時(shí)應(yīng)注意避免受保護(hù)主義思潮的干擾，放開(kāi)對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口限制和對(duì)中資企業(yè)的歧視性審查，按全球價(jià)值鏈分工追求競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果“實(shí)質(zhì)公平”；于內(nèi)加快推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革，并做到心中有數(shù)，維護(hù)好國(guó)家利益；決心加緊努力擴(kuò)大開(kāi)放，盡快達(dá)成一個(gè)高水平、全面的雙邊投資協(xié)定。

一是呼吁歐方繼續(xù)堅(jiān)持自由開(kāi)放的貿(mào)易投資政策。在雙邊或多邊場(chǎng)合，敦促歐方堅(jiān)持自由開(kāi)放包容的經(jīng)濟(jì)全球化，同時(shí)呼吁歐盟堅(jiān)持一貫倡導(dǎo)的貿(mào)易自由化和投資便利化原則，共同抵御貿(mào)易和投資保護(hù)主義。在回應(yīng)歐盟擬出臺(tái)新的外資審查框架時(shí)應(yīng)給予密切關(guān)注，希望其在出臺(tái)相關(guān)政策措施時(shí)，嚴(yán)格遵循國(guó)際慣例，包括世界貿(mào)易組織基本原則、特別是非歧視性原則，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)的投資開(kāi)放和投資便利化，避免保護(hù)主義思潮的干擾，避免被民粹主義或民族主義所綁架。因此有必要敦促歐盟盡快推動(dòng)BIT談判進(jìn)程，建立平等透明的投資機(jī)制，提高雙方投資者在各自市場(chǎng)面臨的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、人權(quán)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)范、爭(zhēng)端解決機(jī)制等投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，減少雙方企業(yè)相互投資并購(gòu)時(shí)的各種顯性或隱性壁壘。

二是敦促歐方放寬對(duì)華高技術(shù)領(lǐng)域投資出口限制。敦促歐盟遵循世貿(mào)組織和經(jīng)合組織的國(guó)際規(guī)則，進(jìn)一步放寬對(duì)中資企業(yè)的貿(mào)易和投資準(zhǔn)入限制，尤其中止繼續(xù)采取第三方替代國(guó)價(jià)格作為傾銷(xiāo)行為判斷的做法，放寬對(duì)高技術(shù)產(chǎn)品出口和高技術(shù)領(lǐng)域投資的禁止和限制，明確“關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)”和“關(guān)鍵技術(shù)”重點(diǎn)審查的范圍和程序，改變針對(duì)中資企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)的歧視性政策，確保中資企業(yè)能公平進(jìn)入歐盟市場(chǎng)。中歐BIT 談判時(shí)，敦促歐方高度重視中方關(guān)切，充分考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異和國(guó)家在其中的作用，納入合理的例外條款，建立公開(kāi)透明公正的審查制度，推進(jìn)安全審查的非政治化及完善外國(guó)投資者保護(hù)機(jī)制。

三是認(rèn)真廓清中資企業(yè)不享受政府任何優(yōu)惠支持。進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)內(nèi)外資法律法規(guī)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)管理體系，建立穩(wěn)定、公平、透明和可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，使中國(guó)與歐盟的企業(yè)處于平等地位。制定合理的產(chǎn)業(yè)扶持政策，對(duì)內(nèi)外資一視同仁，消除對(duì)從事公共服務(wù)和商業(yè)活動(dòng)國(guó)有企業(yè)或政府支持企業(yè)的交叉補(bǔ)貼，做到政策一致。對(duì)外廓清我國(guó)企業(yè)性質(zhì)類(lèi)別，強(qiáng)調(diào)2017 年底國(guó)有企業(yè)全部改制成為公司制，與 OECD 公司治理準(zhǔn)則（包括產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)和治理模式）保持一致。進(jìn)一步打破國(guó)有企業(yè)或者政府支持企業(yè)的行業(yè)壟斷，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，全面建立現(xiàn)代企業(yè)制度，任何企業(yè)不享有獨(dú)特的法律和政策優(yōu)勢(shì)。

四是堅(jiān)持說(shuō)明中資企業(yè)“走出去”不具任何政治意圖。通過(guò)多種渠道，緩解東道國(guó)對(duì)中資企業(yè)大規(guī)模投資并購(gòu)的擔(dān)憂，清楚說(shuō)明中資企業(yè)“走出去”是一種符合國(guó)際商業(yè)慣例的自愿行為，中企高管做出的并購(gòu)決策均是出于商業(yè)利益考慮，均是出于企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。歐盟可繼續(xù)強(qiáng)調(diào)保證“競(jìng)爭(zhēng)中立”的條款，但也考慮到相應(yīng)的例外條款，當(dāng)企業(yè)需承擔(dān)公共服務(wù)職能時(shí)，應(yīng)有超越商業(yè)中立條款的安排。考慮到歐盟對(duì)中資企業(yè)許多不明真意的投資并購(gòu)的擔(dān)憂，建議中資企業(yè)強(qiáng)調(diào)具備完善的法人治理機(jī)制、透明的投資決策程序和市場(chǎng)化的資金來(lái)源，拓展海外市場(chǎng)應(yīng)更多選擇綠地投資，而非控股并購(gòu)，自愿遵守公平透明的投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制。在此背景下，我國(guó)應(yīng)敦促歐盟制定針對(duì)中國(guó)（和其他）外商直接投資更完善的制度流程。

五是利用“一帶一路“國(guó)際合作平臺(tái)開(kāi)拓第三方市場(chǎng)。如前所述，并非所有的成員國(guó)對(duì)中國(guó)的投資感到擔(dān)憂和抵觸，如中東歐國(guó)家對(duì)來(lái)自中國(guó)的投資比較歡迎。我國(guó)應(yīng)借助加快推進(jìn)”一帶一路“建設(shè)和開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作的歷史契機(jī)，積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)與容克計(jì)劃的對(duì)接，支持中資企業(yè)充分利用“16+1”的機(jī)制，在中東歐地區(qū)投資設(shè)廠，同時(shí)積極與德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)的企業(yè)開(kāi)展互利合作，共同開(kāi)發(fā)包括中東歐、非洲在內(nèi)的第三方市場(chǎng)，推進(jìn)亞歐中間走廊基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程以及應(yīng)對(duì)氣候變化技術(shù)和融資合作。

六是加強(qiáng)中資企業(yè)非理性對(duì)外投資的審查。盡管中資企業(yè)對(duì)外直接投資并購(gòu)有其自身商業(yè)的需求，但有時(shí)也存在非理性投資行為，尤其是在面臨人民幣單向貶值預(yù)期的情況下，企業(yè)非理性對(duì)外投資的沖動(dòng)較大。在這樣的背景下，中國(guó)政府有必要“踩剎車(chē)”，通過(guò)加強(qiáng)備案審核來(lái)打擊可能的非法交易。建議在與堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放方針不沖突的情況下，嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見(jiàn)》《企業(yè)境外投資管理辦法》《民營(yíng)企業(yè)境外投資經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范》等政策措施，加強(qiáng)境外投資真實(shí)性審查及事中事后監(jiān)管和合理有序的規(guī)范引導(dǎo)，同時(shí)完善境外投資備案報(bào)告管理制度，健全中資企業(yè)走出去的公共服務(wù)體系，幫助企業(yè)更好地防范和應(yīng)對(duì)境外投資風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)家金融安全和經(jīng)濟(jì)安全。

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責(zé)任編輯：谷岳