我國城市地下綜合管廊的發展前景和PPP模式應用

張杭麗

【摘 要】文章對城市綜合管廊的優勢、規劃和建設中遇到的問題進行了分析闡述，總結了現有管廊的建設管理模式，對我國綜合管廊PPP模式的政策背景和發展現狀進行了統計，提出PPP模式是推進我國管廊建設的有效途徑。

【關鍵詞】地下綜合管廊；發展規劃；投資管理；PPP模式

【中圖分類號】TU990.3 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）03-0198-02

城市地下綜合管廊，是指建于城市地下用于容納兩類及兩類以上城市工程管線的構筑物及附屬設施。城市地下綜合管廊將給水、排水、電信、電力、燃氣、熱力等各類市政管線有機綜合，集約化地鋪設在同一條隧道內，實現了對市政管線的集中管理與維護[1]。

1 城市管廊的發展前景

1.1 綜合管廊的優勢

傳統管線建設，主要是直接將管線埋設于地下土層之中，管線由于長期承受地下水侵蝕及地面荷載，導致管網事故發生率高；管線多且都單獨敷設，一旦發生事故就需要開挖地面進行維護修理，勞民傷財。采用綜合管廊，對市政管線的集中管理與維護優勢明顯，概括起來其具有綜合性、長效性、可維護性、科技性、人防性、環保性、低成本性、可靠性、新機制性等優勢[2]。采用綜合管廊之后，地下空間利用有序，無論是建設初期，還是后期維護運營和改造，都不需要反復開挖路面，方便維護和更新改造，降低了事故率，避免了管線被腐蝕冰凍，增強了對自然災害的抵抗能力，有利于保障城市安全[3]。

1.2 綜合管廊的發展規劃

2014年3月，國務院印發了《2014—2020年國家新型城鎮化規劃》[4]，規劃提出了“統籌電力、通信、給排水、供熱、燃氣等地下管網建設，要把綜合管廊推行到新建城市主干道路、城市新區、各類園區?！弊?014年以來，我國逐漸開展了管廊試點工程。2015年8月，國務院印發了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》[3]，該意見明確表示要把地下綜合管廊建設納入城市基礎設施建設中，逐步提高綜合管廊在管線工程中的比例，主要工作目標是到2020年，建成一批可投入運營的地下綜合管廊，改善城市道路反復開挖問題，提升城市管線安全水平。2016年3月5日，國務院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會政府工作報告中講到，要加強城市規劃建設管理，開工建設城市地下綜合管廊2 000 km以上[5]。2016年8月16日，住房城鄉建設部為提高城市排水防澇能力，對城市管廊建設作出了重要指示，指出要嚴格落實管線入廊制度，已建成的城市地下綜合管廊的主次干路，規劃管線必須入廊，不得再開挖敷設管線[6]。綜上所述，政府在管廊建設方面給予大力支持，因此現在正是管廊發展的大好時機。

1.3 綜合管廊的發展現狀

自2014年以來，在國家連年的政策刺激下，近兩年各省的管廊建設進入了一個飛躍的時代。從之前的試點型小范圍管廊建設，到現在的全國范圍建設，可以說管廊的第一個大時代已經來臨?！秶倚滦统擎偦瘓蟾?016》中指出，截至2016年，我國累計開工建設地下綜合管廊超2 000 km。這一批管廊的建設經驗和后期的運營管理情況對我們未來管廊的發展有著非常重要的作用。一方面，隨著城鎮化水平的提高，土地資源越來越稀有，充分利用地下空間是必須且有效的一條途徑；另一方面，隨著人民生活水平的提高，大家對城鎮基礎設施的要求也越來越高，地下管道集中化、專業化、科技化是必然的?？偟膩碚f，我國的綜合管廊大部分還處在建設階段，仍處在政府大力推進的時代，還沒有成熟運營，沒有形成行業化。

2 我國管廊的投資管理模式概況

管廊建設在投資方面有多種方式：可以由政府出全資；可以由政府和各管線單位共同出資；也可以由政府和社會資本共同投資建設。日本和歐洲等國家和地區的管廊建設和管理經驗豐富，經過多年實踐，都找到了適合本國體制和國情的投資管理模式。例如，在歐洲高福利的國家，綜合管廊建設費用由政府全部出資[7]。進入21世紀，我國也開始規劃建設綜合管廊。綜合管廊是城市基礎設施的重要組成部分，按照傳統的模式，其建設和運營管理都應該由政府負責。然而我們幅員遼闊，各個城市發展進程不同，政府財力不同，綜合管廊的建設需要投入大量資金，而且建成之后的運營管理依然需要不少人力和財力。因此，在我國管廊建設初期和試點階段，主要依靠政府投資建設綜合管廊的模式，給政府財政帶來巨大壓力，管廊建成后的運營維護也需要投入一定資金，隨著我國基礎設施需求的增大、國家全面推廣綜合管廊建設，這種幾乎沒有回報的投資模式使政府根本無法再為管廊建設提供足夠的資金支持[8]。因此，引入社會資本進行管廊建設成為管廊發展建設的必然方向，這種建設模式就是PPP模式。

3 PPP模式在綜合管廊中的應用

3.1 PPP模式概念和分類

PPP（Public—Private Partnership）模式是指政府與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系的模式，這種模式有利于加快政府職能轉變，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用[9]。根據世界銀行對PPP的分類，其主要包括外包類、特許經營類、私有化三大類[10]，運作具體方式主要包括委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等。

3.2 PPP模式在我國管廊建設中的應用現狀

2015年5月，國家發展改革委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，其中推介的各省PPP模市政管廊項目投資情況如圖1所示。從圖1中可以看出，甘肅省、吉林省、陜西省、云南省的PPP模式的綜合管廊建設規模和投資都遠遠超過其他省份。很多省也推介出了各省本級的PPP項目，并都包含有管廊建設項目。在推介的PPP項目中，BOT模式是采用最多的一種。BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，通常直譯為“建設—經營—轉讓”，是特許經營類PPP模式的一種。

隨著管廊建設的推進，為幫助管廊建設資金的回收，保證民進資本有合理回報，形成可持續發展，進而吸引更多的民間資本，2015年，國家發展改革委對綜合管廊的有償使用制度進行了規定[11]。此項規定能夠促使市場在資源配置中起決定性作用，更好地協調政府、企業和管道單位的利益關系，為PPP模式在管廊項目中的使用提供有利條件。而到2016年10月，國家發展改革委住房城鄉建設部為更好地在重大市政工程領域開展政府和社會資本合作，聯合開展了PPP模式的創新工作，對符合中央預算內投資、專項建設基金等支持方向的PPP創新項目，將合理安排有關資金予以支持[12]。2017年，國家發展改革委又發布了相關政策文件[13]來鼓勵民間資本參與政府項目，規范民間資本有序參與基礎設施項目建設，促使政府和社會資本合作（PPP）模式更好發展。綜上所述，從國家近幾年的政策動向和管廊投資管理現狀可以看出，PPP模式是我過現階段管廊建設的主要模式，對我們管道工程的發展起到很大的推進作用。

城市綜合管廊已經成為城市地下管道工程未來的發展方向，而其建設和管理模式也在發展中不斷完善和合理化，就目前來說，PPP模式是推動城市管廊建設的有效途徑。各地要放寬市場準入規則，鼓勵支持社會資本參與城市地下綜合管廊建設[14]。當然，有關于建設投資、管理費用的分攤和后期運營管理的辦法還需國家層面出臺更加完善的制度來進行規定。在完善城市功能、美化城市環境、提高城市安全保障的基礎上，平衡好各方（建設管理單位、管線單位等）的利益關系，形成可持續發展。

參 考 文 獻

[1]蔣群峰，朱弋宏.淺談城市市政共同溝[J].有色冶金設計與研究，2001（3）：46-53.

[2]趙芬.淺談“市政綜合管廊”的利與弊[J].太原科技，2004（6）：70-71.

[3]國務院辦公廳.關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見（國辦發〔2015〕61號）[Z].2015.

[4]中共中央國務院.2014—2020年國家新型城鎮化規劃.

[5]國務院.2016年政府工作報告[R].2016.

[6]中華人民共和國住房和城鄉建設部.住房城鄉建設部關于提高城市排水防澇能力推進城市地下綜合管廊建設的通知（建城〔2016〕174號）[Z].2016.

[7]邱玉婷.我國城市共同溝項目的投融資分析[D].上海：同濟大學，2008.

[8]宋定.PPP模式下公共管廊運營管理研究[D].北京：北京建筑大學，2014.

[9]國家發展改革委.關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資〔2014〕2724號）[Z].2014.

[10]楊曉敏.PPP項目策劃與操作實務[M].北京：中國建筑工業出版社，2015.

[11]國家發展改革委.住房和城鄉建設部關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見（發改價格〔2015〕2754號）[Z].2015.

[12]國家發展改革委.關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作（PPP）創新工作的通知（發改投資〔2017〕328號）[Z].2017.

[13]國家發展改革委.關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見（發改投資〔2017〕2059號）[Z].2017.

[14]中華人民共和國住房和城鄉建設部.住房城鄉建設部關于提高城市排水防澇能力推進城市地下綜合管廊建設的通知（建城〔2016〕174號）[Z].2016.

[責任編輯：陳澤琦]