住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后應(yīng)當(dāng)廉價(jià)續(xù)期

于海涌

摘要：對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題，我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定不夠具體明確，引起了廣泛爭(zhēng)議，亟待后續(xù)予以解決。國(guó)家所有權(quán)作為社會(huì)主義條件下一種所有權(quán)形式，是國(guó)家對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，本質(zhì)上是全民所有權(quán)在法律上的表現(xiàn)。分析表明，續(xù)期問(wèn)題應(yīng)充分考慮廢除私有制的初衷，建立土地公有制的基本理念，以及如何發(fā)揮土地公有制的優(yōu)越性問(wèn)題。土地公有制是通過(guò)土地改革、人民公社化和國(guó)有化等方式建立的，從根本上說(shuō)其用途是為了滿足全體人民的物質(zhì)文化的需要，為全社會(huì)造福，這才是我們建立社會(huì)主義土地公有制的基本理念。本文認(rèn)為，考慮到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易規(guī)則和土地公有制的基本理念之間的平衡，筆者主張應(yīng)當(dāng)對(duì)住宅建設(shè)用地推行廉價(jià)續(xù)期，以體現(xiàn)社會(huì)主義公有制的福祉。對(duì)于中國(guó)公民，如其住宅沒(méi)有超過(guò)當(dāng)?shù)氐钠骄》棵娣e，原則上應(yīng)當(dāng)以戶為單位進(jìn)行廉價(jià)續(xù)期；對(duì)于超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄》棵娣e的部分，則應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格繳納土地出讓金。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地 自動(dòng)續(xù)期 土地公有制 國(guó)有土地

《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。該規(guī)定一方面因?yàn)槊鞔_規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期而使業(yè)主如釋重負(fù)，另一方面又遺留了大量懸而未決的問(wèn)題，例如續(xù)期的條件、續(xù)期的期限，尤其是續(xù)期是否要進(jìn)行收費(fèi)以及如何收費(fèi)，這些疑問(wèn)均無(wú)法從物權(quán)法的現(xiàn)行立法規(guī)定中得出明確的結(jié)論。與土地私有制國(guó)家相比，我國(guó)的建設(shè)用地使用權(quán)制度具有更為突出的地位與意義。有學(xué)者直言，建設(shè)用地使用權(quán)在本質(zhì)上是“傳統(tǒng)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的制度工具，是土地物權(quán)化的制度工具，是公有制下土地得以分散利用的制度工具”。在此背景下，建設(shè)用地使用權(quán)的確定性與穩(wěn)定性尤為重要。本文將首先對(duì)法律法規(guī)中與住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行整理，歸納自動(dòng)續(xù)期的遺留問(wèn)題，然后從中國(guó)當(dāng)代地權(quán)制度的嬗變切入，分析現(xiàn)行土地公有制的演變過(guò)程，最后從公有制的基本理念出發(fā)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)續(xù)期問(wèn)題提出立法構(gòu)想。

一、自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題的產(chǎn)生

調(diào)整住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的規(guī)范性法律文件，目前主要有國(guó)務(wù)院1990年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、全國(guó)人大常委會(huì)1994年通過(guò)的《城市房地產(chǎn)管理法》（2007年修訂）以及全國(guó)人大2007年通過(guò)的《物權(quán)法》等。我們將以《物權(quán)法》的出臺(tái)為分界線，對(duì)這些法律法規(guī)中關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的規(guī)定逐一進(jìn)行考察。

（一）《物權(quán)法》出臺(tái)前的方案：有償續(xù)期

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回”。由此可見(jiàn)，在《物權(quán)法》出臺(tái)之前，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，土地使用權(quán)期限屆滿的，第一必須提前辦理審批手續(xù)，第二必須重新訂立合同，第三必須支付出讓金。此外，對(duì)于土地上的建筑物和其他附著物，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條還進(jìn)一步明確規(guī)定，地上的建筑物和其他附著物，其所有權(quán)均由國(guó)家無(wú)償取得。

（二）《物權(quán)法》審議中的方案：舉棋不定

《物權(quán)法》歷經(jīng)七稿錘煉，最終才得以出臺(tái)。在最初的審議稿中，并沒(méi)有區(qū)分住宅與非住宅，而是統(tǒng)一規(guī)定了在期限屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，并按照合同的約定或國(guó)家的規(guī)定支付出讓金。在第四次審議稿中才第一次規(guī)定了住宅用地的自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題。但該審議稿明確規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)人負(fù)有支付土地使用費(fèi)的義務(wù)，且由國(guó)務(wù)院制定續(xù)期的期限、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法。第六審議稿保留了自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，但刪去了收費(fèi)等問(wèn)題的規(guī)定。對(duì)于這個(gè)變化，全國(guó)人大法工委的解釋是，《物權(quán)法》制定時(shí)仍欠缺充足的依據(jù)對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)人的義務(wù)作出規(guī)定，是否收費(fèi)等問(wèn)題仍需結(jié)合日后國(guó)家財(cái)政狀況等因素加以研究；況且，《物權(quán)法》不進(jìn)行規(guī)定，并不影響國(guó)務(wù)院制定相關(guān)規(guī)定。由此可見(jiàn)，在《物權(quán)法》的立法過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)對(duì)續(xù)期收費(fèi)問(wèn)題的態(tài)度動(dòng)搖不定，從而故意安排了立法的空白地帶。

（三）《物權(quán)法》的方案：自動(dòng)續(xù)期，但留有困惑

《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。在民商事合同中，自動(dòng)續(xù)期通常是指合同約定的期限屆滿以后，在下一個(gè)期限內(nèi)仍然有效，雙方繼續(xù)依照原合同享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。自動(dòng)續(xù)期的法律效果，主要在于雙方互相負(fù)有以原合同條款再次締約之義務(wù)，從而節(jié)省談判的成本。但是《物權(quán)法》所規(guī)定的自動(dòng)續(xù)期，所指向的是住宅建設(shè)用地使用權(quán)本身，而不是住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓合同，因而自動(dòng)續(xù)期并不當(dāng)然表明合同雙方當(dāng)事人仍然需要承擔(dān)原合同項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)；此外，在城市土地屬于國(guó)家所有的前提下，取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)必須經(jīng)過(guò)行政審批程序，而且住宅建設(shè)用地使用權(quán)人與政府之間訂立的土地使用權(quán)出讓合同，也不能簡(jiǎn)單地定性為民事主體之間訂立的民事合同或商事合同。立法上的故意留白，是立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)斟酌之后所采取的權(quán)宜之策，但在實(shí)施的過(guò)程中，理所當(dāng)然地給我們帶來(lái)不少困惑。

第一，自動(dòng)續(xù)期是否應(yīng)符合一定的條件？表面上講，既然屬于自動(dòng)續(xù)期，自然不應(yīng)當(dāng)要求任何條件上的限制，但這一規(guī)定仍然引申出一系列頗有爭(zhēng)議的觀點(diǎn)：1.無(wú)條件說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期不應(yīng)有任何條件限制，既無(wú)需支付費(fèi)用，也無(wú)需重新登記，房屋所有人即可合法使用土地。2.有條件說(shuō)。有觀點(diǎn)指出，自動(dòng)續(xù)期的適用應(yīng)當(dāng)具備一定條件，如建設(shè)用地使用權(quán)的用途是否發(fā)生變更、在權(quán)利續(xù)存期間內(nèi)是否發(fā)生了某些影響土地利用的法律問(wèn)題或出現(xiàn)適用情勢(shì)變更的情形等。如果自動(dòng)續(xù)期是有條件的，這個(gè)問(wèn)題還可以進(jìn)一步引申。既然續(xù)期并非當(dāng)然是無(wú)償?shù)模敲醋詣?dòng)續(xù)期是否需要考慮住宅建設(shè)使用權(quán)人的意愿。換言之，盡管推行的是自動(dòng)續(xù)期制度，但住宅建設(shè)使用權(quán)人是否可以拒絕續(xù)期。我們可以合理地設(shè)想，現(xiàn)實(shí)生活中有可能存在權(quán)利人不愿意續(xù)期的情況，而自動(dòng)續(xù)期并未考慮權(quán)利人的意愿，不利于其基于自身利益的考量作出選擇。

第二，續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)收費(fèi)？對(duì)于續(xù)期的收費(fèi)問(wèn)題，是一個(gè)涉及廣大人民群眾切身利益的敏感問(wèn)題和焦點(diǎn)問(wèn)題。目前存在待定說(shuō)、無(wú)償說(shuō)、有償說(shuō)三種觀點(diǎn)：1.待定說(shuō)。贊同待定說(shuō)的學(xué)者，主要從《物權(quán)法》的立法規(guī)范出發(fā)，其解釋也多為援引全國(guó)人大法工委的著作予以說(shuō)明。2.無(wú)償說(shuō)。有學(xué)者學(xué)者指出，國(guó)家土地所有權(quán)是在“國(guó)家統(tǒng)一所有、人民均享地利”法律思想指導(dǎo)下建立的，政府反復(fù)取得土地出讓金的做法不符合社會(huì)主義理想，因而不應(yīng)當(dāng)再次收費(fèi)。3.有償說(shuō)。有學(xué)者從憲法的角度出發(fā)，認(rèn)為無(wú)償續(xù)期與憲法中國(guó)家土地所有權(quán)的規(guī)定相沖突，與平等保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)原則相違背，且混淆了憲法上的所有權(quán)與使用權(quán)。

第三，續(xù)期的年限和次數(shù)問(wèn)題。在自動(dòng)續(xù)期規(guī)則下，住宅建設(shè)用地使用權(quán)所能延續(xù)的年限、次數(shù)等問(wèn)題也無(wú)法得到直接的解答，對(duì)此學(xué)者之間的觀點(diǎn)也是眾說(shuō)紛紜，并無(wú)定論。1.有學(xué)者指出，為了落實(shí)國(guó)有土地屬于全民所有，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)，可以無(wú)償續(xù)期一次，期限依然為70年。2.有學(xué)者認(rèn)為，基于房屋所有權(quán)的重要性與特殊性，以及改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)與法律實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)不斷延展住宅建設(shè)用地使用權(quán)。3.有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將續(xù)期期限與建筑物相掛鉤，一般應(yīng)以建筑物的安全使用年限為上限，提前倒塌的則以原設(shè)計(jì)壽命為上限；在住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限內(nèi)續(xù)期的，次數(shù)上限為兩次，超過(guò)最高年限續(xù)期的，以一次為宜。

二、以土地公有制的演變歷史為分析進(jìn)路

對(duì)自動(dòng)續(xù)期如何處理方不失其妥當(dāng)性，必然會(huì)面臨在既有法律框架下的利益衡量問(wèn)題。僅僅采用文義解釋，顯然并不足以解決制度缺位所引起的一系列重大問(wèn)題。通常認(rèn)為，所謂的法律漏洞，是指法律違反計(jì)劃之不圓滿性。但是，如果立法者對(duì)某一問(wèn)題故意不進(jìn)行立法規(guī)制，這將構(gòu)成“有意義的沉默”，這與一般意義上的法律漏洞存在明顯的差異，因此也就難以根據(jù)漏洞填補(bǔ)的方法予以解決?！瓣P(guān)于某項(xiàng)問(wèn)題，自立法政策言，應(yīng)設(shè)規(guī)定而未設(shè)規(guī)定”的情形，屬于立法政策上的非固有漏洞，應(yīng)當(dāng)屬于立法論的問(wèn)題，而不是解釋論的問(wèn)題。因此住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題，需要有相應(yīng)立法權(quán)限的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行后續(xù)立法予以解決。

法律制度的設(shè)計(jì)，并非僅僅是立法技術(shù)問(wèn)題，往往涉及到?jīng)_突各方的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和選擇，此中往往需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)行利益衡量和價(jià)值判斷。如何處理住宅建設(shè)用地的自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題，存在多元的價(jià)值取向。對(duì)于住宅建設(shè)用地的自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題，究竟更應(yīng)當(dāng)注重于維護(hù)住宅所有權(quán)人的居住利益，還是維護(hù)國(guó)家的土地出讓金收益？在各種利益的交錯(cuò)沖突中，立法者實(shí)際上在扮演公共政策選擇的角色。面對(duì)眾說(shuō)紛紜的制度設(shè)計(jì)，立法者如何果斷地一錘定音，這是對(duì)立法機(jī)關(guān)的睿智的考驗(yàn)。

分析思路的選取，對(duì)法律漏洞的填補(bǔ)尤為重要，往往會(huì)影響制度設(shè)計(jì)的形成。研究住宅建設(shè)用地的收費(fèi)問(wèn)題，離不開(kāi)對(duì)土地公有制演變歷史的反思。中國(guó)土地公有制的變遷，有其內(nèi)在的邏輯。用歷史的視角考察土地公有制的理念和目的，一方面，歷史的考察有助于在時(shí)間維度內(nèi)還原促進(jìn)土地權(quán)利發(fā)生變化的潛在因素，為我們分析收費(fèi)問(wèn)題提供基點(diǎn)和參照；另一方面，歷史的考察可以檢驗(yàn)當(dāng)初建立土地公有制的立法目的是否已實(shí)現(xiàn)，評(píng)價(jià)其施行的社會(huì)效果。簡(jiǎn)言之，法律制度的建立和發(fā)展具有延續(xù)性，從歷史的嬗變中我們可以尋找出法律背后的潛在因素，從而為我們?cè)诋?dāng)下社會(huì)環(huán)境中的制度選擇提供理性思維的依據(jù)。如果從中國(guó)土地公有制的歷史沿革切入，首先梳理出當(dāng)代土地公有制演變的來(lái)龍去脈，然后揭示出土地公有制背后的基本理念和立法目的，最后也許為我們未來(lái)的立法設(shè)計(jì)可以提供一些有益的啟示。

三、中國(guó)土地公有制的建立歷史和基本理念

（一）中國(guó)土地公有制的建立歷史：土地改革、人民公社化、國(guó)有化

1.土地改革

偉大的中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年成立以來(lái)，一直對(duì)土地問(wèn)題予以高度重視，1921年中共一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》第2條第3款規(guī)定：“消滅資本家所有制，沒(méi)收機(jī)器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會(huì)公有?！泵珴蓶|同志早在1926年就指出，中國(guó)的問(wèn)題關(guān)鍵就是農(nóng)民問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨在轉(zhuǎn)戰(zhàn)農(nóng)村時(shí)期，以“打土豪、分田地”為口號(hào)發(fā)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行革命，建立農(nóng)村革命根據(jù)地。抗戰(zhàn)勝利后，《中國(guó)土地法大綱》確立了“耕者有其田”的地位。土地改革運(yùn)動(dòng)席卷解放區(qū)，獲得土地的農(nóng)民成為擁護(hù)解放戰(zhàn)爭(zhēng)的中堅(jiān)力量。新中國(guó)成立后，在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》指導(dǎo)下，土地改革運(yùn)動(dòng)得到進(jìn)一步推進(jìn)。1950年中央人民政府委員會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，確立了“農(nóng)民的土地所有制”，并規(guī)范了土改問(wèn)題。直至1953年，除部分少數(shù)民族地區(qū)外，中國(guó)大陸普遍完成土改。1954年，新中國(guó)第一部《憲法》出臺(tái)，其第8條承認(rèn)了農(nóng)民的土地所有權(quán)?！案哂衅涮铩痹从谵r(nóng)業(yè)社會(huì)千百來(lái)年的愿景，作為中國(guó)現(xiàn)代革命的目標(biāo)重新提出，其背后的政治意義并不是“重農(nóng)抑商”，而是通過(guò)動(dòng)員農(nóng)民發(fā)起革命，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。自1949年中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)，隨著土地改革的完成，國(guó)家推行的是農(nóng)民土地所有制。

2.人民公社化

在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，因?yàn)槭艿揭庾R(shí)形態(tài)的影響以及對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下規(guī)模效應(yīng)的追求，土地權(quán)利以公有為方向聚攏，合作化運(yùn)動(dòng)登上了歷史舞臺(tái)。第一階段，初級(jí)農(nóng)業(yè)合作化。1953年起，國(guó)家大力推動(dòng)初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展。這一時(shí)期，除小塊自留地外，農(nóng)民在保留土地所有權(quán)的前提下，將使用權(quán)讓渡給合作社統(tǒng)一行使；第二階段，高級(jí)農(nóng)業(yè)合作化。1955年，國(guó)家提出要將初級(jí)社逐漸改造成高級(jí)社。依據(jù)1956年出臺(tái)的規(guī)定，高級(jí)社將社員除墳地、房屋地基外的私人土地，無(wú)償轉(zhuǎn)為合作社集體所有；第三階段，人民公社化。1958年人民公社化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，至當(dāng)年12月，參加人民公社的農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的99.1%。社員的自留地、房基等生活資料都為全社共有，由公社統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)活動(dòng)，普遍實(shí)行供給制。地權(quán)高度集中在人民公社中，并由國(guó)家通過(guò)計(jì)劃管控土地的流動(dòng)與利用。與此同時(shí)，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)在各地掀起，隨后為了扭轉(zhuǎn)“大躍進(jìn)”造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難局面，中央政府重新分配權(quán)利，明確人民公社是以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制?！拔母铩敝?，百?gòu)U待興。隨著十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，中央政府充分認(rèn)識(shí)到在農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重要性，并鼓勵(lì)其在全國(guó)范圍推廣。1982年頒布的《憲法》實(shí)行政社分離，恢復(fù)了鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃；1993年公布的《憲法修正案》將合作經(jīng)濟(jì)主要形式改為“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”。至此，人民公社在全國(guó)大部分地區(qū)已基本絕跡。1982年《憲法》第10條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除了法律規(guī)定為國(guó)有的以外，屬于集體所有。至于農(nóng)民對(duì)土地的利用，則通過(guò)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法》等逐步落實(shí)，建立起以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)滿足農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)需要、以宅基地使用權(quán)滿足農(nóng)民的住房需要的權(quán)利體系。

3.國(guó)有化

20世紀(jì)30年代城市公有土地約占60%以上，私有土地則不超過(guò)40%，其中公有土地主要包括行政區(qū)、官營(yíng)企業(yè)、交通與文化設(shè)施的基地等，而私有土地的擁有者主要包括資本家、軍閥、地主、城市個(gè)體勞動(dòng)者等。@建國(guó)初期，除了繼承舊中國(guó)的國(guó)有土地以及沒(méi)收官僚、買辦資產(chǎn)階級(jí)資本外，中央政府基本維持城市土地權(quán)利狀況。1953年“三大改造”開(kāi)始，土地作為最重要的生產(chǎn)資料之一，其所有權(quán)由私人向國(guó)家讓渡的方式主要分為三種：第一，通過(guò)全行業(yè)公私合營(yíng)對(duì)資本主義工商業(yè)進(jìn)行改造，合營(yíng)期間資本家可以領(lǐng)取定息，期滿后所涉土地的所有權(quán)作為生產(chǎn)資料歸國(guó)家“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一使用”。第二，受到人民公社運(yùn)動(dòng)的影響，手工業(yè)合作組織逐步向國(guó)營(yíng)轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的土地所有權(quán)同樣也隨之轉(zhuǎn)為國(guó)有。第三，對(duì)城市私人出租房產(chǎn)進(jìn)行改造，方式主要包括國(guó)家經(jīng)租、公私合營(yíng)等；至于對(duì)私人占有的城市空地、街基等，應(yīng)“經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)霓k法一律收歸國(guó)有”。1967年中央相關(guān)行政部門將前述街基的內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)大解釋為“包括城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”。這就進(jìn)一步推動(dòng)了私有土地的國(guó)有化進(jìn)程。1982年《憲法》第10條規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”。據(jù)1982年全國(guó)226個(gè)城市統(tǒng)計(jì)，在城市中由集體和個(gè)人所有的土地面積占城市建成區(qū)總土地面積的4.5%左右。當(dāng)時(shí)的城市中，“屬于集體所有的城市土地，主要是城市中的個(gè)體勞動(dòng)者在組織成為合作社時(shí)將其作業(yè)場(chǎng)所入股變?yōu)楹献魃绲淖鳂I(yè)場(chǎng)所所占用的土地。屬于個(gè)人所有的城市土地，主要是個(gè)人自住房屋及當(dāng)時(shí)在社會(huì)主義改造起點(diǎn)以下的個(gè)人出租房屋的宅基地”。實(shí)際上，國(guó)家通過(guò)憲法的規(guī)定，直接對(duì)這部分在城市中集體和個(gè)人所有的土地實(shí)行了國(guó)有化。對(duì)此，憲法修改委員會(huì)認(rèn)為，城市土地所有權(quán)的安排，“對(duì)于保證國(guó)家的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)……具有重大的意義”。

回顧歷史，我們可以清晰地看到，中國(guó)土地權(quán)利的演變有兩條主線，一為新民主主義革命時(shí)期，以分配土地所有權(quán)，發(fā)動(dòng)并成功完成了革命；二為在建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，通過(guò)土地改革、人民公社化和國(guó)有化等方式，逐步廢除了土地私有制，在農(nóng)村和城市完成了社會(huì)主義公有制。這兩條主線反映了當(dāng)代中國(guó)土地權(quán)利發(fā)生的變革，并最終建立了社會(huì)主義公有制。

（二）建立土地公有制的理念

之所以要將土地所有權(quán)收歸公有，是因?yàn)橄鄬?duì)于私有制而言，土地公有制更為合理，能避免土地私有造成的弊端，讓人民享受到更大的福祉。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義的土地所有權(quán)制度，即土地國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)制度，這是一種嶄新的社會(huì)主義性質(zhì)的土地所有權(quán)制度，也是我國(guó)現(xiàn)階段最重要的土地所有權(quán)制度。一般認(rèn)為，國(guó)家所有權(quán)作為社會(huì)主義條件下一種所有權(quán)形式，是國(guó)家對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，本質(zhì)上是全民所有權(quán)在法律上的表現(xiàn)。國(guó)家所有權(quán)之所以叫全民所有權(quán)，是因?yàn)橐磺袊?guó)有財(cái)產(chǎn)屬于以國(guó)家為代表的全體人民所有。正因?yàn)槿绱?，它不同于歷史上任何國(guó)家財(cái)產(chǎn)。國(guó)有財(cái)產(chǎn)的用途從根本上說(shuō)是滿足全體人民的物質(zhì)文化的需要，為全社會(huì)造福。這才是我們建立社會(huì)主義土地公有制的基本理念。換言之，土地公有制，旨在發(fā)揮社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性，它貫穿于新民主主義革命階段和社會(huì)主義建設(shè)階段，這種社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性理念決定了廣大人民群眾對(duì)社會(huì)主義土地公有制的認(rèn)同感。在土地問(wèn)題上，國(guó)家作為城市土地所有權(quán)的主體，其所有權(quán)的行使應(yīng)忠實(shí)地代表人民的整體利益。我國(guó)《憲法》確立了公有制為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，《物權(quán)法》上也重申了這一規(guī)定，因此公有制的基本理念應(yīng)當(dāng)在土地政策法規(guī)的實(shí)施過(guò)程中得到有效的貫徹。簡(jiǎn)言之，土地公有制的建立，其目標(biāo)應(yīng)使得廣大人民群眾的安居工程中得到廣泛的保障，讓廣大人民群眾切實(shí)獲得社會(huì)主義公有制的福祉，這才能夠充分體現(xiàn)土地公有制的基本理念。

（三）住宅建設(shè)用地續(xù)期應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)土地公有制的基本理念

公有制是中國(guó)土地制度的基石，為了確保土地公有制理念的延續(xù)性和法律制度的協(xié)調(diào)一致，住宅建設(shè)用地的續(xù)期問(wèn)題應(yīng)當(dāng)符合公有制的基本理念。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，就是一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，由集體成員無(wú)償取得，無(wú)償使用，這充分體現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的優(yōu)越性。對(duì)于城市的住宅建設(shè)用地的續(xù)期問(wèn)題，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)站在公有制理念的立場(chǎng)上進(jìn)行分析，以便將國(guó)家土地所有權(quán)的公有制理念在城市得到貫徹執(zhí)行。住宅建設(shè)用地的期限屆滿以后，對(duì)于續(xù)期問(wèn)題，國(guó)家在履行其管理職能的同時(shí)，應(yīng)切實(shí)落實(shí)公有制的基本理念，積極創(chuàng)造條件滿足廣大人民群眾的基本住房需求，這不僅是公有制的應(yīng)有之義，而且也是對(duì)土地作為公共物品基本屬性的正視，同時(shí)也體現(xiàn)了公民基本權(quán)利的訴求與國(guó)家政治義務(wù)的承擔(dān)。國(guó)家在制定關(guān)于土地續(xù)期收費(fèi)的法律政策時(shí)，既要考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行等價(jià)交換的交易規(guī)則，同時(shí)必須兼顧社會(huì)主義土地公有制的基本理念。總而言之，處理住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題，離不開(kāi)我國(guó)社會(huì)主義公有制建立的歷史，更離不開(kāi)我國(guó)土地權(quán)利變遷背后社會(huì)主義公有制的基本理念。

四、讓歷史告訴未來(lái)：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的立法展望

回顧歷史，我們知道土地公有制的建立是通過(guò)土地改革、人民公社化和國(guó)有化等方式完成的，且其中蘊(yùn)含著發(fā)揮社會(huì)主義公有制優(yōu)越性的基本理念，因此住宅建設(shè)用地續(xù)期問(wèn)題的處理，不能純粹按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯進(jìn)行。由于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，很難簡(jiǎn)單地通過(guò)司法解釋來(lái)進(jìn)行漏洞補(bǔ)充，這應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)未來(lái)通過(guò)立法解釋或者修訂法律予以解決。對(duì)于這個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，未來(lái)的立法應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)？考慮到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易規(guī)則和土地公有制的基本理念之間的平衡，筆者主張應(yīng)當(dāng)以廉價(jià)續(xù)期為基本精神，具體而言可以進(jìn)行如下粗淺的制度設(shè)計(jì)：

第一，中國(guó)公民在當(dāng)?shù)仄骄》棵娣e的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行廉價(jià)續(xù)期。中華人民共和國(guó)公民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，以戶為單位，如其住宅沒(méi)有超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄》棵娣e，則住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限屆滿后，應(yīng)當(dāng)自動(dòng)廉價(jià)續(xù)期，甚至無(wú)償續(xù)期。廉價(jià)或無(wú)償續(xù)期是落實(shí)土地公有制的基本理念，履行政府社會(huì)保障職能的必要舉措，但鑒于土地資源的稀缺性，無(wú)償續(xù)期的適用應(yīng)當(dāng)具有一定范圍。家庭是社會(huì)的基本單位，有婚姻關(guān)系、血緣關(guān)系的家庭成員通常居住在一起，且在經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系緊密，因而以戶為單位對(duì)住房面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)具有現(xiàn)實(shí)合理性。同時(shí)，因?yàn)楝F(xiàn)階段我國(guó)存在區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，以當(dāng)?shù)仄骄》棵娣e作為標(biāo)準(zhǔn)，能有效反映各地的實(shí)際情況，更為公平。

第二，中國(guó)公民的住宅建設(shè)用地如果超過(guò)了當(dāng)?shù)仄骄》棵娣e的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于超過(guò)部分應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行有償續(xù)期。中華人民共和國(guó)公民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，以戶為單位，如其住宅已經(jīng)超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄》棵娣e，對(duì)于超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄》棵娣e部分的建設(shè)用地使用權(quán)，在使用權(quán)的期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期，但應(yīng)當(dāng)依法重新繳納土地出讓金。一方面，自動(dòng)續(xù)期是《物權(quán)法》的規(guī)定，能大量節(jié)省續(xù)期成本，因而即便是超出保障范圍的業(yè)主，也應(yīng)當(dāng)適用自動(dòng)續(xù)期規(guī)則。另一方面，家庭住房面積超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄降?，說(shuō)明其占用了更多的公共資源，且可能存在一戶多房等現(xiàn)象，為了促進(jìn)資源優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn)，以及基于籌集財(cái)政資金的需要，超出部分應(yīng)當(dāng)重新支付出讓金。

第三，對(duì)于外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人則一律按照市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行有償續(xù)期。外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，在其使用權(quán)的期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期，但應(yīng)當(dāng)依法重新繳納土地出讓金。住宅建設(shè)用地使用權(quán)的廉價(jià)續(xù)期，是中國(guó)政府為中國(guó)公民提供的優(yōu)惠，具有福利性、保障性，以便體現(xiàn)社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性。對(duì)于不具有中國(guó)國(guó)籍的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人，自然不能享有，因而一律適用有償續(xù)期規(guī)則。