基于PPP模式的城鎮棚戶區改造項目利益分配研究

趙琰 史捷龍 趙翠芹

摘要：為了有效解決城鎮棚戶區改造PPP合作過程中的利益分配不平衡問題，促進城鎮棚戶區改造的健康有序推進，分析了城鎮棚戶區改造項目的參與主體、影響因素，建立了基于Shapley值修正算法的城鎮棚戶區改造PPP項目利益分配模型。將各參與方的利益訴求、投資比例、風險承擔、努力水平及監督力度等影響因素納入雙方博弈過程，在一定程度上緩解了傳統方法中各成員承擔影響因素均等的不利情況。在考慮利益分配影響因素的基礎上對傳統Shapley值方法進行了修正，就政策制定、項目管理及操作方面提出了對策。研究方法具有一定適用性，可為解決利益分配不平衡問題提供依據，所提對策對城鎮棚戶區改造決策的實施具有借鑒價值。

關鍵詞：建筑經濟;城市經濟;城鎮棚戶區改造;PPP模式;利益分配

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A doi： 10.7535/hbgykj.2018yx02009

ZHAO Yan， SHI Jielong， ZHAO Cuiqin. Study on the benefit distribution and countermeasure of urban shantytowns renovation project based on PPP mode[J].Hebei Journal of Industrial Science and Technology，2018，35（2）：128-133.Study on the benefit distribution and countermeasure of urban

shantytowns renovation project based on PPP mode

ZHAO Yan1， SHI Jielong2， ZHAO Cuiqin3

（1.School of Civil Engineering， Hebei University of Science and Technology， Shijiazhuang， Hebei 050018， China; 2.School of Humanities and Law， Hebei University of Science and Technology， Shijiazhuang， Hebei 050018， China;3.Shijiazhuang Rural Equity Exchange， Shijiazhuang， Hebei 050000， China）

Abstract：In order to effectively solve the profit distribution imbalance problem of urban shantytowns reform in the process of the PPP cooperation， and promote urban shantytowns reform healthily and orderly， the participants and the influence factors of the subject are analyzed， and a PPP transformation project benefit distribution model of urban shantytowns is established based on Shapley value correction algorithm. The model fully considers the interests of the parties involved， and combines with the factors of the proportion of investment， risk， effort level， supervision and so on， to construct the interest distribution mechanism. It alleviates the unfavorable conditions in which all members undertake equal influence factors in the traditional method. The traditional Shapley value method is revised on the basis of considering the influence factors of the profit distribution. Some countermeasures are put forward on policy formulation， project management and operation. The research method has certain applicability which provides the basis for solving the problem of unbalanced benefit distribution. The countermeasures provide certain reference value for the decision-making and implementation of urban shantytowns transformation.

Keywords：construction economics;urban economics;urban shantytowns renovation; PPP mode; benefit distribution model

城鎮棚戶區是指城鎮規劃區范圍內，房屋質量低劣、房齡普遍較長、基礎設施與公共服務配套不健全的區域，其使用功能不完善，建筑安全存在一定隱患。棚戶區改造包含集中成片棚戶區改造、非集中成片棚戶區改造、城中村改造和舊住宅綜合治理[1]。棚戶區是城市快速發展的見證，棚戶區居民多為低收入群體，很多還是企業老職工，曾經為國家建設做出重大貢獻。棚戶區改造是中國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程，也是以人為核心的城鎮化建設的重要內容[2]。

通過加快推進城鎮棚戶區改造，可以使更多棚戶區居民的住房條件得以改善，生活水平得以提升，有利于緩解城鎮內部的二元結構矛盾，推進城鎮化建設;有利于破解城鎮建設用地不足難題，增加商品住房供應，對于拉動投資、消費需求，帶動相關產業發展，促進民生福祉具有重要意義。然而，“籌資難、決策難、利益分配難”等問題困擾著城鎮棚戶區改造領域，制約城鎮棚戶區改造向深入開展。在城鎮棚戶區改造領域引入社會資本，開展PPP模式可有效破解上述難題，對于緩解財政壓力，促進社會公平具有積極意義。

葉曉甦等[1]就中國PPP項目合作中的利益關系進行了定性分析。卜鵬飛等[2]針對遼寧棚戶區改造中土地運作經驗進行了總結闡述。劉婧湜等[3]對棚戶區改造采用PPP模式運作的結構創新問題進行了探討。鄭生欽等[4]結合案例探討了將PPP模式應用于棚戶區改造項目的適用性和可行性。目前，中國對于城鎮棚戶區改造的研究主要集中于土地運作、區域規劃、管理模式等方面，對于利益分配不平衡等問題涉及較少。

利益共享是PPP項目的重要特征，利益分配問題是城鎮棚戶區改造PPP項目合作過程中最為突出的問題，也是項目運作前期相對基礎和重要的步驟。政府與社會資本雙方應共同制訂合理的利益分配方案，這是雙方合作成功的重要基石。基于此，在城鎮棚戶區改造伙伴關系確立前，各方應就利益分配方案進行協商并達成一致意見[1]。本研究在分析影響城鎮棚戶區改造PPP項目的4點關鍵因素的基礎上，運用Shapely值法建立了利益分配模型，以實例說明這種分配方法是可操作的、合理的，第2期趙琰，等：基于PPP模式的城鎮棚戶區改造項目利益分配研究 河北工業科技第35卷在實際運用中能有效地協調利益相關者的利益分配問題，為城鎮棚戶區改造項目PPP建設模式的利益分配提供了思路。

1 PPP模式下城鎮棚戶區改造的參與主體及其關系

在棚戶區改造項目中，城鎮棚戶區改造的參與主體包括政府部門和私人部門2部分，其典型做法是政府部門與社會資本共同組成特許經營項目公司，針對城鎮棚戶區改造項目，社會資本與政府簽訂特許經營合同，并由特許經營項目公司負責項目的投融資、土地開發、項目設計建設與運營管理。

社會資本是城鎮棚戶區改造PPP項目的實際投資人，但并不直接作為項目的實施主體，而是針對城鎮棚戶區改造項目實際成立特許經營公司，作為項目合同簽約與投融資主體，負責項目的建設與運營。就項目的具體實施而言，由政府部門負責棚戶區改造的總體規劃與決策，由政府實施機構出具相關計劃文本并辦理征用拆遷事宜[5]，根據參與主體、內容、機制等確定股權比例，成立項目公司，成立后的項目公司作為項目投融資主體負責項目投資、融資、設計、建設及運營相關工作。

工程承包商和分包商的選擇影響著項目的工程質量，工程承包商主要負責建設項目，通常與特許經營公司簽訂固定工期、固定價格的工程總承包合同。就參與主體的關系來說，社會資本參與部分或者全部投資，政府部門與社會資本通過一定的合作機制與政府部門分擔風險，共享利益[6]。雙方合作成立特許經營公司，政府部門作為公共利益的代言人通過特許經營權協議向特許經營公司授予城鎮棚戶區改造對象特許經營相關權益。特許經營公司負責項目的建設運營，并與信貸部門、承包商及項目管理公司接洽簽訂相關合約。城鎮棚戶區改造一方面可以提升城鎮區域的形象，改善弱勢群體的生活質量;另一方面，可通過開發土地、住宅、商業等形式，實現一定的商業利益。

2城鎮棚戶區改造項目利益分配影響因素分析

從影響城鎮棚戶區改造項目利益分配的各個階段來看，影響因素可以劃分為固定因素與動態因素，主要包括：政府部門和社會資本的投資比重，風險承擔情況、參與項目的努力水平，以及政府部門對項目的監督力度4個方面，如圖2所示。

2.1參與主體投入比重

PPP項目通過參與主體構建特許經營公司，來使得各主體愿意為項目投入更多的資本，從而賺取更多的經濟利益。參與主體對城鎮棚戶區改造項目投入的資金、精力越多，則希望得到的回報額越高。反之，如果城鎮棚戶區改造項目能為參與主體帶來更多的利益回報，則各方都愿意為項目的運作付出更多的努力。政府部門與社會資本初始投資策略分別為Tg，Tp，期望的報酬為Eg（Tg），Ep（Tp），通過增加投入Z1，Z2，來建立相互信任關系，在不考慮其他因素的前提下，由此可以看出，期望收益函數是一個遞增函數，在投資大小的因素影響下，政府和社會資本要求的利益回報會隨著投入的增加而增加。

2.2參與主體風險承擔情況

城鎮棚戶區改造資金投入不僅巨大，而且回收周期長。在傳統模式下，項目主要由政府獨立擁有和運營，政府財政部門承擔的風險成本不僅較大，而且辦事效率低。引入PPP模式，可將其中的一部分風險轉移到社會資本上，發揮公私雙方各自的優勢，從而有效提升城鎮棚戶區的改造效率，提高各自收益。改造利益和風險分攤是呈現正相關關系的。在一定程度上，利益可以被看作是承擔更多風險的回報。因此影響城鎮棚戶區改造項目利益分配的關鍵因素是政府部門與社會資本的風險承擔[3]，如圖3所示。

風險承擔的基本原則是由對于某種風險有控制力的優勢者承擔該風險。概而論之，施工建設、運營經營等方面的風險應由社會資本方承擔;政府部門對于政策、法律法規變動及審批延誤等風險具有一定影響力，上述風險應由其承擔。無論是政府部門承擔過多風險，還是把風險過多轉嫁給社會資本，都是片面和不負責任的做法，有可能會導致城鎮棚戶區改造項目的最終流產。

2.2.1模型建立

一般而言，參與主體獲得的回報與其分擔的風險是成正比的。利益的分配受資本投入和風險承擔因素的影響，將其作為分配模型的變量，來分析這兩者與利益分配模型的相互關系，從而確定政府部門和社會投資者各自的利益分配比例，實現項目參與主體利益分配均衡。

Vg=Vtotal[I（Ig-b）+（1-λ）X]，

Vp=Vtotal[I（Ip-b）+（1-λ）Y]，

0≤I≤1，0≤b≤1，

Ig+Ip=1，X+Y=A，

其中：Vtotal表示PPP項目總效益的折現值;Vg表示政府方面效益折現后的數值;Vp表示社會資本方面效益折現后的數值;λ為分擔過程中的投資系數;1-λ為分擔過程中的風險系數;Ig為政府投入占總投資的比例;Ip為社會投資占總投資的比例;X為政府部門所承擔的風險比例;Y為社會投資所承擔的風險比例;b為政府方面對社會資本方轉移支付調整值。

2.2.2參數確定方法

1）投資系數與風險系數投資和風險的系數影響著最后的利益分配，所以系數的確定至關重要。選擇具有相關經驗和研究的專業人士進行評分，然后通過對專家評分進行數據分析和整理，征求各個專家的意見和想法，最后綜合經驗判斷得出影響利益分配的投資系數和風險系數。

2）轉移支付調整系數為了吸引社會資本的投入，當實際的收益低于預期的收益時，政府部門會做出一些政策性的補貼，來彌補社會投資者的損失。系數的調整要根據實際風險情況來取值，結合相關專家的意見及經驗，由參與各方共同決定最終轉移支付調整系數。

3）投入比例參與主體的投入不僅包括資金的投入，還包括人力、設備、技術等各方面的投入。在建成項目后，可以根據施工過程中所花費的全部資金來確定投入比例，或者是根據各方的預算價格來確定參與主體的投入比例[3]。

4）風險分攤系數可以根據科學的方法和手段確定風險的分攤系數，同時應根據實際情況對其進行適當的調整，最終得出科學、合理的風險分攤系數模型，為實現利益的合理分配提供重要依據，促進PPP模式城鎮棚戶區改造項目的利益分享和風險共擔。

2.3參與主體的努力程度

城鎮棚戶區改造項目的獲益是參與主體共同努力的成果，所以其利益分配在一定程度上受制于參與主體的努力程度。引入PPP模式，希望借此建立針對棚戶區改造的利益聯盟，但由于聯盟中各方的努力程度各不相同，在合作過程中可能出現消極怠工等問題，從而影響項目的總效益及利益分配的平衡。雙方的努力程度越高，項目的整體效益就越好[4]。

努力程度是指政府部門與社會資本為實現城鎮棚戶區改造的整體目標分別履行相應責任的水平。參與主體的努力程度對改造利益的實現具有重要意義，當參與主體紛紛為改造項目盡責時則可以大大提高項目的總收益，繼而自身的利益也會提高。當改造整體目標與個體目標產生矛盾時，有可能產生破壞利益共同體的行為，從而引發道德風險，使改造目標無法最終達成。因此，參與主體的努力程度是利益分配的重要因素。

2.4參與主體的監督力度

在 PPP項目實施過程中，政府部門的角色要從“經營者”逐步轉變為“監督者”。在城鎮棚戶區改造過程中，社會資本傾向于定高價，攫取更高的利潤，這就需要政府部門發揮監督職能，在棚戶區改造規劃、政策設計、風險識別、監管協調等方面具有較高的管控能力[5]。因此，政府部門的監督程度對項目的順利進行有著很大影響。增強政府部門的監督力度，可以減少很多意外情況的發生，使PPP項目的利益最大化。

3城鎮棚戶區改造項目利益分配模型構建

3.1利益分配的基本原則

1）互惠互利原則城鎮棚戶區改造PPP項目的主要參與方為政府部門和社會資本。政府部門作為社會利益代言人希望社會效益最大化，而社會資本則更加希望獲取更多的經濟效益。在進行收益分配方案制定時應盡量滿足各方所期望的投資利益，形成互利互惠、相互信任的合作關系[6]。

2）投入、風險與收益對稱原則在PPP項目進行利益分配時應當考慮各參與者的資源投入情況和所承擔的風險多少，對承擔風險多的一方給予適當補償，以激勵其積極性。在理想的市場環境中，合作多方承擔的風險和利益的分配一般是均衡的。因此，在城鎮棚戶區改造中也應遵循這一分配對稱原則。

3）結構利益最優原則在PPP項目中應建立相應的激勵機制和相互信任機制，促使利益相關者共同努力、協調發展，政府應對私人部門進行監督，保證 PPP 項目的收益。在進行 PPP 項目收益分配的時候，應充分考慮監督程度、努力程度、投資大小、風險分擔等因素的綜合作用。

4）信息對稱、公平公正原則參與城鎮棚戶區改造PPP項目的各方應及時共享信息，保持信息溝通，避免因為信息不對稱而造成利益相關者的矛盾和糾紛。為了保證利益的最大化，就應該本著公平公正的原則，讓利益惠及到多方參與者，避免沖突，提高積極性。因此應在信息對稱的基礎上，保證公平公正。

3.2基于Shapely值的利益分配模型的建立

基本假設：

1）政策、法律環境穩定，沒有較大的決策變動;

2）在棚戶區城鎮改造項目總收益既定的情況下，各方獲得的利益總額包括直接收益、政策補貼等;

3）經過協調可達到公平分配的狀態，利益均衡為靜止狀態。

Shapley值法是分派最大效益的一種數學算法[6]，其定義如下。

設集合I={1，2，…，n}，如果對于I的任一子集S （表示n人集合中的任一組合）都對應著1個實值函數υ（s），滿足：

υ（m）=0，

υ（s1 ∪ s2）≥υ（s1）+υ（s2），

s1 ∩ s2=m，

（s1I，s2I），（4）

稱[I]為υn人合作對策，υ稱為對策的特征函數。用Ei表示I中i成員從合作的最大利益υ（I）中應得到的一份收入。在合作I的基礎上，合作對策的分配用E=（E1，E2，…，Ei，…，En）表示。很顯然，合作成功必須具備以下條件：

∑Ni=1Ei=υ（I），Ei≥υ（i），i=1，2，…，n，???? ?????????????????????????????????（5）

λi（υ）表示在合作I下第i成員所得的分配，則合作I下每個人所得的利益分配的Shapely值為

λ（υ）=[λ1（υ），λ2（υ），…，λi（v），…，λn（υ）]，

λi（υ）=∑w（|s|）[υ（s）-υ（i/s）]，

i=1，2，…，n，（6）

w（s）=（n-|s|）！（|s|-1）！n！，????? （7）

式中：si是集合I中包括成員i的所有子集;|s|是子集s中元素個數;w|s|是加權因子;υ（s）是子集s的效益;υ（i/s）是子集s中除去i后可取得的效益。

3.3Shapely值法模型的改進——修正算法

由以上分析可知，Shapely值法對利益相關者的利益分配有一定的科學性，但前提是每個成員承擔的影響因素均等，即=1/n，顯然，這只是一種超現實的情況，在現實經濟活動中的可能性幾乎為零[8]。因此，要想使方案更加符合實際必須采用修正因子[7]。

在城市棚戶區改造項目PPP建設模式的合作過程中，合作的總體利益為υ（s），在考慮各成員投資比例、承擔的風險、努力水平以及公共部門的監督力度等因素均等影響的情況下，各參與方的利益分配為υ（i）。假設在現實情況下每個伙伴分得的利益為υ（i）′，參與企業實際的影響因素為Ki。差值為ΔKi=Ki-1n，則∑nn=1Ki=1，且∑nn=1ΔKi=0，ΔKi表示了實際與理論影響因素下的差值，即綜合修正因子，因此，應該給該參與部門的實際利益分配修正量為Δυ（i）=υ（s）×ΔKi，則實際利益分配為Δυ（i）′=υ（i）+Δυ（i）。

具體方案如下。

1）當ΔKi≥0時，表示參與伙伴在投資比例、承擔的風險、努力水平以及公共部門的監督力度等綜合評價因素下實際比理想高，于是，應增加所分配的利益，利益增值為υ（i）=υ（s）×ΔKi，實際所得為υ（i）′=υ（i）+Δυ（i）;

2）當ΔKi≤0時，表示參與伙伴在投資比例、承擔的風險、努力水平以及公共部門的監督力度等綜合評價因素的實際值比理想值低，因此，應在原本所得的利益中扣除相應的部分：Δυ（i）=υ（s）×|ΔKi|，該伙伴實際所得Δυ（i）′=υ（i）-Δυ（i）。

3.4算例研究

假設某城鎮棚戶區改造項目由政府、社會資本等利益相關主體組成，其中社會資本為私人部門1與私人部門2組成的聯合體，政府部門用3表示。如果各部門單獨工作，他們獲得的利潤為300萬元、200萬元、100萬元;如果1和2合作將獲得600萬元，1和3合作將獲得700萬元，2和3合作將獲得500萬元，三個部門一起合作將獲得1 200萬元。按照Shapely值法來計算PPP項目的利益分配。

第1步：根據以上公式計算得：λ（1）=500（萬元），λ（2）=350（萬元），λ（3）=350（萬元）;

第2步：對 Shapely 值進行修正，此處，假設已求得綜合修正因子的值分別為K1=0.4，K2=0.3，K3=0.3。由公式可得：ΔK1=230，ΔK2=-130，ΔK3=-130。進一步計算可得：Δυ（1）=580，Δυ（2）=310，Δυ（3）=310。

通過對Shapely值修正，前后相比較可以看出，經過修正的Shapley值法更符合實際情況，因子修正方案具有一定價值，若采用上述利益分配方法可充分照顧到城鎮棚戶區改造PPP利益相關者的多方利益訴求，有助于促進各方參與項目運作實施的主觀能動性。

4相關對策建議

1） 制定標準的合同文本城鎮棚戶區改造PPP項目的參與主體眾多，利益訴求各異，需通過建立復雜的合同體系，明確各方的權利與義務。目前，面向PPP模式的合同指南針對性不強，不足以指導城鎮棚戶區改造PPP項目的運作實踐，亟待建立針對城鎮棚戶區改造實際情況的標準合同文本，以明確各方的權利與義務關系，真正踐行PPP項目“利益共享，風險共擔”的基本原則[8]。

2）成立行業平臺行業平臺可以指導城鎮棚戶區改造PPP項目實踐，城鎮棚戶區改造涉及到的專業領域范圍較廣，可通過建立針對城鎮棚戶區改造行業的交流平臺，如協會或學會，邀請各領域的專業人士，共同研究相關理論，總結成功經驗，汲取失敗教訓，推動城鎮棚戶區改造PPP項目運作理論的優化與實踐的深入開展。

3）加強專業人才的培養推動城鎮棚戶區改造PPP項目的深入開展，需要具備多方面專業知識和經驗的復合型人才。而在現階段，中國的PPP項目大多處于項目識別與準備階段。無論是政府方面還是社會資本方面，均亟需既熟悉PPP項目實際操作流程，又對城鎮棚戶區改造項目實施具有實踐經驗的專業人才，這類人才對于城鎮棚戶區改造PPP項目的推動與實施有著至關重要的作用。因此，培養適用于城鎮棚戶區改造PPP項目推廣實施的開拓型、復合型人才，應是參與各方共同努力的目標。

4）加強對各方職責的監督PPP項目模式是由多方分工合作完成的，過程復雜，相關方的關系矛盾繁雜。這就要求建立監督機構，督促參與各方按時完成各自的職責任務，以此來確保PPP項目的順利實施。在利益分配時，為了防止貪污腐敗現象的發生，應該加強監督和審計，建立完善的監管機制和綜合評價體系，明確評價指標，確保利益分配的公平、公正和公開透明。

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