策動人心：以南昌麥廬園垃圾填埋場升級為例

徐一心

摘 要：隨著經濟的增長和城市人口的迅速增加，居民生活水平大幅提高，同時也帶來了垃圾排放量的迅速增加，不斷出現垃圾圍城現象，但垃圾治理在我國起步較晚，傳統的垃圾治理方式渠道單一，粗放式排放，沒有必要的垃圾治理基礎設施，同時政府和民眾對垃圾治理問題認識不足。在新時代下，公民參政意識逐漸增加，對公共政策制定提出了更高的要求。本文以南昌麥廬園垃圾填埋場升級政策為例，通過走訪南昌昌北居民和政府部門，廣泛收集資料，對垃圾填埋場升級項目規劃、確立過程進行分析，探討政府作為公共政策制定主體，實現最大程度結合公民參與，完成政策輸出，滿足公民需求的路徑，為建設民政合一的新型政府機構而努力。

關鍵詞：政府政策；環境垃圾；公民需求

1 麥廬園垃圾填埋場發展歷程

麥廬園垃圾填埋場位于江西省南昌市經濟技術開發區，始建于1997年，是南昌市唯一的一座生活垃圾衛生填埋場，擔負著南昌市八區三縣，400多萬居民，日均2400余t生活垃圾的無害化處置任務，設計使用年限為31.5年。一到秋季及秋冬交際之時，麥廬園垃圾填埋場造成的空氣污染最為嚴重。附近高校大學生約為10萬，常住居民約為30萬。每天從麥廬園垃圾填埋場里飄出的陣陣惡臭，讓周邊生活的居民和大學生都苦不堪言。麥廬園垃圾填埋場產生的滲濾液偷排入黑龍潭水渠，造成黑龍潭水系嚴重黑臭，使得贛江遭受污染。

1.1維護自身權益，公眾不再沉默

早在2012年，社會公眾就提到過麥廬園垃圾填埋場的臭氣污染等相關問題。南昌市經開區規劃建設局，在一份政府督辦單中承認，經開區臭氣問題經由省、市環保部門多次調查了解，初步認定氣味來源于麥廬園垃圾處理場，主要原因有垃圾填埋作業區覆土不及時、除臭劑使用量過少、滲漏液收集沒有加蓋、滲漏液處理系統進水量偏小等。

2016年4月，江西財經大學曾向南昌市環保局發出公函，請求加強經開區高校周邊氣體排放管理。南昌市環保局相關人士曾在學校附近多家企業調查走訪，但并未發現異常情況，師生們認為企業存在偷排廢氣的行為。即使師生們多次向環保部門投訴，麥廬園垃圾填埋場仍早晚偷排臭氣不止。

1.2麥廬園垃圾填埋場改造為垃圾焚燒發電廠

2017年11月，南昌市規劃局對外公示了《南昌市生活垃圾焚燒發電工程選址報告》和《建設項目選址意見書》，經開區麥廬園垃圾填埋場確定改造成為垃圾焚燒發電廠

南昌麥廬園垃圾焚燒廠預計在2018年開建，2020年前建成投入使用。麥廬園垃圾處理廠的垃圾填埋升級處置工程（南昌固廢處理循環經濟產業園項目）正在報建中。相關部門己對麥廬園垃圾填埋場臭氣、滲濾液等污染進行整改，并對填埋庫區實施逐步封場，未來將建成生態公園，逐步進行生態恢復，通過擴大生態恢復面積，對土壤進行固化，最終目標是將垃圾山建成生態公園。

2 造成麥廬園垃圾場政策民政不和的原因分析

2.1制度原因

2.1.1制度建設不完善

目前來說，公民參與的制度環境有待完善，從總體看，公民參與制度化規定不健全，公民參與制度體系的配套性及利益表達渠道的暢通性不足，公民參與的可操作性規定相當欠缺；中國政治體制和制度創新改革力度不夠，官僚主義和腐敗現象嚴重，都會從制度方面降低公民參與的積極性；從決策角度來說，我國的公民直接參與政策制定的方式主要集中在行政聽證會上，即通過聽證制度參與政策制定的過程。聽旺會制度在一定程度上擴充了公民參與的渠道，提高了政策的接受力，但由于聽證制度在我國還處于起步階段，制度的建設還不夠完善，所以政策規劃階段的咨詢作用無法發揮出來。在本案例中，如果南昌市政府盡早組織一次聽證會，便不會引起如此大的反對意見。

2.1.2法制保障缺失

在中國，要想有效地實現公民參與度的提升，必須要強化公民參與的法制保障。現實狀況正好相反。黨和政府的關系沒有理順，兩者相互滲透，政府不能作為獨立的機關單位完成工作。國家政權機關也未能有科學分工的制約機制；在《憲法》中，賦予了公民管理國家事務和社會事務的權利，多項法律也對聽證制度、告知制度、公示制度作出了細致的規定，但這僅是對公民參與方式的規定，沒有對參與的范圍和程序作出明確規定，地方政府也就將公民參與公共事務管理的權利，變相地轉變為政府的自行裁量權，弱化了公民的參與權。

2.2政府層面

2.2.1決策成本提高

決策成本包括兩個方面，一是經濟成本，二是行政成本。對經濟成本來說，舉行一場行政聽證會，需要具體的場所，專業人員、政府人員、參與項目的公民，而聽證會需要對參會人員發放數額不等的補貼，這種補貼是對其付出的合理補償。對于某些重大決策來說，有時需要舉行不止一場聽證會，這就需要一大筆經費的支持，進行決策的經濟成本勢必會大幅增長。在舉行聽證會與否的選擇性成本來說，可以在不舉行聽證會的前提下更迅速、更便捷地作出決定，那么政府便會以“理性經濟人”的思維，盡量減少甚至不召開聽證會，公民參與度毫無疑問將大大降低。

對行政成本來說，其中存在政治因素。在較大政府項目面前，存在利益爭奪。因為信息不完全性、不對稱性，會與現行制度共存共榮分利集團存在發生沖突，政府要不斷與各類權利主體進行協商、談判。長此以往，必然會破壞利益預期的穩定性，增加政府的行政成本，政府陷入惡性循環，不斷增加行政成本的同時，公民未能有效參與，決策也未能更有效輸出。

2.2.2增加決策風險

對于一項決策來說，無疑是存在風險的，而對決策者來說，肯定是希望風險降低到可控范圍之內。公民參與決策是一把雙刃劍，公民分為一般公民和社會底層公民。公民參與并不是只為了一般公民，決策制定要先滿足社會底層公民這類弱勢群體的利益。各類群體之間的利益沖突才是造成決策風險增加的主要原因。在民眾利益無法得到滿足的情況下，可能出現的是民眾集體在政府機關門前示威抗議，表示自己的需求和不滿，最終結果只會是兩敗俱傷，公共決策遲遲無法作出。

2.3公民層面

2.3.1參與意識淡漠

盡管我國的民主政治建設在不斷推進，公民要求參與公共事務管理的熱情也越來越高，越來越多的公民從原來的被動接受政策到如今能夠主動地關心政策。但是，公民參與的情況依舊不樂觀，長期受小農社會和君主集權制政治觀念的影響，中國民眾主體意識薄弱，阻礙群體文化的正常發展。

2.3.2公民素質參差不齊

現代公共決策需要有較強的知識底蘊，在理解能力、溝通能力、學習能力上都要有一定的基礎，這樣才能有效參與。一般來說，經常會遇到民眾不能理解政策中的標準而提出質疑，這可能是受到專業、技術等知識不足的影響。因此，一定會有一部分人因某些能力不足而無法參與或者不參與，即使有參與的也是無效參與。

3 對我國出臺環境垃圾政策的建議措施

城市環境的好壞是一定區域內人民對美好生活向往的重要內容之一。從胡錦濤總書記提出可持續發展理論到習近平總書記的“金山銀山論”，無不體現著環境在現代經濟生活中的重要位置，從近年來華北地區的霧霾到個別學校的“毒氣跑道”等，這都證實了環境對經濟、人民健康的影響。此次南昌麥廬園垃圾填埋升級為垃圾發電場，在焚燒垃圾的過程中，發出的陣陣惡臭牽動著麥廬園千萬學生和居民的心。政府作為現代公共管理服務的主要供給者之一，其職能主要有服務、經濟等職能，此次南昌的垃圾填埋升級，作為政府建設城市環境的服務職能，應該在聽取民意，了解民情的基礎上，結合發達國家和我國臺灣等地區的先進經驗，切實把污染和危機降低最低。

3.1建立健全城市環境管理的支撐體系

3.1.1要完善法律法規體系

法律是一種強制性的規則，城市環境管理要想高效運行，必須完善環境管理的法律制度，尤其是要確立有關緊急狀態的相關法律制度和地方性法規。這在發達國家都已經成熟，尤其是日本，確立了一整套嚴格的垃圾分類、回收、填埋、焚燒制度。但我國的垃圾分類、整理、回收、填埋等方面的法律法規還很不成熟，沒有一整套的強制性的垃圾處理程序，因而，在我國垃圾處理的隨意性很大。

3.1.2建設綜合的管理體系

城市環境管理涉及多個行為主體，包括政府、行政部門、居民、企業等，只有各個行為主體相互配合方能建立起綜合協調、權威高效、指揮統一的組織體制，這主要體現在以下兩個方面。

（1）預警體系。城市環境是一個有發展過程，從量變到質變的發展軌跡，在事故發生前總會出現征兆，要及時捕捉這些信號，加以分析處理，及時采取得力措施，將環境危機帶來的損失降至最低，甚至避免危機的產生。

（2）計劃體系。要指定專門的部門完成以下工作：制定城市環境危機處理計劃原則；書寫完整的城市環境危機管理計劃書；盡可能預測分析城市環境管理過程中可能遇到的問題以及解決方案等。

3.2充分發揮城市環境管理的政府職能

根據公共管理中政府職能的定位，城市環境管理本身就是政府職能中社會管理和公共服務的重要體現。而城市政府職能的定位除了建立健全完善的法律法規以外，還要加強社會參與，完善信息公開制度和資助管理研究。

3.2.1進行參與環境管理的社會動員

城市環境管理是一項系統工程，在城市環境管理中，政府還要負責建立起社會動員機制，動員全民參與環境管理。在南昌此次垃圾場填埋升級政策中，社會動員沒有充分發揮，甚至只有政府一方面在發揮作用，公民參政議政成為一種流程形式。要想把環境管理、政民沖突下降到最低，在各種涉及與民眾生活密切相關的問題上就要切實加強與人民的溝通，了解民情、善察民意，以避免不必要的沖突。

3.2.2加強和完善信息公開制度

在城市環境管理過程中，信息是否公開透明直接決定著環境管理成效。通過信息的公開，政府對媒體不隱瞞危機的真相，而且通過媒體還能改善與民眾的關系，提高政府形象。信息公開具體來說主要包括兩個方面的內容：（1）要建立信息支持系統，保證政府能夠及時、全面和準確地收集各種可能會導致環境危機以及民眾需求的信息。（2）要建立有效的信息溝通機制，確保行政機構和人民群眾的溝通暢通。

3.3要充分發揮非政府組織在城市環境管理中的功能

非政府組織在經濟生活環境中逐漸起到舉足輕重的作用，群眾和非政府組織的參與在政府決策過程中也越來越重要，但是，群眾和非政府組織參與城市環境管理取決于諸多因素，例如參與者要具有代表性；環境影響評估要客觀公正；政府如何更好地鼓勵公眾參與，發揮群眾和非政府組織在城市環境管理中的作用，是一個亟待解決的問題。在此次南昌麥廬園垃圾填埋升級過程中，昌北各高等教育機構，民間組織曾積極上訪相關政府機構，說明垃圾焚燒發電帶來的環境危機，但是行政機構方面并沒有對這些意見采取有效的行動。因此在政府與非政府組織關系上我們還需要進行進一步的劃分，切實做好施政與參政議政的關系。一是要加強政府和非政府組織機構之間的合作伙伴關系，本著公平、公開、公正的原則商議行政事務，政府行政機構要積極努力采納先進的建議措施；二是政府和非政府組織要縮短保護和治理之間的差距，特別是城市環境方面，要把保護和治理聯系起來。

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