我國行政權(quán)力制約機(jī)制的規(guī)范框架之審視

楊勇

【摘 要】權(quán)力制約監(jiān)督是當(dāng)前我國全面深化政治體制改革面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題之一，系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行行政權(quán)力制約機(jī)制的規(guī)范框架對于研究政府權(quán)力制約和監(jiān)督具有重要意義。文章以權(quán)力制約監(jiān)督主體為依據(jù)，將其劃分為內(nèi)部制約機(jī)制和外部制約機(jī)制。內(nèi)部制約機(jī)制主要包括上級政府對下級政府、平級政府之間、下級政府對上級政府權(quán)力的縱向制約和行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督的橫向制約；外部制約機(jī)制包括執(zhí)政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、輿論媒體、社會(huì)團(tuán)體對政府行政權(quán)力的制約。通過系統(tǒng)歸納，以期為后續(xù)研究提供參考。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán)力；制約與監(jiān)督；規(guī)范框架

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）04-0033-02

我國從古代開始，就已經(jīng)對權(quán)力制約問題進(jìn)行研究和實(shí)踐，并提出了一些權(quán)力制約的主張。在西方，亞里士多德最早提出了對權(quán)力進(jìn)行制衡的思想。孟德斯鳩在洛克所提的“三權(quán)分立制衡”基礎(chǔ)上將其進(jìn)行了深入研究并加以改善，美國成功地借鑒了此理論來解決自己實(shí)際的政治問題。我國關(guān)于行政權(quán)力的監(jiān)督與制約是以分散國家權(quán)力并進(jìn)行監(jiān)督的方式執(zhí)行，理論依據(jù)即“議行合一”。現(xiàn)階段，以權(quán)力制約監(jiān)督主體為依據(jù)，我國行政權(quán)力制約機(jī)制主要?jiǎng)澐譃閮?nèi)部制約機(jī)制和外部制約機(jī)制。外部制約機(jī)制是由不屬于地方政府的其他主體來對地方政府進(jìn)行權(quán)利制約。內(nèi)部制約機(jī)制則是指地方政府機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起來的、對自身權(quán)力進(jìn)行制約的體制。

1 內(nèi)部制約機(jī)制

行政權(quán)力內(nèi)部制約機(jī)制在政府內(nèi)根據(jù)各個(gè)部門的不同職能，賦予其不同的制約與監(jiān)督能力，部門與部門之間相互作用，以達(dá)到一種健康、平衡的制約狀態(tài)。這樣一來，可以將權(quán)力分散，避免過于集中于某小部分人或者部門之中，各個(gè)分散的主體之間各自行使自己的權(quán)利，負(fù)擔(dān)自己應(yīng)有的責(zé)任，保證政府工作的健康運(yùn)行，保證政府權(quán)力不能異化。

1.1 縱向制約

縱向制約也稱為一般性制約，是根據(jù)政府層級架構(gòu)和隸屬關(guān)系設(shè)置，包括以下3種模式。

1.1.1 上級政府對下級政府權(quán)力的制約

我國政府主要是上級制約下級，國務(wù)院直接制約地方各級政府，上級機(jī)構(gòu)有權(quán)力對下級部門授予相應(yīng)的權(quán)力，并有義務(wù)與責(zé)任對下級政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約，當(dāng)下級政府工作出現(xiàn)問題時(shí)，上級政府必須及時(shí)對其進(jìn)行更正，上級政府可以通過聽取下級政府做出的工作報(bào)告了解他們的工作情況，并且時(shí)刻對他們的工作進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)下級政府工作中存在的不足，并對其給予意見與回復(fù)。

1.1.2 各級政府互相之間的權(quán)力制約

這一內(nèi)在約束關(guān)系主要內(nèi)涵為地方人民政府所管轄的各機(jī)關(guān)分工不同，各司其職，但是各自在行使職權(quán)時(shí)一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)對其他平級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

1.1.3 下級政府對上級政府權(quán)力的制約

這種機(jī)制本質(zhì)上來看是從下而上的，具體含義為處于下級的部門和職員能夠?qū)μ幱谏霞壍匚坏牟块T或職員進(jìn)行監(jiān)督。如果下級機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行上級政府決議的時(shí)候發(fā)現(xiàn)上級政府的決策有誤或者上級政府工作人員有不當(dāng)行為時(shí)，可以使用其手中的權(quán)力對上級部門或者職員給予相應(yīng)的提醒或者提出合理建議。無論是組織還是個(gè)人，都鼓勵(lì)向上級部門建言獻(xiàn)策。就實(shí)際情況而言，通常是下級機(jī)關(guān)部門和其職員通過給上級機(jī)關(guān)部門和其職員采取一定形式的民主評議與測評來實(shí)現(xiàn)制約目的。

1.2 橫向制約

橫向制約的具體形式，通常是設(shè)立專職機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)制約。在我國，對各級政府及所屬部門實(shí)行的專職制約主要包括行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督2個(gè)方面。

（1）行政監(jiān)察。這種制約手段是有針對性地在政府部門內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的有專門職責(zé)的監(jiān)察崗位，以達(dá)到監(jiān)察、督促、威懾相應(yīng)行政部門和其職員的目的。行政監(jiān)察的目的是為了保證國家政令的順利執(zhí)行和政府權(quán)力的正常運(yùn)行，它是政府系統(tǒng)內(nèi)部不可缺少的執(zhí)行自我糾錯(cuò)的專門機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，監(jiān)察部門主要有四大權(quán)力：？譹？訛檢查權(quán)。監(jiān)察部門根據(jù)需要，有權(quán)對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立的檢查、調(diào)查，任何組織和個(gè)人不能進(jìn)行干擾和破壞。？譺？訛調(diào)查權(quán)。經(jīng)監(jiān)察部門核查后，可以對涉嫌違反行政法規(guī)的單位及其工作人員進(jìn)行調(diào)查。？譻？訛建議權(quán)。在對監(jiān)察對象實(shí)施相應(yīng)并且必要的調(diào)查以及詢問之后，監(jiān)察部門可以對調(diào)查過程中所發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題給予書面建議。？譼？訛處理權(quán)。對于調(diào)查結(jié)果中出現(xiàn)的比較嚴(yán)重的問題，尤其是違反國家或地方所頒布實(shí)施的法律法規(guī)的監(jiān)察對象，可以進(jìn)行處分處理。

（2）審計(jì)監(jiān)督。這種監(jiān)察手段是國家審計(jì)部門所具有的職權(quán)，以國家頒發(fā)的法律為基礎(chǔ)，對于一些公管機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)組織在財(cái)政方面，主要涉及財(cái)政收入和支出及各種賬目方面進(jìn)行審查，從而能夠很大限度地實(shí)現(xiàn)對其財(cái)政的收支收益的合法合力監(jiān)督。這種機(jī)制的制約對象主要是政府的財(cái)政，它是制約政府機(jī)關(guān)部門權(quán)利的重要因素，其根本目標(biāo)是要保證行政機(jī)關(guān)資金合法、合理地使用。

2 外部制約機(jī)制

行政權(quán)力的外部制約機(jī)制是指利用政府以外的主體對地方政府行政權(quán)力進(jìn)行限制和制約。這些主體一般為國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢察機(jī)關(guān)、政黨、輿論及其公民和社會(huì)組織。外部制約的具體內(nèi)涵為在政府以外還有許多權(quán)力主體，它們可以對政府的所作所為實(shí)施監(jiān)察和督促，從而能夠?qū)崿F(xiàn)對于政府機(jī)關(guān)部門權(quán)力擴(kuò)張的制約，并且實(shí)現(xiàn)對部門中權(quán)力異化分子的懲戒，最終促使政府權(quán)力得到約束。外部制約主要是事后制約，或者是懲罰制約，這種行為使得政府權(quán)力不敢異化。

2.1 執(zhí)政黨對政府行政權(quán)力的制約

執(zhí)政黨的制約，在我國實(shí)際上就是指中國共產(chǎn)黨的制約，它在監(jiān)察制約中處于絕對主體地位，從而能夠?qū)φ殭?quán)從各個(gè)方面和各個(gè)維度實(shí)現(xiàn)約束，具體涉及政治方面的約束、思想方面的約束及組織方面的約束。中國共產(chǎn)黨對政府權(quán)力的制約是通過黨外監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。黨外監(jiān)督是黨通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)將黨的意志上升為國家法律和政策，要求各級政府貫徹落實(shí)，并且監(jiān)督政府及其工作人員在工作中嚴(yán)格按照黨的路線、綱領(lǐng)、政策辦事，從而促進(jìn)黨對政府的外部制約。黨內(nèi)監(jiān)督也就是黨的各級各類紀(jì)委實(shí)施其專門職權(quán)的監(jiān)察。中國地方政府機(jī)構(gòu)的工作人員中絕大部分都是中共黨員，因此紀(jì)委能夠在對黨組織及黨員的嚴(yán)格要求和監(jiān)察督促中實(shí)現(xiàn)對政府機(jī)關(guān)部門的約束。

2.2 權(quán)力機(jī)關(guān)對政府行政權(quán)力的制約

國家權(quán)力機(jī)關(guān)是指各級人民代表大會(huì)，它們也在很大程度上實(shí)現(xiàn)對政府機(jī)關(guān)部門權(quán)力的制約，這一約束手段具體是指各級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為廣大人民群眾最根本、最基礎(chǔ)意愿的代表群體，可以在參照相關(guān)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，實(shí)施檢查、督促及調(diào)查處分。從根本上來講，人民代表大會(huì)所行使的權(quán)力約束就是法律規(guī)范的約束。人民代表大會(huì)是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)擁有對各級各類政府機(jī)關(guān)部門采取檢查制約的權(quán)力。這種權(quán)力是憲法賦予的，權(quán)力的授予決定權(quán)力的制約。人民代表大會(huì)通過行使決定權(quán)、法制權(quán)、人事權(quán)和質(zhì)詢權(quán)4種權(quán)力對政府權(quán)力進(jìn)行制約。

2.3 司法機(jī)關(guān)對政府行政權(quán)力的制約

司法制約實(shí)際上就是司法部門所施行的一種強(qiáng)制性制約，它采用一定的司法手段，經(jīng)由一定的司法程序，從而實(shí)現(xiàn)對政府機(jī)關(guān)部門及其工作人員的約束。目前相對我國而言，主要分為2種司法部門的約束，一種是人民檢察院，另一種是人民法院。人民檢察院采用對于涉及政府機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查、提起公訴的方式進(jìn)行制約。人民法院對于政府機(jī)關(guān)部門的約束采用行使審判權(quán)，這一權(quán)力主要關(guān)系到國家各級別機(jī)關(guān)部門及其工作人員的3種訴訟形式，第一種為刑事訴訟形式，第二種是民事訴訟形式，第三種也是最有效的手段是行政訴訟手段，這3種手段可以實(shí)現(xiàn)對政府機(jī)關(guān)部門權(quán)力的有效制約。

2.4 輿論媒體對政府行政權(quán)力的制約

輿論媒體對政府權(quán)力的制約是人民群眾管理國家、管理整個(gè)社會(huì)的一種重要形式，是各大媒體通過采訪報(bào)道、跟蹤調(diào)查、針對各種情況進(jìn)行評論等各種手段，通過電視、書刊、報(bào)紙及網(wǎng)絡(luò)等方式來對民眾的意愿和建議進(jìn)行反映，從而實(shí)現(xiàn)對于黨和國家及各級各類領(lǐng)導(dǎo)人員和行政人員的檢查督促、評議是非功過，以及對政府工作人員不當(dāng)行為的指控。輿論監(jiān)督從本質(zhì)上看是由下到上的監(jiān)督，它的特點(diǎn)主要具有廣泛性、實(shí)時(shí)性、公開性與靈活性等。隨著社會(huì)的發(fā)展，輿論監(jiān)督已逐漸發(fā)展為一種意義鮮明并且行之有效的監(jiān)督手段，尤其是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督由于其開放的特性受到了廣大網(wǎng)民的青睞，南京周久耕所涉及的令人難以置信的天價(jià)煙事件、廣州許霆盜取ATM錢財(cái)事件、云南的躲貓貓事件，這些無一不顯示出現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)輿論媒體在監(jiān)察中所發(fā)揮的重要作用。

2.5 社會(huì)團(tuán)體對政府行政權(quán)力的制約

我國公民行使對國家權(quán)力制約的最常見、最有效的形式是團(tuán)體。現(xiàn)實(shí)生活中，人民群眾會(huì)以不同的準(zhǔn)則形成各種正式或非正式的小團(tuán)體，并且以不同的形式和方法監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)組織。目前，主要涉及的團(tuán)體有人民政協(xié)、各種層次各種機(jī)構(gòu)的工會(huì)、各種層次的共青團(tuán)及各個(gè)單位或者機(jī)構(gòu)的婦聯(lián)、各種協(xié)會(huì)及各種各樣的基層群眾組織等。這些對政府社會(huì)團(tuán)體通過自身特定類型的渠道或者組織形式來對政府實(shí)施監(jiān)督制約權(quán)力。這些團(tuán)體大多數(shù)都是采取群眾集會(huì)的方式共同討論或者以各種信件或者訪問來充分表達(dá)團(tuán)體的看法和意見，從而提出批評建議等。其中，必須特別提及的是人民政協(xié)，它是由各民主黨派、各種形式的團(tuán)體及各界群眾代表共同組成，能夠在國家大事方面表達(dá)自己的意見、參與各類具有決策性重要事宜的政治協(xié)商。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯：鄧進(jìn)利]