歐盟移民現(xiàn)狀及其外部邊境控制

王少峰

歷史上，歐洲曾經(jīng)長(zhǎng)期是移民的遷出地，二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲才成為移民的輸入地。戰(zhàn)后，歐洲經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，生產(chǎn)能力大幅提升。而戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致青壯年勞動(dòng)力緊缺，與產(chǎn)能需要形成巨大的缺口，這一時(shí)期歐洲國(guó)家鼓勵(lì)勞動(dòng)力輸入。直到1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)，石油輸出國(guó)組織對(duì)西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家實(shí)施石油禁運(yùn)，導(dǎo)致歐洲經(jīng)濟(jì)低迷，失業(yè)率上升。歐洲各個(gè)國(guó)家開(kāi)始限制移民。但是原有的勞工移民長(zhǎng)期在歐洲滯留，因?yàn)榧覍賵F(tuán)聚政策，形成一輪新的親屬移民潮。20世紀(jì)80年代末90年代初，東歐劇變，蘇聯(lián)解體，大批難民涌入歐洲，沖擊了歐洲各國(guó)的就業(yè)和福利。21世紀(jì)以來(lái)，歐洲高福利以及周邊政治、軍事和經(jīng)濟(jì)局勢(shì)多種因素影響，導(dǎo)致移民潮持續(xù)不減。移民給歐洲國(guó)家的社會(huì)管理帶來(lái)方方面面的挑戰(zhàn)。

本世紀(jì)歐洲移民問(wèn)題引起世界關(guān)注的里程碑式事件要數(shù)2005年10月底到11月在法國(guó)發(fā)生的騷亂。2005年10月27日，巴黎東北郊克利希蘇布瓦鎮(zhèn)的兩名北非裔移民少年因躲避警察盤(pán)查而意外觸電身亡，引起當(dāng)?shù)匾泼竦膹?qiáng)烈不滿(mǎn)。當(dāng)晚，數(shù)百人走上街頭，焚燒垃圾桶、汽車(chē)，并試圖沖擊鎮(zhèn)議會(huì)廳。當(dāng)?shù)鼐烨叭ヌ幹茫泼竦谋┝π袆?dòng)有增無(wú)減，在沖突中，有20余名警察受傷，10余名肇事者被捕。10月29日，當(dāng)?shù)鼐用裨谑姓d和受害人遇難地舉行默哀游行，又有少量人員被捕、受傷，23輛汽車(chē)被焚。10月30日，克利希蘇布瓦地區(qū)仍有少量移民青年上街滋事。警方在追捕躲入一座清真寺的肇事者時(shí)，不恰當(dāng)?shù)匕l(fā)射了催淚彈，旋即引發(fā)當(dāng)?shù)丶案浇墟?zhèn)的大批穆斯林群眾再次走上街頭焚燒汽車(chē)和建筑物以示抗議，形勢(shì)再度失控。此后，騷亂蔓延到東部第戎、東南部馬賽、北部的魯昂等274個(gè)城鎮(zhèn)，并最終進(jìn)入巴黎城區(qū)，數(shù)千輛汽車(chē)被燒毀，1人被暴徒毆打致死，2000余人被捕。比利時(shí)首都布魯塞爾和德國(guó)首都柏林也發(fā)生類(lèi)似事件，少量汽車(chē)遭焚毀。國(guó)際社會(huì)反應(yīng)也逐步升級(jí)。2005年11月8日至9日，希拉克總統(tǒng)宣布法國(guó)進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，授權(quán)騷亂地區(qū)政府實(shí)行宵禁。巴黎、里爾、上塞納、塞納—圣但尼等大區(qū)及騷亂活動(dòng)比較嚴(yán)重的25個(gè)省的39個(gè)市鎮(zhèn)隨后宣布宵禁。總理德維爾潘發(fā)表談話，承諾法國(guó)政府將采取措施，消除社會(huì)歧視。內(nèi)政部長(zhǎng)薩科齊則下令將參與騷亂的120名外國(guó)人驅(qū)逐出境。2005年11月13日，歐盟委員會(huì)主席巴羅佐提出向法國(guó)提供5000萬(wàn)歐元，幫助解決騷亂所暴露的法國(guó)城市郊區(qū)社會(huì)治理問(wèn)題。同日晚，巴黎市民舉行集會(huì)，要求政府采取果斷措施盡快平息事態(tài)。2005年11月14日，總統(tǒng)希拉克向全國(guó)發(fā)表電視講話，承認(rèn)騷亂源于法國(guó)社會(huì)內(nèi)部存在嚴(yán)重的認(rèn)同危機(jī)，政府將采取大規(guī)模的綜合措施解決對(duì)少數(shù)族裔的歧視問(wèn)題。總理德維爾潘也宣布，將恢復(fù)被削減的對(duì)基層社區(qū)管理組織的公共撥款，并致力解決長(zhǎng)期困擾移民區(qū)的住房、就業(yè)和犯罪問(wèn)題。2005年11月17日，法國(guó)官方宣布騷亂平息。

十年后，另一則難民的新聞再次吸引了全世界關(guān)注的目光。2015年9月3日，歐洲各大報(bào)紙頭條都刊載了土耳其記者、女?dāng)z影師尼呂費(fèi)·德米爾在土耳其沙灘拍攝的一幅照片：一名三歲名叫艾蘭·庫(kù)爾迪的敘利亞小難民，面朝下趴在沙灘上，仿佛睡著了。頭一天這名小男孩因乘坐的偷渡船只超載翻沉而溺亡，尸體隨后漂到土耳其海灘上。這一揪心的畫(huà)面、人間的悲劇，立刻引發(fā)國(guó)際社會(huì)巨大的震驚。

歐盟移民政策演變

1985年，法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡五國(guó)簽訂《申根協(xié)定》。這項(xiàng)協(xié)定取消了簽約國(guó)之間的邊境檢查，標(biāo)志著歐洲國(guó)家在移民領(lǐng)域合作的開(kāi)端。1992年，《馬斯特里赫特條約》的簽訂建立了歐洲聯(lián)盟，同時(shí)也將移民領(lǐng)域的合作正式納入聯(lián)盟的第三大支柱“司法與內(nèi)務(wù)領(lǐng)域”。1999年生效的《阿姆斯特丹條約》新增了關(guān)于“人員自由流動(dòng)、移民和避難”的章節(jié)，將移民和避難領(lǐng)域的部分權(quán)限從成員國(guó)轉(zhuǎn)移至超國(guó)家層面，代表著移民政策一體化的一大步飛躍（丹麥不適用歐盟移民規(guī)則中有關(guān)于移民、簽證和難民的政策；愛(ài)爾蘭和英國(guó)在適用歐盟移民規(guī)則中的移民、簽證和難民政策時(shí)，需要逐個(gè)個(gè)案審查。）。自此之后，歐盟將構(gòu)建一項(xiàng)“共同移民政策”提上日程。通過(guò)“坦佩雷計(jì)劃”“海牙計(jì)劃”“斯德哥爾摩計(jì)劃”等五年發(fā)展計(jì)劃，歐盟成員國(guó)逐漸確定了在合法移民、非法移民與發(fā)展第三國(guó)的關(guān)系方面的政策方針。2009年，《里斯本條約》為建立歐洲共同移民政策提供了法律框架，規(guī)定成員國(guó)和歐盟共同享有在移民領(lǐng)域的決策權(quán)力。

歐盟體系下的移民

歐盟和各個(gè)成員國(guó)就移民問(wèn)題擁有各自的權(quán)限。既有歐盟范圍內(nèi)普遍適用的移民規(guī)定，也有各個(gè)成員國(guó)自行制定的法規(guī)。這表明移民規(guī)則在不同的歐盟成員國(guó)之間是不盡相同的。各個(gè)成員國(guó)的權(quán)限有，自行決定允許到自己國(guó)家找工作的移民總數(shù)、移民申請(qǐng)的最終裁決、制定停留期限超過(guò)三個(gè)月簽證的規(guī)則、在歐盟移民規(guī)則規(guī)定之外，規(guī)定獲取居住和工作許可的條件。

歐盟系統(tǒng)內(nèi)，移民政策主要包括三大政策領(lǐng)域，即人員自由流動(dòng)、移民和避難。第一類(lèi)是指歐盟公民在歐盟境內(nèi)自由流動(dòng)，這是歐盟設(shè)立的初衷之一；第二類(lèi)主要指第三方國(guó)家公民前往歐盟國(guó)家進(jìn)行長(zhǎng)期定居；最后一類(lèi)指非歐盟國(guó)家公民在沖突、暴力的逼迫之下離開(kāi)原居地尋求庇護(hù)。

非法移民

歐盟國(guó)家對(duì)勞工移民、家庭團(tuán)聚移民以及尋求避難者準(zhǔn)入的嚴(yán)格控制已經(jīng)減少了合法進(jìn)人歐盟國(guó)家移民的數(shù)量， 但在另一方面卻迫使一些人采取非正規(guī)渠道進(jìn)人歐盟國(guó)家。 他們有些是通過(guò)偷渡進(jìn)入， 有些則是短期簽證到期后滯留不歸， 還有便是申請(qǐng)避難而被拒后不按規(guī)定離開(kāi)歐盟國(guó)家。

歐盟境內(nèi)非法移民往往通過(guò)偷渡或者獲得短期簽證的途徑入境后， 計(jì)劃通過(guò)申請(qǐng)難民資格獲得居留權(quán)。所以，歐盟各國(guó)難民申請(qǐng)人數(shù)的變化，基本能反映各國(guó)非法移民數(shù)量的變化。具體來(lái)說(shuō)，非法移民增多的原因很多而且復(fù)雜，一是受歐盟國(guó)家高福利政策的影響， 許多低層次的工作本國(guó)人即使在沒(méi)有工作可做時(shí)，也不愿意去做， 造成低層次工作招工難，而非法移民則是這一勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要補(bǔ)充；二是偷渡活動(dòng)中有巨大的利益存在，一些“蛇頭”從中謀取巨大的經(jīng)濟(jì)利益；三是歐盟國(guó)家對(duì)非法移民、操縱非法移民的犯罪集團(tuán)打擊不力， 很少?gòu)?qiáng)制遣返超期滯留者，更有些國(guó)家施行以“人權(quán)”為標(biāo)榜的政治避難政策， 這些不積極的因素實(shí)際上是在鼓勵(lì)非法移民。

由于歐盟國(guó)家在打擊非法移民方面受到國(guó)內(nèi)政策、歐盟政策影響，以及從保障人權(quán)角度調(diào)查非法移民的成本很高，造成了聚集在歐盟境內(nèi)的非法移民數(shù)量巨大。

為了控制非法移民數(shù)量增長(zhǎng)的趨勢(shì)，歐盟國(guó)家主要采取的是加強(qiáng)外部邊境的控制和內(nèi)部非法移民的安置。

難民問(wèn)題

歐盟生活富裕和福利制度完善，特別是歐盟內(nèi)部不設(shè)邊境檢查，擁有自由流動(dòng)的便利條件，這些都使得歐盟成為難民與非法移民理想的目的地。難民一旦進(jìn)入歐盟，可以在歐盟申根區(qū)內(nèi)自由遷移，直到其尋找到最理想目的地為止。而難民帶來(lái)的弊病也顯而易見(jiàn)。由于宗教、文化、經(jīng)濟(jì)等方面差異的原因，難民很難融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。易發(fā)各種違法犯罪問(wèn)題。在管理方面，更是讓歐洲各個(gè)國(guó)家政府撓頭，管松了會(huì)造成違法犯罪高發(fā)、難民大量涌入，本國(guó)國(guó)民不滿(mǎn)意；管緊了，難以面對(duì)國(guó)際社會(huì)輿論壓力。

目前“都柏林規(guī)則”和“歐洲移民議程”是歐洲避難體系的核心。“都柏林規(guī)則”最早由1990年簽訂的《都柏林公約》所確立。公約主要制定統(tǒng)一規(guī)則來(lái)處理避難申請(qǐng)，和確保同一項(xiàng)避難申請(qǐng)不會(huì)在不同國(guó)家重復(fù)遞交。它的責(zé)任國(guó)的規(guī)則按順序依次執(zhí)行：首先為已承認(rèn)避難申請(qǐng)者的某一家庭成員難民身份的成員國(guó)，其次為已向避難申請(qǐng)者發(fā)放有效居留證或簽證的國(guó)家，再次為申請(qǐng)者進(jìn)入歐盟的首個(gè)入境國(guó)。在其余情況下，均由申請(qǐng)人首次提出避難申請(qǐng)國(guó)家來(lái)負(fù)責(zé)審理。《都柏林公約》直到1997年得到所有締約國(guó)的批準(zhǔn)后才生效。

通俗地講，都柏林規(guī)則采取的是“誰(shuí)放入誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。即對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)入歐盟境內(nèi)負(fù)有最大責(zé)任（不論是主觀允許其進(jìn)入還是客觀疏忽）的成員國(guó)要對(duì)其行為或不作為所造成的影響負(fù)責(zé)。在難民遷徙的路線中，大部分人選擇海路，因此意大利、希臘等南部邊境國(guó)家作為第一入境國(guó)，理論上應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起處理避難申請(qǐng)的責(zé)任。而難民數(shù)量巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了邊境國(guó)家的接收能力。2016年聯(lián)合國(guó)難民署的最新統(tǒng)計(jì)，抵達(dá)歐洲的有38萬(wàn)難民，而從意大利和希臘入境的人數(shù)分別為18萬(wàn)和17萬(wàn)。意大利前總理倫齊多次公開(kāi)指責(zé)“第一入境國(guó)原則”不公平，呼吁其他成員國(guó)共同承擔(dān)難民接收的責(zé)任。

鑒于第一入境國(guó)的壓力，2015年，歐盟委員會(huì)提出了“歐洲移民議程”，公布了移民配額詳細(xì)計(jì)劃，以解決上萬(wàn)名來(lái)自非洲和中東地區(qū)難民的安置問(wèn)題。雖然有明確的配額表，但各國(guó)執(zhí)行力度不一，難民安置問(wèn)題并未取得預(yù)期的效果。

歐洲難民危機(jī)爆發(fā)之后，德國(guó)總理默克爾采取了開(kāi)放的難民政策，主動(dòng)宣布不會(huì)依照“都柏林規(guī)則”將敘利亞難民遣送回第一入境國(guó)，幫助緩解希臘、意大利等國(guó)的壓力。東歐成員國(guó)則采取了非常保守的態(tài)度，抗議歐盟強(qiáng)制成員國(guó)接納難民。匈牙利總理歐爾班·維克托對(duì)難民問(wèn)題態(tài)度強(qiáng)硬，指責(zé)默克爾推動(dòng)的分?jǐn)偡桨甘恰叭说赖蹏?guó)主義”，認(rèn)為每個(gè)國(guó)家有權(quán)決定是否接受難民。2015年9月，匈牙利更是在其與塞爾維亞的邊境設(shè)置了一段長(zhǎng)達(dá)175公里的柵欄，阻止難民入境。2015年11月巴黎恐怖襲擊之后，波蘭宣稱(chēng)出于安全方面的考慮，將不再接受難民入境。從難民分?jǐn)偡桨傅膱?zhí)行情況來(lái)看，截至2017年2月28日，奧地利、匈牙利、波蘭未接納任何從希臘或意大利重新安置的難民，而捷克、斯洛伐克僅分別接納了12人和16人。

外部邊境

《申根協(xié)定》是歐盟外部邊界管控的基礎(chǔ)，因?yàn)椤渡旮鶇f(xié)定》通過(guò)定義、執(zhí)行、監(jiān)控和加強(qiáng)邊界檢查的標(biāo)準(zhǔn)、簽證制度、跨界警務(wù)合作以及在簽字國(guó)間的信息共享，從而創(chuàng)建了一個(gè)共同的申根外部邊界。歐盟邊防管理法律有《歐洲聯(lián)盟條約》《單一歐洲法案》與《都柏林公約》以及具體的法律，如移民法等。

《申根施行公約》第一條對(duì)“內(nèi)部邊界”與“外部邊界”進(jìn)行了定義，前者是指申根國(guó)家間的陸地邊界以及彼此間不經(jīng)停第三國(guó)通行的空港、海港；后者是指申根國(guó)家外部的邊界以及通往第三國(guó)的空港和海港。

歐盟成員國(guó)向歐盟讓渡了部分邊防管理權(quán)，但成員國(guó)依然是外部邊界管理的實(shí)際主體。成員國(guó)與歐盟從不同層面來(lái)維護(hù)歐盟的外部邊界安全。

應(yīng)對(duì)非法移民的專(zhuān)門(mén)邊境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——?dú)W盟邊防局（European Border and Coast Guard，也稱(chēng)Frontex）致力于預(yù)防走私、販賣(mài)人口和恐怖活動(dòng)等其他跨域邊境的犯罪。該機(jī)構(gòu)搜集到的有關(guān)情報(bào)將通報(bào)相關(guān)國(guó)家當(dāng)局以及歐洲警察組織。