準確把握實施鄉村振興戰略的重點

摘要：準確把握推進鄉村振興的重點，對于推進鄉村振興的高質量發展至關重要。本文提出，實施鄉村振興戰略的重點主要包括六個方面。即深入推進產業興旺，培育農業農村產業發展新動能；推進鄉村綠色發展，提升鄉村生態宜居水平；促進鄉村文化繁榮興盛，推進鄉風文明新發展；加強農村基層基礎工作，創新鄉村治理新體系；提高農村民生保障水平，打造生活富裕新鄉村；深入推進體制機制創新，優化鄉村振興的制度性供給。同時圍繞為什么這六個方面是實施鄉村振興戰略的重點、怎樣推進這些重點進行了探討。

關鍵詞：鄉村振興 農業農村 體制機制創新 制度供給

作者簡介：姜長云，中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所副所長、研究員、博士生導師。

本文是2017年入選文化名家暨“四個一批”人才自主選題資助項目“實施鄉村振興戰略、推動農業農村經濟高質量發展的重大問題和跟蹤研究”的階段性成果。 習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出實施鄉村振興戰略。此后，實施鄉村振興戰略逐步成為全黨全社會解決“三農”問題的共同行動。在此背景下，科學探討并準確把握實施鄉村振興戰略的重點，對于推進鄉村振興的高質量發展具有重要意義。本文將重點圍繞如何把握實施鄉村振興戰略的重點進行探討。

引 言

繼黨的十九大以來，關于實施鄉村振興戰略的理論和政策研究迅速展開，一系列富有遠見卓識和深刻洞察的新觀點、新思想不斷形成。鑒于實施鄉村振興戰略在總體上仍處于起步階段，不同觀點的碰撞交流有利于深化相關理論和政策研究。但就總體而言，迄今為止，相關研究仍然可謂是“泥沙俱下”“參差不齊”，不少觀點值得進一步推敲。對如何實施鄉村振興戰略、怎樣堅持走中國特色社會主義鄉村振興道路，有些觀點把握不準、拿捏失度，甚至存在誤解、曲解的現象。據此推進鄉村振興，有可能影響鄉村振興的高質量發展，不利于培育壯大鄉村發展新動能，不利于提升廣大農民的獲得感、幸福感和安全感。比如，有人認為，要把發展鄉村旅游或推進農村能源革命、攻克深度貧困作為實施鄉村振興戰略的重點。筆者認為，盡管這些方面對于推進鄉村振興具有重要影響，但“重點”畢竟不等于“難點”或“影響因素”“實施路徑”，將這些方面上升到實施鄉村振興戰略“重點”的高度，可能有些偏頗。類似觀點在特定地區可能具有適宜性和合理性，但存在明顯的專業本位主義傾向。如將此類觀點簡單推廣應用到全國，則有明顯的以偏概全問題。據此指導實施鄉村振興戰略的實際行動容易誤導決策，甚至缺乏可持續性和全局上的可操作性。

許多研究顯示，推進產業興旺是實施鄉村振興戰略的首要任務，甚至是根本（高洋洋，2018）。因此，深入推進產業興旺，培育農業農村產業發展新動能，當屬實施鄉村振興戰略的重點之一。當然，這是就總體而言的，在實踐中，并非每個鄉村地區都要以實現產業興旺作為實施鄉村振興戰略的重點。如有些鄉村臨近城市，交通便捷，農民通過城鄉通勤方式實現在城市工作、在鄉村生活，既可以享受城市文明并獲得高質量、高收入就業等福祉，又可以享受生態宜居、鄉風文明、治理有效等安逸。在這些地區，城市發展特別是城市產業興旺，可以為農民實現生活富裕提供扎實基礎，也可以為實現鄉村生態宜居、鄉風文明、治理有效帶來便利。因此，在這些地區推進鄉村振興未必需要產業興旺，但實現鄉村振興仍然需要其他發展重點。綜合而論，除深入推進產業興旺、培育農業農村產業發展新動能外，筆者認為，實施鄉村振興戰略的重點還應包括：推進鄉村綠色發展，提升鄉村生態宜居水平；促進鄉村文化繁榮興盛，推進鄉風文明新發展；加強農村基層基礎工作，創新鄉村治理新體系；提高農村民生保障水平，打造生活富裕新鄉村；深入推進體制機制創新，優化鄉村振興的制度性供給。需要指出的是，實施鄉村振興戰略是個系統工程，要按照增強協同性、關聯性、整體性的要求，科學把握其重點及其相互關系，系統發力，精準施策。

也許有人說，實施鄉村振興戰略的重點還應包括打好精準脫貧攻堅戰，增強貧困群眾獲得感；創新鄉村人才引進和開發利用機制，強化鄉村振興的人才支撐體系；開拓投融資渠道，強化鄉村振興的投入保障機制。這些也屬于實施鄉村振興戰略的重點，但筆者認為，這些方面只是實施鄉村振興戰略的難點。難點與重點并非一回事，不宜混同。

一、推進鄉村綠色發展，提升鄉村生態宜居水平

實施鄉村振興戰略，要注意激發鄉村的多元功能和價值，包括經濟價值、生態價值、社會價值、文化價值等。能否及能在多大程度上建設生態宜居鄉村，直接決定著鄉村的生態價值，卻也在相當程度上影響鄉村經濟價值、社會價值、文化價值的實現。隨著城鄉居民收入和消費水平的提高，城鄉居民不斷增長的美好生活需要日益呈現多樣化、升級化的趨勢。這為推進鄉村綠色發展、提升鄉村生態宜居水平提出了日益強烈的要求，也為鄉村新產業、新業態、新模式的蓬勃興起提供了契機。如要求農業在提升生產功能的同時，更好地激活生活功能、生態功能和文化功能，從而推進農業的綠色轉型和發展。中國臺灣休閑農業和鄉村旅游的發展堪稱全球典范。作為其重要業態的農業公園按照公園的經營思路，融農業生產場所、農產品消費場所和休閑旅游場所于一體。休閑農業園區整合農場、農園、民宿或景點，使其由點連線及面，形成帶狀休閑農業園區，甚至要求用經營文化、經營社區的理念開發建設農業旅游景點，推進民俗親情化，豐富了鄉村生態宜居的內涵。近年來，許多地方政府發展的國家農業公園以原住居民生活區域為核心，融園林化的鄉村景觀、生態化的郊野田園、景觀化的農耕文化、產業化的組織形式、現代化的農業生產于一體，成為發展休閑農業、鄉村旅游的高級形態和規模化的鄉村旅游綜合體。參見百度百科“國家農業公園”，https：//baikebaiducom/item/國家農業公園/15453506？fr=alsddin。許多地方結合推進社會主義新農村或美麗鄉村建設，培育鄉村的生態涵養功能、休閑觀光功能和文化體驗功能，為推進鄉村生態宜居積累了豐厚的底蘊。

實施鄉村振興戰略，解決“人、地、錢”的問題至關重要。筆者認為，所謂解決“人”的問題，其要點：一是要增加鄉村人氣，帶動鄉村活力的提升；二是要拓展和疏通城市人才和智力“下鄉”的通道，帶動城市資本、技術和發展理念更好地植入鄉村；三是要結合完善鄉村人力資本開發和培訓提能機制，引導鼓勵鄉土人才、新型職業農民等安心參與鄉村振興。通過這“三管齊下”，形成各類人才支持和參與鄉村振興的“大合唱”。推進鄉村綠色發展，提升鄉村生態宜居水平，可以顯著增加鄉村魅力，為通過上述“三管齊下”解決“人”的問題，提供“引力場”和“磁力棒”。在實施鄉村振興戰略的過程中，解決“地”的問題，其要點是在鞏固完善農村基本經營制度、保護農民農地承包和土地財產權益的前提下，通過完善農村土地產權制度和要素市場化配置，著力解決農村土地資源閑置的問題，推動鄉村資源和土地資產加快增值，帶動激活主體、激活要素、激活市場，并將其與增加農民財產性收入有效結合起來。推進鄉村生態宜居，打造人與自然和諧共生發展新格局，可以增加對城鄉資本和人才參與鄉村振興的吸引力。這不僅有利于解決農村土地資源閑置問題，對于提升鄉村資源和土地資產價值也有重要的積極意義。推進鄉村生態宜居，激活鄉村資源和土地資產價值，也可以為在推進鄉村振興過程中更好地解決“錢”的問題拓寬思路。可見，推進鄉村綠色發展，提升鄉村生態宜居水平，打造人與自然和諧共生發展新格局，可以為實施鄉村振興戰略提供更高的平臺，有利于提升實施鄉村振興戰略的“能級”。

推進鄉村綠色發展、提升鄉村生態宜居水平，首先，要堅持人與自然和諧共生的基本方略，牢固確立培育綠色生產方式和生活方式的自覺性。為此建立健全有效的制度保障和實施機制，將推進鄉村生態美與通過加快農村人居環境綜合整理等措施，為提高農村生活質量創造良好的環境條件有效結合起來，帶動優化鄉村產業興旺的推進平臺。其次，要注意優化鄉村振興的規劃布局，并努力體現鄉村特色。2015年12月召開的中央城市工作會議要求，“統籌生產、生活、生態三大布局”“把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。這種理念對于優化鄉村振興的規劃布局也是適用的。當然，城鄉之間在生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系方式，以及實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的具體途徑上，也應各有特色，并在優化鄉村振興的規劃布局上得到體現。再次，要加強對鄉村生態宜居的政策支持，創新綠色生態導向的農業支持保護政策體系和鄉村產業政策體系。2018年中央一號文件要求，以綠色發展引領生態振興，統籌山水林田湖草系統治理，加強農村突出環境問題綜合治理，建立市場化、多元化生態補償機制，增加農業生態產品和服務供給。要結合貫徹落實相關政策，重點支持農業綠色發展、改善鄉村人居環境、鄉村生態保護修復和發展生態友好型產業、環境友好型企業等，協調推進山水林田路房整體改造，支持具備條件的鄉村地區集中連片建設宜居宜業的美麗鄉村。

習近平總書記反復強調，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”。要在加強對典型經驗總結、宣傳和推廣工作的同時，按照尊重自然、順應自然、保護自然和有度、創新利用自然的方針，鼓勵探索綠水青山向金山銀山的轉化機制和轉化路徑。結合探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制，鼓勵“資源變資產”等模式創新，提升鄉村生態資源、生態資產的經濟價值，促進鄉村生態優勢更好地轉化為發展生態經濟、培育農業農村發展新動能的優勢，帶動農民增收和參與鄉村振興渠道的拓展。

二、促進鄉村文化繁榮興盛，推進鄉風文明新發展

文化是一個難以精確定義的多樣性、復雜性概念，兼具傳承性、時代性和地域性等特點。人類經濟社會活動往往程度不同地打下所處文化的深刻烙印。文化的影響往往潛移默化，體現由內而外的自然。作家梁曉聲說，文化是植根于內心的修養、無需提醒的自覺、以約束為前提的自由、為別人著想的善良。梁曉聲：《文化可以用四句話表達》，www.360doccom/content/15/1215/10/13975006_520531375.shtml。習近平總書記提出，“鄉村振興既要塑形，也要鑄魂，要形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，煥發文明新氣象”。促進鄉村文化繁榮興盛、推進鄉風文明新發展，正是實施鄉村振興戰略的“鑄魂”之舉。

鄉風文明的程度決定著推進鄉村振興的品質品位，影響著農民的精氣神、競爭與合作態度和抗風險能力，對于建設富強民主文明和諧美麗新鄉村的影響舉足輕重。2018年中央一號文件要求，“堅持物質文明和精神文明一起抓”“不斷提高鄉村社會文明程度”。實施鄉村振興戰略做得好不好，農民的獲得感、幸福感、安全感是否得到有效提升，廣大農民的積極性、主動性、創造性能否真正得到有效激發，不僅要看農民的收入狀況，也要看農民的精氣神是否得到改善。因此，在實施鄉村振興戰略的過程中，必須把推進鄉風文明作為推進鄉村振興高質量發展、提升鄉村魅力的重要抓手，作為培育鄉村精神、鄉村價值、鄉村力量和提升鄉村魅力的戰略舉措。常言道，“一流的企業賣文化，二流的企業賣標準，三流的企業賣技術，四流的企業賣勞力，末流的企業賣資源”。在實施鄉村振興戰略的過程中，城鄉之間、區域之間、企業之間也存在類似現象。

在實施鄉村振興戰略的過程中，要促進鄉村文化繁榮興盛、推進鄉風文明新發展，必須培育鄉村文化自信，堅持在開放包容中提升自我，培育文化特質和核心競爭力。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“文化自信是一個國家、一個民族發展中更基本、更深沉、更持久的力量”。將這段話移植到實施鄉村振興戰略中也是成立的。促進鄉村文化繁榮興盛要注意協調處理立足本來（傳承鄉村傳統文化）、吸收外來（汲取城市文化和國外文化的營養）、面向現代化和面向未來的關系，堅持走特色化、差異化、品質化發展道路。推進鄉風文明新發展要把促進鄉村文化繁榮興盛，同培育富有創新力和競爭力的鄉村文化產業、完善鄉村公共文化產品和服務供給機制有機結合起來，同提升農民素質和道德水平、培育民主文明和諧的社會氛圍有效結合起來，鼓勵探索文化提升親情、文化凝聚人心、文化樂民富農提能的作用。要正視農村經濟社會結構轉型、農戶和農村人口結構分化，以及農村人口流動空間擴大對鄉村傳統文化的沖擊，鼓勵結合時代特點和發展階段的變化，因地制宜地培育向上向善文明和諧的鄉村文化；鼓勵結合實施文化惠民工程，支持重振鄉村文化的帶頭人在鄉村文化振興中發揮引領帶動作用。

從國內外經驗看，鄉村特色文化的開發，可以為提升鄉村價值和區域品牌注入動力，也可以為實現鄉村產業振興提供“制勝法寶”，帶動區域特色產業、文化關聯產業和衍生產業的發展。近年來，國內外許多地方在發展休閑農業、鄉村旅游的過程中，注意將改善產品質量、增加產品和服務供給、拓展關聯服務，同賦予其文化內涵有機結合起來，通過吸引游客深度參與休閑農業開發并融入當地文化，或將文化植入農業農村產業發展、生態宜居環境和鄉村治理建設，營造良好的消費體驗。如將水果等農產品賣成“奢侈品”、高檔禮品或文化產品，不僅顯著拓展了農產品和鄉村旅游的市場空間，帶動了農民增收；還促進了農民向農村文化傳承者和涉農服務從業者的轉型，提升了鄉村價值和魅力。在中國實施鄉村振興戰略的過程中，這些經驗值得借鑒。

三、加強農村基層基礎工作，創新鄉村治理新體系

近年來，隨著城鄉特別是農村經濟社會結構轉型的深入推進，隨著農村青壯年勞動力的大量進城，農戶之間、農民之間、鄉村地區之間的分化進程明顯加快，對工農、城鄉關系的影響持續加深，導致農村不同群體的利益訴求、利益矛盾和沖突日益多元化、復雜化。與此同時，農村經濟農業化、農業副業化、農村人口老齡化、農業勞動力老弱化迅速推進，留守兒童、留守婦女、留守老人問題日趨凸顯，為在推進鄉村振興過程中堅持農民主體地位增加了障礙。在發展規律和政府推動等因素的綜合作用下，農村人口和經濟布局集中化進程提速，少數中心村、中心鎮迅速崛起與更多村莊的萎縮甚至被兼并并存，村莊空心化迅速深化。加之，隨著農村經濟社會的迅速分化和農民流動半徑的明顯增大，隨著農民對外交通、信息聯系的多元化、便捷化，以及以“80后”“90后”甚至“00后”為主要代表的農民（工）追求社會參與和平等意識的迅速強化，農民評價自我發展狀況的參照系迅速擴大，農民（工）在發展狀況、發展機會、發展環境和享受公共服務等方面相對不足的狀況更容易顯現出來。在此背景下，農村經濟社會的自生能力和自我保護能力很容易迅速弱化，城鄉之間、區域之間在相關能力方面的差距也容易擴大。傳統的血緣、親緣、地緣關系和家庭倫理調節機制對農村經濟社會的整合能力很容易遭遇嚴峻挑戰，導致農村經濟、政治、文化、社會、生態建設等方面的整合協調難度明顯加大，出現失衡的可能性顯著增加。如果繼續沿用傳統的農村經濟社會整合協調機制，很可能導致在傳統的農村經濟社會結構之下容易被吸收和熨平的經濟社會矛盾與沖突被迅速放大或擴大（姜長云，2001）。因此，創新鄉村治理體系，提升“治理有效”水平，越來越成為新時代解決“三農”問題的迫切要求。

推進鄉村振興，促進治理有效是基礎，有利于降低實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕的成本與風險，營造充滿活力、富有魅力、積極向上、和諧有序的“三農”發展格局；有利于更好地統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，實現農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設的全面協調可持續發展。這也有利于更好地堅持鄉村全面振興，化解突出矛盾，“抓重點、補短板、強弱項、防風險”，增進鄉村振興的協同性、關聯性和整體性、協調性。習近平新時代中國特色社會主義思想明確：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在實施鄉村振興戰略的過程中，將“治理有效”作為總要求之一，是推進國家治理體系和治理能力現代化在“三農”工作中的具體化。加強農村基層基礎工作，推動鄉村治理重心向基層下移，有利于將創新鄉村治理新體系更好地落到實處，協力提升鄉村活力、凝聚力和農民的向心力。因此，加強農村基層基礎工作，創新鄉村治理新體系，自然應該成為實施鄉村振興戰略的重點之一。

習近平總書記在黨的十九大報告要求，“打造共建共治共享的社會治理格局……提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”；在“實施鄉村振興戰略”部分提出，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍”。2017年12月召開的中央農村工作會議要求“走鄉村善治之路”。2018年中央一號文件要求，“必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序”。這為創新鄉村治理新體系指明了方向。創新鄉村治理新體系，要注意發揮自治的基礎支撐作用、法治的引領規范作用、德治的潤滑和提升作用。要把培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，作為推進鄉村善治的戰略工程。結合完善制度和法律法規，引導、鼓勵、督促農村基層組織和基層干部成為提升鄉村法治和德治水平的先鋒，帶動鄉村法治和德治水平的提升，促進鄉村自治能力升級和平安鄉村建設。要把加強對農村黑惡勢力的制度化、法治化懲治機制建設，作為提升鄉村法治水平的重要措施。統籌防治少數人侵犯多數人合法權益和多數人侵犯少數人合法權益的問題。

加強農村基層基礎工作，創新鄉村治理新體系，要注意加強農村黨組織建設，及時總結推廣農村基層黨組織在新農村建設或鄉村振興實踐中發揮戰斗堡壘作用的先進經驗；要及時總結典型經驗，鼓勵農村基層組織增強利用新媒體等手段創新鄉村治理的能力，推進鄉村移風易俗、平安鄉村建設高質量發展。采取有效措施，以貧困村和農村基層組織軟弱渙散村、集體經濟薄弱村為重點，加強對農村基層黨組織建設“補短板”的支持。結合實施農村基層組織帶頭人提升工程，以加強農村黨組織建設為龍頭，帶動農村基層組織提升引領、帶動和凝聚人心的能力。要大力培育服務性、公益性、互助性的農村社會組織，鼓勵其成為農村社會的“抗震帶”和“減壓劑”，在增強村民自治能力方面發揮骨干帶動作用，更好地支撐和帶動鄉村便民利民服務體系建設。

四、提高農村民生保障水平，打造生活富裕新鄉村

推進鄉村振興，實現生活富裕是目標，也是實施鄉村振興戰略不可動搖的根本。實施鄉村振興戰略要提升農民的獲得感、幸福感、安全感，要讓改革發展成果更多更公平地惠及全體農民，離開了實現農民生活富裕就會成為空談。因此，“按照抓重點、補短板、強弱項”的要求，以“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”為導向，以“農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”為主要切入點，著力提高保障和改善民生水平，打造農民生活富裕、安居樂業新鄉村，是實施鄉村振興戰略的出發點和落腳點，自然也是實施鄉村振興戰略的重點之一。

提高農村民生保障水平，打造生活富裕新鄉村，首先要注意增加農民收入，引導和鼓勵農民在實施鄉村振興戰略的過程中提升增收致富能力。近年來，世界經濟復蘇乏力、國內經濟下行壓力長期持續，對農民增收的制約作用迅速凸顯，農民增收面臨的挑戰日趨嚴峻和復雜。加之，由于農產品價格形成機制改革的推進，由于國內外農產品市場波動問題的凸顯，特別是國際貿易摩擦對部分農產品主產區影響的深化，農民收入增速放緩的趨勢不斷強化，農村區域性、群體性減收問題日趨突出，對此應該給予高度重視。2014、2015、2016和2017年，在全國居民特別是城鎮居民人均可支配收入增速放緩的同時，扣除價格因素，全國農村居民人均可支配收入分別較上年同比增長112%、89%、82%和73%。與此同時，雖然從2010年開始中國城鄉居民收入差距由之前的連年擴大轉入縮小軌道，2010、2011年城市居民人均可支配收入相當于農民人均純收入的倍數分別較上年縮小01倍，但近年來城鄉收入差距縮小的步伐已明顯放緩。從2013年開始，國家統計局將農民收入的統計指標由農民人均純收入調整為農村居民人均可支配收入。2014年城鎮居民人均可支配收入相當于農村居民人均可支配收入的倍數較上年減少0056，2015、2016和2017年分別較上年減少0019、0012和0009。可見，縮小城鄉收入差距仍然任重道遠。促進農民增收應多方發力、系統用力。

提高農村民生保障水平，不僅要注意促進農民增收，還要同引導鼓勵農民就業創業、促進農村基礎設施提檔升級、加強農村社會保障體系、推進健康鄉村建設和農村人居環境綜合整治有機結合起來，提升鄉村宜居宜業、去危化困能力，提升農村生活品質。習近平總書記在黨的十九大報告提出，“增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。可見，提高農村民生保障水平，打造生活富裕新鄉村，還要按照“堅持在發展中保障和改善民生”的要求，加強面向“三農”的基本公共服務。上述分析已經揭示，隨著工業化、信息化和城鎮化的深入推進，部分農村地區經濟社會的自生能力和自我保護能力出現迅速弱化，傳統的農村社會秩序和自組織機制正在面臨弱化日益為甚的挑戰。在此背景下，加強面向“三農”的基本公共服務，包括增強農村防災、抗災、減災能力，其重要性和緊迫性還更加突出。加強面向貧困人口和留守兒童、留守婦女、留守老人的基本公共服務能力建設，更應成為加強農村基本公共服務的當務之急和攻堅任務。鑒于近年來全國人口老齡化步伐明顯加快，農村人口老齡化問題更為突出，提高農村民生保障水平，應把加強面向老齡人口的養老和去危化困服務能力建設，作為一個攻堅任務。

五、深入推進體制機制創新，優化鄉村振興的制度性供給

習近平總書記在黨的十九大報告中，將加快完善社會主義市場經濟體制作為建設現代化經濟體系的六項主要任務之一，明確提出，“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰”。2018年1月30日，習近平總書記在主持中央政治局第三次集體學習時強調，“要建設充分發揮市場作用、更好發揮政府作用的經濟體制，實現市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度”。在實施鄉村振興戰略的過程中，也要貫徹這些要求，深化體制機制改革和政策創新，著力推進鄉村振興的高質量發展，更好地促進農業農村優先發展和城鄉融合發展，加快農業農村現代化進程。

2018年中央一號文件提出，“實施鄉村振興戰略，必須把制度建設貫穿其中。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統性、整體性、協同性”。在實施鄉村振興戰略的過程中，推進前述5個重點，都必須建立在推進體制機制改革和政策創新的基礎上，將優化鄉村振興的制度性供給貫穿其中。因此，推進體制機制創新，優化鄉村振興的制度性供給，也宜成為實施鄉村振興戰略的重點。但這個重點實際上也是支撐前述重點落地的保障。

在實施鄉村振興戰略的過程中，要通過推進體制機制改革和政策創新。第一，以促進市場在資源配置中起決定性作用為導向，以激發參與主體活力和人才潛能為依托，激活農業農村發展活力和農村資源、要素、新產業新業態新模式的發展潛能，培育“三農”發展的興奮點和新增長點。第二，以更好發揮政府作用為導向，優先改變“三農”發展環境的相對不平等狀況，優先加強“三農”政策的兜底和“保基本”公共服務功能，優化國民收入分配格局和公共資源配置格局，優先加強對農業農村發展的支持和促進，推進公共政策導向和公共資源配置向農業農村適度傾斜；并在優先改變鄉村規劃“短板效應”的基礎上，加強城鄉一體化發展規劃，推進城鄉產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化。第三，以建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系為導向，將使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用有機結合起來，矯正發展機會、發展權利過分向城市傾斜的問題，促進城鄉發展權利、發展機會的均衡配置。為此，要破除妨礙城市產業、企業、人才和要素進入農業農村的體制機制障礙，防范市場失靈導致農民權利被邊緣化的風險，并完善相關引導、激勵和約束機制，實現由對“三農”發展的消極保護向積極促進轉型，由主要關注城鄉差距向更多關注“三農”實現有活力的成長轉型。有人認為，實施鄉村振興戰略，要圍繞強化“人、地、錢”等要素供給，推進城鄉要素自由流動、平等交換。這是重要的，但必須同促進公共資源城鄉均衡配置結合起來，同強化“三農”政策的“兜底”和保基本公共服務功能結合起來，同設置必要的負面清單等矯正發展權利、發展機會向城市過度傾斜的問題結合起來。

2018年中央一號文件圍繞鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革、深入推進農村集體產權制度改革、完善農業支持保護制度等，做出了一系列重要決策部署。其中許多地方創新點很多，可謂亮點紛呈。如“銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策”“在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權”“系統總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗，逐步擴大試點”“對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵”“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益”。這些政策創新，對于推進鄉村振興都是重要的政策“利好”。當務之急是深刻領會這些政策創新的背景和動機，扎實穩健地推進其落地“生根發芽”。

有些新的制度供給和政策創新，如果關聯、配套改革能夠及時跟進，其后續的積極效應還會在更大空間、更可持續地釋放。這些新政的出臺，實際上為深化關聯、配套改革提出了新的課題。如2018年中央一號文件提出，“農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營”“推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制”。這些都對完善農村產權和要素流轉市場提出了更高層次的要求。比如有些地方推進承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務。如果抵押后農戶、新型農業經營主體的貸款還不了，能否把抵押資產變現，這直接關系到相關改革能否持續推進，必然對推進農村產權市場和要素市場建設提出迫切要求。如果不考慮深化農村產權市場和要素市場建設，相關改革很容易“虎頭蛇尾”，幾年后很可能“半途而廢”。

還有一些新政的出臺，不僅自身“含金量”很高，其可貴之處還在于為深化后續改革打開了“缺口”，甚至“扣動”了后續連鎖改革的“扳機”，其可能帶來的一連串積極影響更加值得關注和期待。如2018年中央一號文件要求，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。可以預期，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，不僅為農村宅基地閑置和低效利用問題提供了破解之道，有利于促進農村宅基地的集中節約和高效利用；還將為吸引城市資本、人才和要素下鄉參與鄉村振興提供新的路徑。又比如，2018年中央一號文件關于“深入推進農村集體產權制度改革”的諸多部署，不僅可以直接帶動農村集體經濟發展，對于完善鄉村治理也有重要的“旁側效應”。因為從實踐經驗來看，鄉村集體經濟實力強，往往有利于支撐鄉村治理能力的改善。

當然，推進體制機制改革和政策創新，優化鄉村振興的制度性供給，還要順應鄉村振興的實踐需求和戰略需要，不斷進行動態充實和完善。如應按照推進農村一二三產業融合發展的要求，以營造有利的產業生態為重點，將深化體制機制改革的重點放在鼓勵創新農村產業融合的區域合作、部門合作和部門協同監管機制，深化相關公共平臺和公共服務機構運行機制的改革，培育農村土地、資本、人才等要素市場和產權流轉市場，探索商會、行業協會、產業聯盟等運行機制改革；推進政策實施機制的創新，促進科技創新、信息化發展與推進鄉村振興有機銜接等等。

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責任編輯：谷 岳