國有企業法律體系演進的邏輯動因

趙紅

摘要：國有企業法律制度的演化、發展，有很多經驗與教訓值得總結與思考，其邏輯動因是國家政治經濟環境的變化與國有企業戰略布局的調整，實質是國有企業的改革轉型結果，其根本是權利與責任在各種利益相關主體間的分配與再分配的過程。

關鍵詞：國有企業法律體系

國有企業法律制度經歷了從無到有的過程

新中國成立初期，國家在工業、建筑業、運輸業、商業部門組建了一批國營性質的公司。20世紀50年代末期到60年代初期，我國又組建了一批全國性與地方性的托拉斯，我國的國有企業經歷了一個從無到有的過程。人們對于社會主義的認知帶有一定的局限性，認為公有制是社會主義的最主要或者說是唯一形式，我國實行嚴格的計劃經濟體制。

在計劃經濟體制之下，政府在一定程度上變成了一個大工廠的指揮中心，各個產業、企業都是大工廠的分支機構。具體說，企業在行政上分別隸屬于中央、省、縣三級政府。國務院按照不同的產業建立不同的部門去管理企業，比如冶金工業部、煤炭工業部等等。屬于中央管理的企業就由這些部門直接管理與領導，各個省、自治區、直轄市分別建立與中央各部門相對應的部門來管理相應的企業。因此，我國國有企業相關的法律、法規也經歷了一個從無到有的過程，最初的國有企業的法律法規也是來源于政策性或者指令性的文件。

我國最初設立國有企業有強烈的應急特征。早期的國有企業旨在解決新中國成立初期亟待解決的實際問題，在設計理念與發展的思路上體現了很強的功利性與實用主義。因此早期的國有企業的制度、法規往往前后矛盾，政府對于國有企業一直在放權與收權之間徘徊不定，既想解決國有企業的生產積極性問題，又必須根除國有企業的一些弊病。比如“利改稅”政策，政府既想將一部分權力給企業，又試圖通過高達55%的企業所得稅與企業調節稅來控制企業。這還體現在，國有企業改革過程中缺少相應的配套的制度與法規改變既有狀況。國有企業最初作為政府的執行部門，資金的來源于國家的分配，國家對于國有企業承擔的無限連帶責任。這種“兜底”式的模式很難刺激國有企業的活力，國家財政不堪重負。在國企改革過程中，政府試圖通過一系列手段下放權力與物質刺激實現激活企業活力，但是由于沒有相關政策與法律法規的跟進制定，使得最后其本質并沒有什么變化。

事實上，我國的國有企業改革的過程中，1993年之前都缺少對于國有企業在制度法律上的宏觀、清晰的定位。當時國有企業改革的主要目的基本上都是為了解決當時存在的緊迫實際問題，缺乏法律制度系統的整體的設計與布局。在每個改革階段，政府制定實施了種種的政策與法規，每一項政策、法規解決舊問題之后又會產生新的問題，國有企業改革沒有擺脫“放權—收權—放權”的政策循環。1979年—1990年，我國國有企業法律體系主要是由國務院發布或者批轉的法規、政策性文件構成，對于當時培養企業的自主性、積極性，激發企業活力，培育市場等起到了積極作用，但不能作為國企改革的長效性、體系性的政策保證。

國有企業法律體系配合國家意志進行調整

我國國有企業自產生之日起就具有支撐國民經濟的作用，早期國有企業遍布國民經濟各個行業，國民經濟在GDP的比重中占據絕對主導份額。上世紀90年代中期，我國國有企業出現大面積的虧損，使國家意識到國有經濟的主導作用應體現在控制力上，國有資本不應太分散。1999年十五屆四中全會作出了《中共中央關于國企改革和發展若干重大問題的決定》提到：從戰略上調整國有經濟布局，推進國有企業戰略性改組，提高國有經濟的控制力。國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。其他行業和領域，可以通過資產重組和結構調整，集中力量，加強重點，提高國有經濟的整體素質。

國有企業戰略布局的調整，一方面，國有資本在國家意志的主導下，向特定的領域、行業集中。另一方面，在其他領域，即除國有資本占主導控制地位的領域，國有資本可以有序退出。

1999年十五屆四中全會提出國有企業應當繼續進行股份制改革，大力發展混合所有制經濟。這也是我國第一次明確提出“混合所有制”的概念，為推進國有企業改革指引了方向。混合所有制對于國有企業引入非國有資本，降級融資成本，擴大企業規模非常有利。2003年十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提到，要大力發展國有資本、集體資本、非國有資本參股的混合所有制經濟，實現投資主體的多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式；2007年十七大報告中也提出，發展混合所有制經濟。

為了促進改革，國家配套出臺了一系列的政策、法規予以支持。1997年，中國人民銀行和國家經貿委聯合下發《關于支持國有虧損企業有銷路、有效益產品生產的通知》發布“封閉貸款政策”。封閉貸款政策主要是銀行貸款給虧損的國有企業專款專用。1999年，我國實施了“債轉股”政策。所謂債轉股，是指國家組建金融資產管理公司，收購銀行的不良資產，把原來銀行與企業間的債權、債務關系，轉變為金融資產管理公司與企業間的股權、產權關系。

隨著國有企業戰略布局的改變，國有企業法律體系的發展主要是配合國家意志也進行調整。但是在此過程中也暴露出國有企業法律、法規的不完善，不明晰。比如在混合所有制改革過程中，國家并未建立完善、公開、透明的配套措施，導致在企業改革過程中出現了國有資產流失、集體腐敗等問題。

配套的法律法規符合深化國企改革的要求

在深化國有企業改革的要求之下，構建有效的國有企業監管模式成為政府部門的重要工作。2002年黨的十六大報告中提出：堅持完善基本經濟制度，深化國有資產管理體制改革。在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。2003年3月16日，國務院國有資產監督管理委員會簡稱國資委成立。2003年10月23日十六屆三中全會審議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：完善國有資產管理體制，深化國有企業改革。建立健全國有資產管理和監督體制；完善公司法人治理結構；加快推進和完善壟斷行業改革。2003年國務院頒布《企業國有資產監督管理暫行條例》，對國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理進行了規范。2008年7月23日，國務院發布《國務院國有資產監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定》，規范國資委的主要職責。2009年《企業國有資產法》正式出臺，標志著我國國有企業監管體制基本形成。

國資委成立后，在企業負責人薪酬、績效考核制度、董事會監事會建設方面加強了管理與部署，對于國有企業公司化發展影響非常大。在此期間國資委發布一系列相關的政策、法規：2003年，國資委發布《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》；2004年，國資委發布《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法實施細則》《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》； 2006年《關于規范中央企業負責人職務消費的指導意見》、《關于加強和改進國有企業監事會工作的若干意見》；2008年《中央企業負責人年度經營業績考核補充規定》。

我國對于國有企業戰略布局的改變，同時也制定了配套的法律、法規與政策措施便于改革的進行。我國的國有企業法律體系的發展演進現實地體現了國有企業在改革過程中面臨的問題。1993年之后，公司化改革成為國家層面上國有企業改革的既定路徑，國家出臺一系列政策與法律關于如何完善公司治理結構，由于國有企業改革屬于“摸著石頭過河”，國有企業的改革也絕非只是企業自身問題，所以在改革過程中的立法、執法、司法同樣也處于一種摸索狀態，但是法律的預測、評價作用也會導致一些問題的發生，因此國有企業法律體系在實踐中依然會存在不完善的方面。