我國企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)問題的探討①

李淑瑞

摘 要：深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革“降成本”的核心與關(guān)鍵是減稅降費。本文通過對稅收結(jié)構(gòu)和收費結(jié)構(gòu)剖析，指出解決中國政府收入的畸形結(jié)構(gòu)是推進減稅降費的重點，并提出解決對策。

關(guān)鍵詞：減稅降費 宏觀稅負(fù) 收費體系 供給側(cè)改革

中圖分類號：F812.42 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）05（c）-034-02

黨的十八大以來，我國大幅減稅降費，形成以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的政策框架，不僅需要深入探究問題背后的深層次機制約束，而且還需要創(chuàng)造我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的制度條件。2018年中央和地方預(yù)算草案提出今年財政工作的首要原則仍是減稅降費，我國將通過減輕企業(yè)稅收和非稅負(fù)擔(dān)，讓實體經(jīng)濟輕裝發(fā)展，預(yù)計我國今年減稅降費規(guī)模將超過1.1萬億元。一方面，國家改革稅收政策，將按照增值稅兩檔稅率調(diào)整稅收水平，重點降低制造業(yè)、交通運輸?shù)刃袠I(yè)稅率，擴大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小微企業(yè)范圍；另一方面，為了減輕實體企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費，取消部分經(jīng)營服務(wù)性收費，降低政府性基金征收標(biāo)準(zhǔn)，并階段性降低企業(yè)“五險一金”繳費比例，降低過橋過路費用。

1 我國供給側(cè)改革中的減稅降費政策理論分析

我國積極財政政策的重點之一是減稅降費，主要采取的措施包括以“營改增”為代表的結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費等。實體經(jīng)濟尤其技術(shù)含量高的制造企業(yè)是減稅重點，我國實體經(jīng)濟成本不僅包括稅負(fù)成本，而且包括制度性交易成本，降低行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務(wù)性收費，繼續(xù)清理涉企收費的重要性顯而易見，我國只有提供良好的營商環(huán)境，才能增強企業(yè)獲得感。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是實施減稅降費的政策背景和理論依據(jù)，目前我國宏觀經(jīng)濟政策正經(jīng)歷從需求管理向供給管理的重大調(diào)整。從理論角度，經(jīng)濟發(fā)展從供給和需求兩個方面分析，供給側(cè)是從供給、生產(chǎn)端角度出發(fā)，通過提高全要素生產(chǎn)率，實施制度改革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級等措施完成社會狀況改良。而需求側(cè)則是從總需求的三個構(gòu)成要素，即消費、投資、出口需求的角度，探索促進經(jīng)濟發(fā)展的政策。

為實現(xiàn)資源最優(yōu)配置和激發(fā)微觀主體市場活力，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，我國需要改革制度供給：一方面，實施總量性減費降稅政策可以降低企業(yè)經(jīng)營成本；另一方面，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中重視財稅的調(diào)節(jié)作用，促進研發(fā)投入從而全面提升全要素生產(chǎn)率。

2 我國稅收收入狀況和宏觀稅負(fù)

“降成本”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要任務(wù)，目前政府降低的主要是由于信息不對稱和市場被不當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)的制度性交易成本。我國政府收入按2016年各項收入所占總收入比重順序，依次包括稅收收入、社會保險收入、政府性基金收入、非稅收入、及國有資本經(jīng)營收入等。

稅收收入是我國政府收入的重要組成部分，2016年中國稅收收入占政府收入的比重為49.79%，而全球普遍水平為80%，部分發(fā)達國家甚至占到95%以上。所以，在稅收總量上，雖然我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，我國稅收總體處于低速增長。在稅收結(jié)構(gòu)上，流轉(zhuǎn)稅是我國稅收的主力，占全部稅收收入的65%，企業(yè)所得稅占25%，余下的為其他稅種的稅收收入，直接稅比重低于間接稅。

宏觀稅負(fù)是衡量稅收負(fù)擔(dān)的基本指標(biāo)，表示當(dāng)年政府以稅收形式的部分占全社會新創(chuàng)造價值的比重。宏觀稅負(fù)分為大、中、小三個口徑，分別對應(yīng)政府收入、財政收入、稅收收入占GDP比重，表1是以小口徑衡量我國稅收宏觀稅負(fù)情況。

在衡量稅負(fù)上，關(guān)鍵在于以政府收入計算的宏觀稅負(fù)并不重，但是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)卻會引發(fā)稅收的“痛感”和不公平感。一方面，我國整體的稅收環(huán)境不能實現(xiàn)“稅收法定”，稅收法律規(guī)范是在稅收政策不斷打補丁的基礎(chǔ)上形成；另一方面，稅外的各種費、基金、繳費、評估等構(gòu)成企業(yè)痛苦的根源，企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)情況依然嚴(yán)峻，“降費”比“減稅”更具緊迫性。

3 中國收費體系存在的主要問題及原因分析

收費體系的出現(xiàn)取決于政府作為社會管理者和公共產(chǎn)權(quán)所有者的職能。一方面，政府作為社會管理者面向特定群體提供特定服務(wù)所收取的費用，包括行政性收費、各類中介組織收費、事業(yè)性收費等；另一方面，政府作為公共資源產(chǎn)權(quán)所有者通過有償轉(zhuǎn)讓出租國有資源所收取的費用，包括公眾有償使用國家大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源等形成的收費等。

我國收費體系呈現(xiàn)多元、重疊與總負(fù)擔(dān)水平控制乏力的特點。2010年以后，每年財政部向社會公布《全國政府性基金項目目錄》，納入政府性基金進行管理的項目一般保持在43～45項。政府性基金的收費項目，既包括稅收性質(zhì)的收入，也包括國有資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)及政府債權(quán)性質(zhì)的收入。由于職責(zé)劃分不夠完善，管理上出現(xiàn)政出多門的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府收入體系重疊，影響了經(jīng)濟實體市場運作的效率。

2013年開始，我國雖然取消了部分收費項目，公布了收費目錄清單，并將部分收費和政府性基金納入一般公共預(yù)算。但是當(dāng)前我國收費體系混亂，還存在收費制度、體制機制問題等，究其原因取決于以下幾個方面。

一是行政審批制度過多過濫。雖然國家取消了部分行政事業(yè)性收費，對行政審批進行了改革，但多數(shù)行政審批背后仍變相的允許相關(guān)部門自己收費，或委托下屬機構(gòu)和中介機構(gòu)收取費用等。究其原因，行政權(quán)力過大或者權(quán)力與收費之間緊密聯(lián)系是收費項目的制度性根源。

二是現(xiàn)代財政管理制度未在實踐中落實。主要反映在收支用管集于一體，征收、分配和使用由部門全部完成，收支兩條線不能全面實質(zhì)性貫徹；而且一些國有資產(chǎn)收益項目仍游離于財政管理之外，沒有得到良好的監(jiān)管。

三是公共資源交易制度尚不健全。針對目前政府部門自由裁量權(quán)過大，“公開、公平、公正”原則無法在公共資源交易程序和結(jié)果中予以體現(xiàn)，再則，公共資源交易平臺尚處于起步階段，存在市場慣性，資格預(yù)審沒有透明的量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公共資源交易中在利益鏈接時仍存在暗箱交易行為，造成部分國有資源的流失。

四是公共定價制度不健全問題。資源的稀缺性形成的自然壟斷行業(yè)，價格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制信息不公開、不透明，使用者付費需要公共利益與企業(yè)利益之間適當(dāng)平衡。一些水、電價格等項目收費長期處于不合理低價，只能依靠財政補貼維持，另一些收費項目卻只增不減。

五是行政性收費的合法性問題。涉及具有普遍性質(zhì)的公共服務(wù)，需要的成本與費用已經(jīng)通過稅收收取。當(dāng)初行政性收費是在政府財政能力嚴(yán)重不足的背景下進行，目前已經(jīng)沒有繼續(xù)的理由。

4 推進減稅降費的具體對策

2016年我國提出要降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，建立公平的營商環(huán)境。政府要解決其收入秩序比較混亂問題，一方面需要調(diào)整中央地方財稅體制；另一方面需要規(guī)范稅費，適度降低企業(yè)承擔(dān)的綜合成本。

4.1 推進中央與地方財政體制改革

“營改增”之后，我國沒有啟動中央與地方財政體制改革，導(dǎo)致地方政府在失去營業(yè)稅后預(yù)期不明，所以必須健全地方收入體系，從制度完善地方政府穩(wěn)定的收入預(yù)期，落實“以間接稅為主向直接稅為主”的稅制改革方向，將稅收的重點由流轉(zhuǎn)稅轉(zhuǎn)向所得稅。通過房產(chǎn)稅法的落實，全面改革個人所得稅；將消費稅明確為增值稅輔助稅種，促進和推進相關(guān)改革；適應(yīng)國際稅改，適當(dāng)調(diào)整企業(yè)所得稅率，并全面落實“稅收法定”原則。

4.2 促進各項收費全面清理

現(xiàn)在的收費項目主要分為“稅”基收取，“價”基加收，“租”基型使用者付費和“服務(wù)”型公共管理收費等幾類。我國要實現(xiàn)“正稅清費”，必須分類定性，并予以清理整頓。對于“稅”基型費用，依托程序歸并，納入稅收征管體系；對于“價”基型付費和“租”基型使用者付費，歸并到價格體系中；對于“服務(wù)”型部門重復(fù)收費，立即終止收費項目。同時，由于行政審批缺乏有效的法律規(guī)范，為消除阻止企業(yè)發(fā)展的體制性障礙和制度根源，我國還需要繼續(xù)推進行政審批制度改革。

4.3 整合并清理政府性基金

國家通過清理違規(guī)設(shè)立的、和政府職能不匹配的及整合相似性質(zhì)的基金，明確政府性基金的征收目的、范圍、金額及時限，建立制度性評估與退出機制。對于企業(yè)意見較大的殘疾人就業(yè)保障金，強制性命令企業(yè)雇用殘疾人違反市場經(jīng)濟規(guī)律，全部由稅務(wù)部門代收，收費標(biāo)準(zhǔn)過高，且預(yù)算支出不科學(xué)，其中大部分用于殘疾人就業(yè)保障工作的行政成本開支，僅有較小比例用于殘疾人就業(yè)培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)予以清理。

4.4 全面推進社保制度改革

2017年以來，各地陸續(xù)下調(diào)社保繳費水平，但社會對此獲得感仍不強，雖然我國已經(jīng)建立多層次社會保障制度，但由于受制于當(dāng)前社保體系下統(tǒng)籌層次太低、能力不足及層次間缺乏有機協(xié)調(diào)等問題，我國只有通過深化社保制度改革，提高統(tǒng)籌層次間的有機聯(lián)系。我國不僅需要深入住房公積金，提出相應(yīng)的改革對策；而且針對目前各地繳費率差異帶來的營商環(huán)境的瓶頸，可以考慮結(jié)合當(dāng)前全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金的改革，社保由“費”改“稅”。

4.5 繼續(xù)降低各類要素成本

企業(yè)負(fù)擔(dān)重的源頭在于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，包括土地、工資、電價、氣價、融資成本等，2017年隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，雖然在降成本已有一些具體舉措，但與國際形勢相比，與當(dāng)前穩(wěn)增長的需要相比，企業(yè)負(fù)擔(dān)下降的數(shù)量與質(zhì)量有一定的差距，只有通過加快制度改革，切實解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的社會負(fù)擔(dān)企業(yè)內(nèi)置化問題，才能為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。

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①基金項目：2017年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題（2017D007）。