北部灣地區海洋經濟可持續發展的法律保障研究

摘 要 大力發展海洋經濟、保護海洋生態環境符合“建設海洋強國”的需要。北部灣作為西南出?？?，當前由于海洋生態保護法治意識的缺乏、海洋法治建設薄弱、海洋科技水平較低、涉海執法管理部門協調不足等因素的掣肘，該地區海洋治理的法治化水平整體相對滯后，出現了產業結構布局失衡、海洋開發管理落后、環境污染及生態破壞等諸多問題。本文認為應當結合廣西壯族自治區的立法優勢，提出完善海洋法治建設、規范海洋管理秩序、提高公民海洋環保與法治意識及推動海域治理國際合作等法律保障措施，進而實現北部灣地區海洋經濟可持續發展，提升海洋軟實力與競爭力。

關鍵詞 北部灣 海洋經濟 可持續發展

作者簡介：李涓，廣西民族大學法碩研究生，研究方向：刑事訴訟法、海洋法等。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.223

廣西北部灣海域面積約12.8萬平方公里，是我國大西南地區的出海通道，戰略意義突出。但近些年來，海洋經濟的迅猛發展也伴隨著日益突顯的海洋生態與環境問題，威脅海洋經濟的可持續發展。進入習近平新時代，海洋經濟發展的良性循環備受關注。北部灣地區海洋經濟可持續發展是國家建設“海洋強國”戰略的重要組成部分。統籌開發與保護，就是要兼顧金山銀山與綠水青山，實現二者并舉前進，提高海洋管控力，推動北部灣經濟區生態文明建設。

一、北部灣地區海洋經濟發展的突出問題

第一，法治意識薄弱，海洋生態遭到破壞。海洋資源的開發和利用都應秉持可再生、可循環、可持續的原則與宗旨。北部灣沿海資源豐富，可海洋生態環境比較脆弱，一旦遭到破壞便極難自我修復。由于沿海地區民眾及相關部門海洋法治意識薄弱，對傳統粗放的漁業捕撈方式未引起足夠重視，出現漁業資源衰竭、生物多樣性減少等問題。

第二，缺乏相關法規指導，產業結構布局失衡。海洋產業結構的合理性決定了海洋經濟能否又好又快地發展。通常情況下，海洋第三產業對海洋資源的依賴性以及對環境的影響程度最低，并依次遞增。最近幾年，北部灣經濟區內對海洋第二產業投入增多導致效率降低、海洋產業掠奪式經營、粗放型發展，海洋產業發展畸形。經濟發展所需的關鍵要素如財力、人力、技術等十分匱乏，基礎設施薄弱，經濟持續發展乏力。此外，同質性無序競爭、海洋產業布局分散，使傳統產業整體轉型困難，阻礙了北部灣沿海地區海洋產業結構的調整。

第三，環保執法不嚴，海洋環境污染日趨加劇?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》中有關海洋環境污染的定義十分明晰：河口灣是海洋環境的重要組成，其污染源來自人類。北部灣地區的海洋生態環境雖整體上狀態良好，但依然存在嚴重的局部水域污染問題。如防城港金灘和北海銀灘海水浴場處，海洋垃圾顯著增加，據海洋監測結果顯示，沿海海水增養殖區生物體中的石油烴、總汞、鎘含量超標 。除此之外，蝦塘等近海增養殖區出現養殖病害時，常常未經處理就直接排放，引起近海水域污染加劇，海洋經濟承受著巨大的生態環境壓力。

第四，海洋開發綜合管理和協調機制仍不完善，整體水平落后。通常而言，要確保頒布的法律能夠順利貫徹執行，必須要明確執法主體與相應的執法程序。目前北部灣經濟區在進行生態功能區規劃時，各個利益主體之間常伴隨著矛盾沖突，而地方政府缺乏一個科學且強有力的協調機制，無法有效統籌，且與東部沿海地區相比，集約化程度較低，制約海洋經濟的綠色發展。

二、影響北部灣海洋經濟可持續發展的法治因素

一是海洋生態保護法治意識的缺乏?！昂Ｑ蠓ㄖ我庾R是指人類在海洋整個生態系統中，為實現自身生存和發展的途徑及手段的認識總和。” 海洋法治意識的產生，標志著人類文明的進步。作為傳統大陸國家，我國教育體系中長期缺失海洋法治，導致公民缺乏海洋法律信仰，法治意識淡薄，沿海居民時有隨意圍海占海、過度采捕以及保護區內非法盜采海砂等違法行為。

二是海洋經濟法治建設薄弱。建國以來，為大力推動海洋經濟的發展，國家有關立法部門出臺了《海洋環境保護法》《海域使用管理法》等法律法規，沿海地區也隨之新增了不少地方性海洋規章，但整體上立法質量不高，且未能適應時代需要及時修正、添加，海洋法在整個國家法律體系中未得到足夠的重視，不足以形成獨立的部門法體系，加之地方政府在處理此類問題時，也缺乏一定的法治思維，產生地方法規與國家法律相沖突、甚至對抗的情形。

三是海洋科技水平尚無法滿足經濟可持續發展的要求。實現海洋經濟低碳高效、循環可再生的發展都必須以科技為先導，利用高精尖的技術手段拓寬海洋經濟發展的深度和廣度。由于廣西地處西南，教育水平較低，海洋科研機構少、人才匱乏、投入不足，科研成果轉化為現實生產力的周期長，海洋科技對經濟可持續發展的助力有限，如何通過相關法律機制保障科技水平的提升，將是至關重要的一環。

四是海洋執法管理部門協調不足，海域治理面臨巨大壓力。《海洋特別保護區管理暫行辦法》對管轄權限進行了規定 ，然而目前北部灣沿海城市行政管理部門之間多頭管理、互相掣肘，地方政府難以協調，海洋公共管理權力分散。各涉海部門間職能屬性不清，致使海域開發管理依然粗放，隨意占海圍海的情況時有發生，加之跨國海域治理復雜、我國海上執法隊伍人員素質偏低、執法力量有限等問題，嚴重阻礙了海洋生態文明建設的進程。

三、北部灣地區海洋經濟可持續發展的法律保障路徑

要抓住發展新機遇、適應形勢新變更，保證海洋開發的有序進行，就必須做到海洋經濟、海洋資源利用、海洋環境保護三者的統一協調，堅持發展可再生、可持續、可循環的海洋經濟。這就離不開配套的法治建設，探索可持續發展的法律保障路徑，有助于優化產業結構、引導海域經營使用方式由粗放向集約的轉變，從而實現北部灣沿海地區的生態文明。

第一，加強海洋環保教育，提高公民海洋法治意識。從立法、執法、司法到守法，整個法治建設過程都貫穿著執法者與普通群眾的海洋法治意識。樹立公民的海洋法律信仰、營造海洋法治氛圍，不僅需要各政府職能部門通力協作、積極推動， 還要采用各種方式鼓勵公眾廣泛參與、自發自覺規范其涉海行動。一方面，因地制宜、多措并舉，自上而下進行海洋生態保護普法教育與宣傳，提升公民的海洋認知與海洋環保意識。比如由相關行政部門定期開展海洋法治文化活動，特別是大力發揚本地區特有的京族護海傳統，利用新聞媒體、網絡自媒體等渠道號召全民合理合法用海，積極推動海洋生態保護的大眾化和常態化。另一方面，增加海洋法治建設經費投入，突出海洋法治文化研究與法治教育兩個版塊，為發展可持續的海洋經濟提供智力支持。比如在各類學校中開設海洋相關課程，從小抓起，將環保與法治意識滲透到國民教育中。此外，組織專題小組進行實地調研，掌握沿海居民的思想意識狀況、海洋文化習俗等第一手資料，完善海洋教育信息儲備，并逐漸樹立公民的海洋法律信仰。

第二，充分發揮自治區立法優勢，健全海洋法治。完善現有的法律體系，推動海洋經濟發展的關鍵是怎樣結合具體實情，科學制定相關激勵措施，形成良性發展的運行制度。這就要求必須以國家法治統一為前提，著重加強海洋經濟立法，推動海洋經濟又好又快地發展。首先，明確經濟區未來發展方向，并通過出臺相關法規、條例，確保海洋經濟發展激勵有效、制度配套，為進一步完善我國沿海整體經濟布局提供法律保障。例如鼓勵企業進行可再生能源研發，并為其提供法律及政策扶持，積極引導海洋資源高效利用，為科技興海、轉變海洋經濟發展方式奠定法治基礎，使傳統產業向新興產業發展，由近海走向深海，提升海洋服務業輻射能力。其次，逐步建立并完善海洋生態保護和補償制度。建立生態補償機制是維護自然保護區生態最有效的辦法，它以法律為方法、公平為原則，平衡不同主體之間的利益，確保生態系統可持續。通過制定專門的生態補償法律制度、提高其法律位階，以及在法律中明確補償數額及標準，如修訂《廣西壯族自治區山口紅樹林生態自然保護區管理辦法》等，不斷完善立法，提高其科學性與可操作性，從而發揮生態補償對建設生態文明的積極作用。最后，推動海岸帶綜合管理法律化，重視海島立法，實現陸海統籌。海岸帶地區綜合了各種復雜的自然經濟因素，不能僅靠單一的部門法規實施管理，所以需要通過立法突出海岸帶的特殊性，明確可持續利用這一項基本法律制度并強化管理監督。同時，海島關乎國家主權及資源使用權屬，是國家海洋經濟發展的基礎，由此可見，海島立法具有重要意義。通過實地調研不斷完善《廣西壯族自治區海島保護規劃》，進一步規范海島分類管理的程序，提高其實際應用效力，處理好海島保護與開發的關系，使廣西壯族自治區的海島資源優勢得到充分發揮，促進海洋經濟可持續發展。

第三，積極推進海洋執法隊伍建設，規范海洋管理秩序。依法管海、治海，最首要的是明確各海洋部門的職能分工，通過嚴格審核近海養殖資質等手段規范管理秩序。其次，依靠優惠政策引進海內外人才、組織專業培訓等方法提高執法人員綜合素質，積極推進海洋執法隊伍建設。同時，加強對海洋生態資源保護和陸源污染物排放入海控制的監測、巡查和執法力度， 廣泛開展海灣生態環境整治工作，尤其是以紅樹林、珊瑚礁等生物多樣性集中的海洋生態自然保護區為重點，帶動整個濱海生態系統的良性循環和健康發展，增強海洋經濟的支撐能力。

第四，推動海洋治理領域的國際合作，促進海洋生態協同保護。生態系統不完全以行政區域進行劃分，這就需要我們遵循協同原則，力求包容開放，實現共贏共享。世界范圍內，許多國家在海域治理的實踐中已取得一定成果，我們可以借助獨特的地理優勢，定期開展主題論壇、專家座談會等活動，加強與他國的交流合作，建立海洋經濟科研創新協作平臺。同時，作為整個北部灣沿海自然生態系統中的一部分，北部灣經濟區要充分利用現有開放合作平臺，深度融入大湄公河及次區域合作版塊，并積極謀劃新機制，進一步推動本地區政府與周邊國家政府間的生態協同保護體系建設，實現自然生態良性循環和人類社會持續發展的社會。

注釋：

《海洋特別保護區管理暫行辦法》規定，本行政區范圍內海洋特別保護區的建設、管理，由沿海地方人民政府主導，下屬行政部門具體執行，由海洋、環保、漁業、交通及海事等有關部門根據其職能權屬進行管理。

參考文獻：

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