民眾與非政府組織的信任建構研究

摘 要 在當代非政府組織越來越受到人們的關注。然而由于國家經濟法制發展不充分、社會責任機制建設不完善、民眾道德觀念扭曲下滑加之現行非政府組織管理體制的弊端，種種不和諧的因素強烈沖擊著非政府組織。本文分別從非政府組織與民眾信任關系、當下面臨困境、引發信任危機的原因以及針對誘因提出相應的措施四個部分，對民眾與非政府組織信任建構問題進行了探討。希望通過以此提高民眾對非政府組織的認可和支持。

關鍵詞 民眾 非政府組織 信任建構

作者簡介：楊招繼，東北師范大學政法學院，碩士研究生，研究方向：當代中國政治。

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.184

一、民眾與非政府組織信任關系

（一）非政府組織含義

非政府組織英文縮寫NGO，是以解決各種社會問題和促進經濟發展與社會進步為目的，在地方、國家或國際上組織起來獨立于政府的、公益性的、自主管理的、非黨派性質的，并且具有一定志愿性的社會組織，是相對獨立的介于政府和市場之間的第三股力量。非政府組織是在冷戰結束，全球化加速發展以及科學技術和信息席卷全球的背景下孵化而成，在第三世界國家較為普遍，主要針對熱門的社會障礙，向政府反映公眾實際需求，并提供多樣化的公共服務。

（二）民眾的參與度

20世紀90年代，參與式發展的口號在國際社會被明確提出，參與式發展理念逐漸完善和系統化。非政府組織的興起拓寬了公民參與的渠道，并且已經成為公民參與社會治理的一種不可或缺的媒介和途徑，它不斷壯大，并將在未來的全面發展中對公民參與的提高做出更多的貢獻。但是，介于內外環境和因素的制約，非政府組織在很大程度上仍依靠政府，自我定位不當，不能準確脫離政府附屬和幫手的角色，缺少對國家政治和社會生活應有的民主參與和自主表達。公民在非政府組織中的參與度低下：首先，公民在慈善捐贈、志愿行為等方面的參與程度都很低，非政府組織的資源基礎無法積淀成牢固的狀態；其次，與參與的范圍相比，公民參與的程度不深，國家靠下達行政或政治指令來實現大部分捐贈和志愿行為，反而社會自身獨立的捐贈和志愿渠道很少；再次，非政府組織自身體系、組織之間、部門之間的聯絡性不強，國際間的聯系、支持工作不夠或中斷，使得中國公民社會的發育不良、成長遲緩，即使組織數量很龐大，但難以形成團結統一的力量；最后，非政府組織的社會認可度和社會信任水平較低。

（三）非政府組織與民眾信任關系

公眾信任對非政府組織的存在和發展至關重要，非政府組織公信力越高，民眾對組織的信任度和支持率越高，非政府組織才會發展得更好更可靠，非政府與民眾的關系就會更加密切。雖然當下已經有越來越多的人承認和關注非政府組織，但是非政府組織管理及機構設置上的缺陷和漏洞也給大眾造成疑惑。非政府組織對公眾的信任影響因素特別體現在組織能力上，主要體現在非政府組織的文化因素和制度因素。保障好民眾的利益是非政府組織存在的基本要求，良好的制度規范和服務能力是非政府組織運行的內在要求。

二、民眾與非政府組織信任困境

（一）非政府組織自身發展困境

1.財務分配困境

非政府組織財務困境主要由兩部分構成：第一，籌款困境，非政府組織多通過，社會慈善捐款、政府資助、組織會費、服務收費等途徑獲得經費來源，其中，社會捐款是主要來源形式。在社會環境中非政府組織在財務管理上如果缺乏足夠的透明度，財務公開信息就可能不準確、不可信，加上輿論渲染和傳播勢必引起人們不斷地猜測與質疑，遭遇民眾對非政府組織的信任滑坡。第二，財務審計困境，近年來由于非政府組織發展形勢迅猛，讓人應接不暇，甚至對個別組織存在管理不及、規范疏忽的現象，在項目組織程序和財物審計方面，出現了一系列紕漏。

2.志愿者管理困境

目前來看，一些非政府組織對人才的專門化知識和素質并未達到一定的要求，非政府組織相關的教育和知識，以及人才培養和標準方面并沒有明確的信息和資料，工作人員在處理相關事務上普遍缺乏專業的能力和水平。在非政府組織人員招聘上缺乏合理的規劃，大部分工作人員都是以志愿者的形式公開向社會招募，人員素質參差不齊，并且，在組織成員的教育和培訓方面，部分非政府組織在成員培訓的內容和流程上一簡再簡，并不符合現實要求，也無法達到培訓的目的。由于缺乏對非政府組織運營規范的明確約束，制度缺失使非政府組織在開展活動時只能采取松散的集體行為，對組織成員個人參加活動與否既沒有硬性紀律規定，也沒有合同性質的責任義務要求。制度不完善容易使志愿者對自身的自愿行為理解片面甚至歪曲，也給志愿屬性造成了沖擊和淡化，導致志愿者失信現象。

（二）外部環境困境

一方面，由于部分非政府組織惡劣作為產生的影響，損害了民眾的利益，造成非政府組織的公信力危機，大大降低了社會公民的參與度。另一方面，由于在各種制度政策的下達和執行中，政府扮演的是“領頭人”和“指導者”角色，非政府組織處于被管理的狀態，并且在組織合法性、人員設置以及資金來源和使用等方面對政府有著過度的依賴性，致使非政府組織缺乏相應的獨立性。在對民眾關于非政府組織信任狀況的調查中發現，政府主管設立的非政府組織的民眾信任程度最低，高達66%的被調查者選擇完全不信任，其中以紅十字會、中國殘疾人聯合會等機構為代表。其次是尚未登記注冊的非政府組織，47%的被調查者對這樣的民間組織選擇完全不信任。有很多受訪者表示遇到過以非政府組織為名義進行詐騙的現象，并且也有過被騙取錢財的經歷。因此，大部分公眾對陌生的非政府組織的活動并不予理會。此外，政府在管理非政府組織上，缺乏完備的法律規范和政策，更缺乏全方位的社會監督機制，非政府組織的運行得不到切實的制約和引導。

三、引發民眾與非政府組織信任困境的原因

（一）民眾參與意識不高

首先，公民缺乏參與精神。公民參與機制不完善，大部分公民找不到適合的參與途徑，或者參與的動機不純、方式不正確。其次，公民參與權利流失。盡管公民權利在逐漸突出和強化，但是隨著全球化進程的加快，不同地區國家政治經濟高速發展，南北差距、貧富差距依然普遍存在，同時，國際間的交往和流動也更加劇了這種趨勢，公民身份及權利不能夠明確和真正落實，不平等待遇及標準的存在仍然是一個重要的問題。道德約束的失效和志愿精神失效也是民眾參與意識薄弱的重要內在緣由。

（二）非政府組織管理問題

首先，組織合法性問題，是當下社會中非政府組織管理困境的突出特點之一。有的非政府組織因不滿足行政法規而歸入“非法”組織中，但卻從事慈善工作，也沒有違法行為，因此需要區別“違法”和“非法”的本質，這就給管理帶來了難題。其次，非政府組織的運行缺乏自主性。一方面，政府往往是重審批而輕監管，重視對慈善組織成立數量和標準的限制而忽略對其行為過程和活動狀況的監督；另一方面，非政府組織缺乏必要的激勵機制，管理錯位以及監督不到位，就有可能導致假公濟私行為，最終產生信任危機。最后，內外雙向責任監督困難，目前非政府組織普遍缺乏系統和完善的績效評估和社會評價機制，致使一些組織習慣于表面文章、形式主義，造成了非政府組織公信力低下的負面影響。

四、改善民眾與非政府組織信任關系措施

（一）完善非政府組織公民參與

加強內部人員管理是各類非政府組織的首要任務。這方面上，組織應該做到努力提升對工作成員的職業道德素質、專業技能水平以及處理事務的能力和效力。在鼓勵社會民眾和工作人員參與上，應該致力建立健全廣泛的參與機制，明確組織成員的出發點和落腳點，端正工作人員的態度，實行正確的參與方式和途徑，并且完善非政府組織內部管理和績效辦法，保障組織成員的基本權利和利益，提高民眾參與意識和熱情。其中，優化組織結構，提升非政府組織整體水平是促進公民參與的基本前提，這就需要創新組織問責機制，合理評估工作人員實際行為，增強組織團體的責任意識，整合非政府組織內部結構及部門，提高各部門工作效率，切實做到提供應有服務，保護對象應然權益，提升慈善組織的信任水平和職業聲望，廣泛吸引優秀人才從事非政府組織，從而形成良性循環。

（二）提高非政府組織運行透明度

提高非政府組織與民眾信任關系，需要建立嚴格的內外監督機制，讓非政府組織運動在適度約束的空間，不致過度放任。同時開啟非政府組織運行透明通道，優化信息公開系統，向公眾展示一定的安全信息，增加民眾對組織運營的了解和溝通。增強非政府組織的責任感，即“要為自己的行為向利益相關者承擔責任，并接受監督。”當然，還必須建立和完善相應的法制體系，從短期看，要健全我國地方非政府組織的管理細則；從長期看，必須制定適合形式發展需要的非政府組織整體性法規。

（三）增強非政府組織自主性

增強非政府組織的自主性建設主要沿以下兩個方向：首先，政府方面應該轉換陳舊的行政控制體制，承認并肯定非政府組織在社會組織機構和經濟生活中所占分量。進一步加強對非政府組織的理解與支持，賦予非政府組織在社會中合法、合理的地位。政府提供一定寬松的環境，組織自身主動拓展獨立的區域，才能創造非政府組織獨立自主的良性條件。其次，建立健全相關法律法規，改革不合理制度，營造非政府組織發展的制度氛圍。政府在對待非政府組織的立場上，應對其給予政策和技術支持，改變以往的嚴厲限制，給予相當的機會，鼓勵其借鑒國外一些先進的管理模式和方法。主觀必要性要求非政府組織自身應做好各項建設，始終遵循自己的組織文化，實踐組織特定目標，取得可持續發展。在與政府建立良好合作關系的基礎上，應注重保持獨立性，減少對政府的依賴，建立嚴格、透明的管理制度和人才錄用制度，健全自律機制。同時，跟隨時代變化適應社會情形，大膽創新，提高組織及其成員責任承擔的力度，提高組織運行體系的連貫性，最終實現整個非政府組織系統的自主性。

經過對資料的分析研究總結出：非政府組織隨著經濟和社會的變革和進步，迅速崛起和發展，成為當今社會不可或缺的組織成分，發揮了不可替代的作用。但在社會多種元素和因素的共同作用之下，非政府組織日益凸顯出一些弊端，嚴重影響了社會民眾、社會環境建設，致使非政府組織自身發展陷入困境。因此提出加強組織自身建設和人員管理等措施，努力改善對政府的依賴性，切實做好組織的服務行為，提升民眾對非政府組織的信任，從而促使非政府組織更健康長久穩固的發展。

注釋：

①程昔武.非營利組織治理機制研究.北京：中國人民大學出版社.2008.

②徐頑強.非營利組織管理.北京：科學出版社.2013.

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