淺談突發公共事件應急管理法律機制

摘 要 突發公共事件在現代社會頻繁發生，對社會造成的危害和潛在的威脅不容忽視。本文首先介紹了突發公共事件的概念、特征以及分類，然后在此基礎上對我國當前突發公共事件應急管理法律機制進行了全面分析，并對美國、俄羅斯、日本等國的突發公共事件應急管理立法情況加以闡述，最后本文就我國突發公共事件應急管理法律機制的完善提出了若干建議。

關鍵詞 突發公共事件 應急管理 法律機制

作者簡介：孔濤，公安消防部隊高等?？茖W校，講師，研究方向：法學理論。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.179

一、突發公共安全事件概述

有關突發公共安全事件的概念，在《中華人民共和國突發公共事件應對法》有明確的界定，該法規第三條規定：“突發公共安全事件（以下簡稱突發公共事件）是指，突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事 件和社會安全事件?！?/p>

突發公共安全事件具有突發性、普遍性的特點。突發性指的是指公共安全事件基本都是偶然爆發，在極短的時間內造成較大的影響和民眾恐慌，沒有較多的預兆和跡象，并且公共安全事件發生時人們的應對時間很少。公共安全事件瞬間發生，人們必須在極短的時間內作出有效的應對以盡可能地減少損失。突發公共安全事件的突發性一方面讓人難以預料，難以作出及時有效地應對，必須提前做好預警工作；另一方面突發公共安全事件做好預警工作又需要收集大量的相關信息，需要事情發生前的征兆。因此對突發公共安全事件的處理是一個非常大的難題。普遍性指的是突發公共安全事件發生時影響很大，波及的地域較為廣泛，受影響的人很多，并且對于社會生活的方方面面都有很大的影響。除了對于經濟社會的發展和安定造成影響，突發公共安全事件甚至會直接威脅人們的生命健康安全。中國的地理面積廣大，地形地貌等自然環境情況較為復雜多樣，因此有較多的自然災害發生。相對于別的國家，中國的突發公共安全事件在種類和數量上都比較多，造成的影響也更大，因此我國在應對突發公共安全事件方面也面臨著更多的挑戰。

二、我國突發公共事件應急管理法律現狀

中國的自然環境和社會經濟情況較為錯綜復雜，一方面國土面積廣大，人口眾多，氣候地理環境多樣，造成了氣候多樣，非常容易產生各種地質災害和次生災害；另一方面中國正處于經濟社會的轉型期，社會階層分化，人們的價值觀念更加多元，差異化明顯，不同社會階層的利益存在著沖突、矛盾，政策執行和弱勢群體利益的保護方面還有許多亟待解決的問題，黨群、干群關系還要進一步優化提升。這些因素導致了我國各種類型的災害經常發生，包括自然災害如四川5·12地震；人為導致的事件如煤礦安全事故、昆明火車站暴恐事件等等。各種突發公共安全事件給我國經濟社會造成了較大的破壞，使人們的生命財產安全受到了威脅，危害極大。因此我國適時制定了專門的法律，即《中華人民共和國突發公共安全事件應對法》。這部法律正式生效于2007年11月，該部法律政治色彩較濃，從政府的角度出發，更加全面也更加細致地對于在行政方面應對突發公共安全事件作出了規定，具有十分重大的意義。《中華人民共和國突發公共安全事件應對法》賦予行政機關權力，同時規定了權力的使用范圍，體現出了權力法定的立法理念。尤其是非常強調統籌協調，注重各級機關、各個部分之間的權力協調行使，管理分類負責，以更加科學有效地應對突發公共安全事件?！吨腥A人民共和國突發公共安全事件應對法》的頒布實施，為我國處置突發公共安全事件提供了法律依據，尤其是豐富了行政管理方面的規定。但是該部法律仍然有許多不完善的地方，尤其在民商事方面，內容較少，可操作性不強，有待進一步發展完善?！吨腥A人民共和國突發公共安全事件應對法》中規定，“有關人民政府及其部門為應對突發公共事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發公共事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”這種規定十分粗糙、籠統，實際執行起來有可能損害公民的財產等合法權益。

三、域外突發公共事件應急管理法律機制

西方發達國家在應對突發公共安全事件方面起步早，經驗豐富，并且法律法規體系也非常完善并且行之有效。以美國為例，美國國土安全部早在2004年就制定頒布了《全國突發公共事件管理系統》，以協調各級各類政府機構和組織，對于包括恐怖主義活動在內的各種突發公共安全事件的及時有效應對提高到了一個科學合理的體系。應對突發公共安全事件是一個復雜的系統工程，不僅需要大量的人力、物力、財力，更重要的是協調統一指揮，以最大的效率和最及時的反映來減少損失和影響?！度珖话l公共事件管理系統》使得美國中央聯邦政府和地方之間建立了有效的溝通協調機制和體系，可以在突發公共安全事件時，及時有效地進行人力和各種資源的動員和統一調配使用，既保證了速度和效率，又避免了資源的浪費。得益于較早的重視，美國形成了高效的突發公共安全事件的應對體系，已經成為世界上在應對突發公共安全事件方面最為先進的國家，我們應當向其學習寶貴的經驗教訓。

俄羅斯在應對突發公共安全事件方面也有著自己獨到的方式。俄羅斯災害事故也經常發生，早在上個世紀九十年代，俄羅斯就建立了包括五大層面的“聯邦緊急狀態預防和響應統一國家體系”。各層級之間采用垂直管理、分級負責的體制，這樣的安排具有權責明確的優勢。決策指揮系統是總統和聯邦安全會議，執行系統是俄羅斯緊急情況部。緊急情況部是擁有部隊支持的強力部門。作為應對突發公共安全事件的中樞機構，該部門下轄行動反應中心和國家危機情況管理中心兩個單位。當突發公共安全事件發生時，該部門能夠第一時間獲取各種信息，有權立即通報最新情況，并且可以直接得到俄羅斯總理以及內務部隊和國防部的協助。除此之外，該部門還有權在必要情況下征用當地的各種資源，以及國際協調的權力。俄羅斯應對突發公共安全事件具有鮮明的特征，即包括預警系統、決策指揮體系以及執行體系在內的幾大系統在法律保障下不同系統之間的有效協作。

日本在處理突發公共安全事件方面也有自己的行之有效的完善系統。尤其是日本政府非常重視有關的人才培養。日本對于在防災減災中的消防救助人員有極高的要求，主要體現在常態化高標準的日常訓練，有效地提高了救助人員的素質和救助效率。加拿大早在上個世紀的60年代就認識到應當建設專門的突發公共安全事件應對部門，通過逐步打造的人才培養系統，培養了高效。專業的救援隊伍。加拿大規定專業的救助人員必須想要從事救助行業，需要先通過考核并且具備資質。

以美國為代表的發達國家都注重通過法律手段來有效應對突發公共安全事件，已經成為一個通行做法。各種類型的突發公共安全事件都有相應的專業處理計劃。發達國家應對突發公共安全事件中的社會參與度較高，畢竟救助力量越大。造成的損失就越小。僅僅依靠政府并不可取，所有的社會成員都有義務做出自己的貢獻。

四、我國突發公共事件應急管理法律機制完善建議

（一）完善民商法制度，使應對突發公共事件有章可循

我國在立法方面，有關行政方面的應對突發公共安全事件的內容較多，已經比較完善、比較系統，在民商法救濟方面還非常不足，和西方發達國家相比差距較大，有待進一步完善。因此，我國應當加強立法，以求在民商事應對突發公共事件方面能夠較快地彌補不足，進而形成有效的法律體系。具體而言，物權法和保險法以及債權法方面尤其應當盡快建立完善的體系。其次，由于法律的缺失，在應對突發公共安全事件時，一方面政府等有關機構不能及時有效地協調利用各種資源，造成損失擴大；另一方面，在使用公民的資源時，公民的合法權益得不到完善和有效的保護。

（二）完善突發公共事件應對組織體系

我國尚未在法律層面規定組建專門的應對突發公共安全事件組織，缺少法律法規的授權，使得有關機構不能及時有效地調配使用各種必須的資源，指揮協調協調不夠通暢、快速，十分不利于應對突發公共安全事件。缺乏法定的長期穩定的應急組織和指揮體系，不利于經驗教訓的總結，更不利于在后來的應對突發公共安全事件中借鑒前人經驗。因此我國急需以法律的形式規定應急管理體系，進一步明確組織分工，明確職權范圍，建立中央到地方的垂直指揮機制，使得各部門在應對突發公共安全事件時有法可依?！吨腥A人民共和國突發公共安全事件應對法》的規定較粗糙，不具有可操作性。比如關于應急預案以及應急演練方面，有時脫離實際，部分應急預案甚至與該法律的規定自相矛盾。部分應急預案不夠具體，不利于高效地使用應急資源，不利于快速的控制局面并減少損失。必須盡快地完善我們的應急管理體系，增強科學性和可操作性，更加標準化。同時要加大宣傳力度，增強公民危機來臨時的意識，提高自救和救助他人的意識和能力，并且自覺配合有關機構做好相關工作，在需要征調使用自身的財產和各種資源時要主動配合，相信國家會有效地控制危險局面并且在工作結束后會及時足額地給予自己相應的救濟和補償。

（三）建立突發公共事件的公眾參與機制

突發公共安全事件的突發性和普遍性決定了它具有較為嚴重的后果，應急工作十分地復雜和困難。政府等機構的力量也是有限的，公眾有責任和義務參與進來，畢竟涉及到每一個人的切身利益。西方發達國家早已經建立了成熟的公眾參與應對公共安全事件的體制機制，各種組織和公民個人都會有組織有效地參與到應對突發公共安全事件中去。在法律上，必須首先明確規定各類社會組織和公民個人的地位和作用，形成有效的指導社會公眾參與體制?？梢越梃b西方國家，設立慈善基金，和志愿機構合作，為社會力量參與提供政策支持等。在關鍵領域，包括電力領域、供水領域以及電信等領域，要加強立法規定，在突發公共安全事件發生時，能夠依法快速有效地控制這些關鍵部門，為應對突發事件提高物質基礎，進行必要地處置和管理。國家要大力支持巨災保險的推廣實施，為企業參與巨災保險以減少損失提高政策上的優惠和支持，以更好地充分使用各種資源有效應對突發公共安全事件。

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