基于京津冀協同發展視角下的草原生態補償法律制度研究

摘 要 京津冀是國內三大經濟圈，推動津京冀協調發展是推動地區經濟協調發展的重大舉措，但在當前發展階段中還存在著一系列問題亟待解決，而其中張北草原是京津冀區域的生態屏障，草原生態補償法律制度建設是地區協調發展所面臨的首要問題。在此背景下，文章首先對草原生態功能以及國內草原生態補償法律制度進行了解析；其次，對草原生態補償法律制度現狀進行了分析；最后，將以上所有內容作為基礎，提出京津冀協調發展下的草原生態補償法律制度完善路徑。

關鍵詞 京津冀 協同發展 草原生態補償 法律制度

作者簡介：趙婉麗，北華航天工業學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.178

京津冀協同發展管理視角下，各地區之間生態效益的延伸效果也越來越明顯，且對京津冀協調發展具有著一定的約束作用。協同發展構想中，生態作為先決條件，生態補償對于環境保護具有重要意義。生態補償將經濟與政策作為平衡雙方利益的有效手段，促使生態環境實現可持續發展。草原生態補償在法律約束條件下進行草原資源的利用，并向草原生態利益的受損方提供合理的補償，借由此來協調經濟與生態效益之間的關系，推動生態環境的可持續發展。

一、 草原區域生態功能

京津冀位于華北平原，屬于完整的生態系統，其構成部分涉及到沿海生態、京津保護城市生態區、低平沿生態修復區等 。生態環境的整體性特征較為明顯，基于生態效益考慮，將行政區域的劃分進行重新調整，而當前京津翼區域生態環境保護便是進一步激發經濟發展與綠色生態之間矛盾的主要問題。若想要解決此矛盾，需要協調區域生態環境以及經濟發展之間的關系，促進各地區生態共享，推動區域經濟的快速發展。另外，草原屬于自然資源，所蘊含的物質較為豐富，具有著較大的生態協調作用，京津冀地區規劃處構建一核四區的區域生態安全格局，其目的是改善區域環境。

二、 國內草原生態補償法律制度分析

（一） 生態補償內涵

從時間層面上來分析，生態補償的提出建立在生態學理論基礎上，所指向的是自然生態補償。自然生態補償所指向的是自然生態系統對干擾的自行調節及自我恢復能力，較少涉及到人為活動的干預。后期此概念被應用到社會經濟中，被界定為是環境資源保護的經濟刺激手段。在空間層面上來分析，生態補償所展現出的是學科特征，其原因在于各學科的研究視角及關鍵點均存在一定差異性。在生態層面上，此概念所指向的是將自然生態系統整體性作為基礎點，主要觀點為生態系統存在著自我還原及修復能力 。狹義層面上的生態補償為對生態功能及環境污染的修復與綜合治理；廣義層面上的生態補償除此之外還涵蓋著針對失去發展機會的補償，及提升環保意識的科研費用等。

（二） 草原生態補償內涵

草原生態補償所指向的是，生態補償的下位概念，此概念的獨特性體現在對草原生態要素的補償。國內已有研究資料可總結為兩個方面：

首先，草原生態補償屬于草原應用者或是受益者在法律限定下對草原資源應用時，對草原資源所有者或是對草原生態保護支付代價者提供相應費用，目的在于支持與鼓勵草原地區能夠承擔起保護生態環境的責任。

其次，草原生態補償應將科學規劃作為基礎原則，堅持政府主導及市場機制的結合，實現以市場為主導的方向發展。

（三） 生態補償法律制度內涵

生態補償法律制度內涵也就是針對生態補償的權力與義務及責任等具體規范。國內不涉及到國家層面上的生態補償法，僅存在較為零散的相關規范，理論層面上，比較具有代表性的理論為生態補償機制法律原理分析為，應用環境資源法律基礎概念及原則，對生態補償相關的法律關系做出分析，明確生態補償相關方的權力與義務及基于此而形成的利益，最終達到維護社會秩序與生態效益的目的。將此內涵作為基礎對草原生態補償法律制度內涵進行分析，也就是應用環境資源法律基礎原則對草原生態補償相關法律關系給予分析，明確各方權力義務，維護生態平衡 。

三、草原生態補償法律制度現狀

（一）生態補償法律體系沒有形成

國內當前草原生態補償法律體系完善性明顯不足，僅在《憲法》、法律及部門規章層面上有涉及到生態補償關鍵詞，但缺少詳細的法律法規，草原生態補償法律制度權力及義務以及實際內容缺乏清晰的界定。

首先，在憲法與法律方面。《憲法》提出國家征用土地原則及補償辦法，針對土地與公民私有財產補償給予明確規定，沒有涉及到草原補償相關問題，這些條例在草原補償問題上具有借鑒作用，但實際應用價值不大。

其次，行政法規與部門規章方面。基于憲法及法律上草原生態補償條例的缺乏完善性，有關部門所推行的行政法律及政策多是給出原則性的意見，或是針對具體問題的生態補償辦法，缺乏完整性。

最后，地方性法規方面。各地區所制定的規章制度具有一定地方性特征，缺少憲法與法律的普適性，在地區內具有使用價值，廣泛性不足 。

（二） 草原生態補償法律體制不明確

首先，形式與用語方面，國內法律及法規在規定上鮮少有涉及到草原生態補償問題，生態立法與生態保護實踐協調性不足。部分草原生態補償制度不能夠配合草原生態保護實踐，導致草原生態問題處理中缺乏可靠的依據。

其次，國內《草原法》、《退耕還林條例》等相關法律法規中將草原生態補償界定為補助。《草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》中有明確提出，此辦法所涉及到的獎金為錢花草原生態保護、推動牧民持續增收、維護國家生態安全等。國內當前所應用的草原生態補償法律制度針對補償的內涵公平性原則明顯不足，草原生態補償法律性質也不夠明確。

（三） 草原權屬不清晰

《憲法》中有明確提出，草原屬于自然資源，所有權為國家，細化為全民所有與集體所有兩種形式。《物權法》中也限定草原為國家所有，但進一步說明，集體所有的草原應排除在外。基于此，在國內公民針對草原具有著占有及使用的權力，這也是導致草原生態環境遭受破壞的主要原因。草原所有權歸屬于國家，草原資源使用者可以是個人及某個組織，為此，草原資源使用者在對草原資源進行應用的過程中，需要將主導權交還給國家與集體，基于國家利益考量，草原使用者便會出現損益情況，且需要承擔基于經濟發展而導致的草原經濟效益損失責任。從這一點來看，國內草原使用者所需要承擔的責任過大，但其能夠獲取到的利益還不能夠得到完全保障，有礙于草原使用者積極性的提升。

四、基于京津冀協同發展視角下的草原生態補償法律制度完善

（一）草原生態補償法律制度原則

草原生態補償法律制度原則包括以下幾個方面：

第一，區域共享原則。這其中所涉及到的共享對象為生態環境，以張北草原為例，其生態功能一方面會影響到地方經濟與環境效益，另一個方面還能夠影響到整個京津冀地區。

第二，明確生態補償標準。生態補償標準應關注到京津冀地區發展的各個要素，也就是關注草原生態保護與建設直接成本、機會成本與生態效益，同時還應該充分關注京津冀經濟發展水平及支付能力。

第三，破壞主體即補償主體原則。此種原則屬于公平性原則的延伸，需要受益、破壞、補償主體維持一致性，而草原是自然資源屬于公共財產，沒有人有權利對草原造成破壞，而一旦發生破壞則相應對象便需要承擔責任。

（二） 完善生態補償區域立法

張北草原是京津冀區域的生態屏障，對于各地區經濟及生態環境的協調發展具有重要意義。當前草原環境破壞程度日漸嚴重，應構建完善的京津冀區域生態補償法律制度，調整草原生態現狀。張北草原生態作用屬于京津冀地區經濟可持續發展實現的必要基礎，維持張北草原的此種作用絕非是某個地區的責任，需要突破地區行政與立法權限，實現區域共同立法，構建京津冀區域張北草原生態補償法律制度。經由立法促使生態補償制度的法制化，推行草原生態補償京津冀聯動機制，清晰的界定草原生態補償原則與具體辦法。

（三） 明確草原產權

草原屬于所有區域的主要自然資源，從經濟效益或是生態效益視角出發均必須要明確其產權，應將草原承包責任制相關規定融入到京津冀區域草原生態補償法律中。界定草原產權，承認草原所有者的身份，能夠更為有效的保障草原所有者的權力，同時也能夠對其提供更為全面的生態服務。實現草原承包責任制后，草原能夠在一定約束條件下進行自由轉讓，而明確產權之后，牧民的主體地位也能夠被認可，生態補償主體也將會更為明確。

（四） 資金渠道與補償標準法律化

草原生態補償可應用多種形式，包括貨幣、無償勞動、稅收優惠政策推行等。京津冀當前在森林碳匯貿易等小范疇中實現生態區域合作，而草原生態補償機制也可以參考此種方式，經由立法建設曹艷碳匯貿易策略，對草原生態補償資金不足的情況給予解決。另外，需要進一步強化生態補償標準，促使農牧民更為主動的承擔起草原生態保護工作。

協同發展構想中，生態作為先決條件，生態補償對于環境保護具有重要意義，文章在京津冀協同發展視角下，對草原生態補償法律制度相關問題展開了分析。能夠了解到的是，當前國內草原生態補償法律制度還存在著諸多不完善問題，包括主體不夠明確、內容不夠清晰等，需要經由持續優化來解決這些問題，具體包括明確草原產權、完善生態補償區域立法等措施。

注釋：

劉曉莉.我國草原生態補償法律制度反思.東北師大學報（哲學社會科學版）.2016，8（4）.

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