我國政府法律顧問制度的探析

摘 要 法律顧問制度對于推進政府依法行政、化解社會矛盾、促進社會和諧發揮著顯著的作用，這已成為黨和政府、人民群眾的共識。目前，我國政府法律顧問在實施過程中出現了三個問題：一是被重視程度不夠，二是制度機制不健全，三是發展程度不平衡。我國政府法律顧問制度的完善應該從以下入手：一是提高法律顧問地位，二是建立健全聘、考、評、辭的動態考評機制，三是完善保障體系。

關鍵詞 法治政府 依法行政 法律顧問

作者簡介：蓋光耀，信陽師范學院。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.177

如何充分發揮政府法律顧問的作用，保障政府法律顧問的權利，推動政府依法行政、化解社會矛盾、促進社會和諧，這是我們建立政府法律顧問制度的應有之意。基于此，在考察我國政府法律顧問制度現狀的基礎上，探討政府法律顧問制度如何進一步完善與健全，并提出相關建議。

一、法律顧問制度的涵義

（一）法律顧問制度的概念

法律顧問是指受過專門的法律教育，具備法律領域的專業性知識，可接受公民、法人或其他組織的聘請并為聘請人提供法律服務的人員。政府建立法律顧問制度，不僅是提升各級政府及其工作人員行政行為合法性、合理性的要求，更是推動我國建設法治國家、法治政府的保障。政府法律顧問的工作中心主要包括：

第一，保證國家行政人員做到依法行政。

第二，降低政府行政工作的潛在法律風險。

第三，進行普法宣傳，為廣大人民群眾提供一定的法律咨詢。

所謂法律顧問制度，可以從三個主要方面來講：一是確保中央與地方各級政府法律顧問制度能夠有效建立起來；二是以行政機關及其工作人員為主體，使得越來越多的高水平律師和專家學者成為法律顧問組織的一員，推動法律顧問隊伍規模和專業性的發展；三是使法律顧問人員成為各級政府和國家有關部門的法治輔助者，在制定國家重大行政決策和規范性文件時能夠做到全面、有效的發揮出政府的職能和法律效用，輔助政府在決策的制定和實施過程中去除潛在法律風險。

（二）政府法律顧問隊伍的特點

第一，政府法律顧問所涉及范圍較廣。建立健全政府法律顧問制度，既是推進我國法治國家、法治政府建設的保障，也是我國政府及有關部門能夠做到依法行政的前提和基礎。政府法律顧問提供的服務種類主要包括：對政府的重大決策提供相應的法律建議，提升行政機關重大行政行為的合法性；在政府制定法律法規或者某些規范性文件的起草、論證時，可根據具體情況直接或間接的參與當中，降低法律風險；在依法行政的進程中，對于一些疑難行政案件數量的增加，可參與處理行政復議、訴訟等事務；在參與疑難案件之外，為廣大人民群眾提供法律咨詢以及協助政府開展一些法律宣傳的活動，增強廣大人民群眾的法治意識。

第二，政府法律顧問隊伍法律領域的專業性。法學專家學者、律師可以被政府所聘用，成為政府法治進程的輔助者，為保障政府及其有關部門涉法事務的合法性保駕護航。就目前我國情況來說，政府法律顧問主要是由專職和兼職兩種法律顧問組成。法律學者與律師作為專業性的法律人才，具備更專業、更系統化的法律知識體系，由其來擔任政府法律顧問便具有天然的優勢所在。

第三，政府法律顧問運行模式的多樣性。在我國，政府法律顧問的運行模式并非只有各級政府通過聘用社會上的法律人才組成政府法律顧問隊伍一種形式。除此之外，我國政府法律顧問的運行模式還包括通過我國的司法行政機關來進行聘用和選拔和通過各級政府直接聘請律師或者律師事務所來設立法律顧問室兩種。

（三）政府法律顧問制度的作用

第一，降低政府行政工作的潛在法律風險。隨著我國法治建設進程的不斷向前邁進，行政的范圍也在不斷擴大，政府及其工作人員在依法行政管理過程中，新的法律問題層出不窮。如果沒有專業的法律人士從中指導，很容易就會出現侵犯行政相對人合法權益的情況。而政府法律顧問可以通過事前對行政人員的各種行政管理行為有可能會出現的問題進行預防、對不合法行為的指正并提出專業的法律建議，以保障行政行為的合法性。與此同時，政府法律顧問還可以直接或間接參與行政復議、仲裁等案件，做到最大程度的降低可能出現的法律風險。

第二，提升政府涉法事務的合法性。政府法律顧問在政府制定法律法規或者某些規范性文件的起草、論證過程中，可直接或間接的參與當中并提出專業性的法律建議；在依法行政的進程中，對于一些疑難行政案件數量的增加，可參與處理行政復議 、訴訟等事務。加強政府法律顧問對政府行政的合法性審查，是確保法治國家建設的重要保障。

第三，促進普法宣傳進程。2018年，是我國“七五普法”的第三年，也是我國深入貫徹落實黨的十八屆四中全會和十九大精神的重要一年。法治宣傳教育是一個漫長的過程，而法律顧問制度能夠做到促進領導干部和國家機關工作人員法治意識的樹立，次而幫助廣大人民群眾普法懂法，對于促進我國法治建設有著強大的推動作用。

二、我國政府法律顧問制度實施現狀

（一）政府法律顧問制度落實情況

根據調查研究報告顯示，目前我國共有執業律師27.29萬名，其中有2.52萬人擔任了各級政府的法律顧問，律師擔任政府的法律顧問在推動法治政府建設過程中發揮著重要的作用。據中華全國律師協會統計，2012-2014年，全國律師為各級政府及相關部門提供咨詢61.72萬余次，出具法律意見書接近10萬份，參與重大項目研究1.8萬余次，參與重點事件研究1.7萬余次，參與處理涉法涉訴信訪事務大約9萬余次。 從上述數據我們可以看到，盡管擔任人數比例不高，但政府法律顧問隊伍為政府行政行為提供了不同的法律指導、對政府重點工作提供令人信服的法律依據，提高了各級政府依法行政意識，增強了國家和有關部門行政合法性和合理性，同時對于化解社會矛盾、穩定社會和諧和促進社會發展也起到了不可忽視的作用。

目前，全國大約有25000余位律師受各級政府和相關部門的的聘任，擔任政府法律顧問，總數為全國律師總人數的1/11，所占比重很低。多數省市，都建立了省、市、縣一體的三級法律顧問體系。而許多還未建立法律顧問制度的地方，大多數都是沒有意識到法律顧問的重要性，對于法律顧問的必要程度的認識不清，且最為重要的原因是缺乏聘請法律顧問所需資金。

（二）政府法律顧問是政府的法治輔助者——以江西省黎川縣為例

2015年8月11日，江西省黎川縣順應時代潮流，較早決定建立政府法律顧問，同時向全國范圍內的法律法學人才發出聘請通告。希望聘請具備較強的法學理論素養和實際工作能力，并具有一定知名度和公信度的優秀法律人才。以黎川縣法律顧問的身份，為黎川縣政府的一些重要決定、與其他相對人的合同行為等提供相關法律建議；就行政復議、行政訴訟等一些疑難法律案件提出專業性法律意見，必要時需要作為代理人的身份參加訴訟；在政府制定法律法規或者某些規范性文件的起草、論證過程中，可直接或間接的參與當中并提出專業性的法律建議；受托辦理政府其他重大涉法事務。

1.法律顧問制度對縣級黨政部門和鄉鎮發揮的作用

2017年一年來，黎川縣各法律顧問參與縣政府規范性文件審查（合法性）30件，列席縣政府常務會議12次，為會議決策的合法性據實提供法律意見。參與縣政府重大行政決策的合法性審查15起，參與起草和修改合同72件，參與信訪調處192起，提供書面法律意見240余份；參與法律宣傳100余次，開展法制講座20余次。

2.法律顧問制度對村（社區）發揮的作用

2017年一年來，法律顧問累計幫助村（社區）修訂完善村規民約、合同協議51件，調解矛盾糾紛478件，提供法律意見和建議82件，辦理法律援助83件，代寫法律文書30件，其他涉法事務45件。

可以說，江西省黎川縣建立法律顧問制度的兩年來，效果顯著，成績明顯。黎川縣法律顧問作為政府依法行政的監督者，依法立法的倡導者，為江西省黎川縣的法治建設提供了源源不斷的法律動力，對于增強政府及相關部門工作人員的法律意識和廣大人民群眾對政府行政行為的認同感有著十分重要的作用。隨著法治中國建設步伐的加快，法律顧問制度在各級政府中所起的作用越來越大，未來對于法律顧問制度的成就和地位是不可限量的。

三、政府法律顧問制度實踐中出現的問題

（一）全社會法治意識有待提高

中共中央總書記習近平同志在中共中央政治局第四次集體學習時強調：依法治國、依法執政、依法行政，共同推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。而以歷史的角度來說，很長一段時間內，我國都是封建君主制，所采取的都是人治高于法治，因此法律很容易就處于次要地位。這就造就了在廣大人民群眾的眼中，官僚機構、政府機關、政府工作人員話的分量往往是高于法律規定的。在事情發生后的第一反應并不是通過法律來維護自己的合法權益，而是通過各種渠道打關系、同人脈，靠花錢來解決本應該由法律負責的問題。很明顯這是封建社會所遺留下來的陋習，建設社會主義法治國家，這種陋習必須從廣大人民群眾的思想深處去除。

（二）政府法律顧問制度機制不健全

我國的法律顧問制度建設依然處于制度建立的初級階段，許多問題在實施過程中不斷的暴露出來，尤其是沒有一套健全的機制體系。完善法律顧問保障體系，是充分發揮其作用的關鍵所在。制度的建設主要包括：第一，在法律顧問隊伍建設方面，加大律師的選拔嚴厲程度，應當首先聘請專業性強、業務熟練程度高、在自身法律領域有威信的法律人才；第二，在政府法律顧問的地位方面，應當做到政府法律顧問的意見和建議能夠準確采納，讓各級政府領導人員對政府法律顧問有一個正確的認識；第三，由于政府與法律顧問之間并非無償公益行為，為了防止兩者之間因薪資方面產生不必要的矛盾，對律師擔任政府法律顧問的工資及福利保障制度需要更加完善，保證法律顧問隊伍人員的積極性；第四，開展定期業務評估，對態度消極、業務不熟、居心不良的政府法律顧問應當及時解聘，保障政府法律顧問隊伍專業性。

（三）政府法律顧問制度發展不平衡

目前我國還處于社會主義初級階段，我國發展水平不平衡，不僅包括全國范圍內的經濟發展水平不同，在法治教育上也存在著明顯的差異。十八屆三中全會以后，我國已經將建立政府法律顧問制度賦予強制性要求，但現在法律顧問制度發展的不平衡也是顯而易見的。在經濟發展比較迅速的地區，法律領域的相關人才就比較充足，就不會出現法律專家學者資源不足的問題，比如山東省，目前全省有律師21661名、基層法律服務工作者9108名、司法所工作人員5722名，共計36491人，全省共有行政村和農村社區53950個。相較之下，在經濟欠發達地區，律師資源相對偏少，很多地區對于法律領域人才還處于供不應求的狀況。再加上經濟發達地區經濟條件好，薪資福利制度較為完善，生活水平高，相比于欠發達地區，人們更愿意留在發達地區，律師職業主要集中在發達城市地區成為了一種普遍現象。

四、我國政府法律顧問制度的完善建議

（一）提高政府法律顧問的地位

各級政府和相關部門領導干部的正確認識和足夠重視是政府法律顧問制度作用充分發揮的前提。法律顧問針對政府的一些行政行為、重大行政決策等其他涉法事務，所提出的建議，應當在政府機關充分分析利弊之后選擇繼續改進或是采納。與此同時政府的領導人員必須對法律顧問制度的意義有正確的認識，意識到建立和完善法律顧問制度對政府的未來發展的必要性。完善我國政府法律顧問制度的目標能否順利完成，能否帶動各級政府及其工作人員行政行為合法性、合理性，與政府法律顧問被重視程度是密不可分的，提高政府法律顧問的地位，保障其建議能夠被有效采納，是法治政府建設的重要課題之一。

（二）建立健全聘、考、評、辭的動態考評機制

政府法律顧問的作用能否充分發揮，與政府所聘法律顧問能力水平的高低有著最直接的關系。在政府法律顧問的聘任環節進行嚴格把關， 為優秀法律人才成為政府法律顧問隊伍的一員提供可能。篩選出素質高、專業性強、業務水平較高的法律顧問， 是推動法治政府建設、完善政府法律顧問制度的前提。目前我國政府法律顧問的選聘程序不夠規范，缺乏競爭。只有經過公平的競爭才能真正確定適合政府法律顧問的人選，我認為可以通過一定形式的考試或者由政府根據相關部門和高校的推薦，向優秀律師和法學專家學者發出邀請，結合優秀律師、高校專家學者的意向，擇優聘任并及時公告。聘任政府法律顧問之后，應當及時對聘任人員進行考核，以確保政府法律顧問隊伍的專業性。目前我國政府法律顧問制度還在完善階段，考核制度沒有建立起來，我認為可以參照公務員的考核方式將法律顧問考核分為平時考核和定期考核兩種，政府法律顧問的平時考核應當重點檢查其完成工作任務情況、效率情況以及出勤率；定期考核可以定為半年一次，要全面考核法律顧問品德、態度、能力、績效和廉潔性，工作績效應當重點考核，定期考核以平時考核為基礎。對考核成績不合格甚至未達到政府法律顧問標準的成員應當及時解聘，從而保證政府法律顧問隊伍整體水平的上升。法律顧問隊伍內部的評優評先，可極大提升隊伍工作熱情。對那些在政府行政工作中做出突出貢獻人員可實行終身聘任，或者被評為優秀法律顧問的人員到黨政機關掛職去進一步的學習，舉例來說，山東省政府聘任了20余名優秀律師赴10個區縣掛職，這種做法對于法律顧問積累工作經驗有重大意義，然而目前這種做法在全國范圍內較為少見，我認為這種方式值得更多地區的推廣。

推進聘、考、評、辭一體化建設，建立健全政府法律顧問動態考評機制，使政府法律顧問隊伍常聘常新，充滿活力，是建設法治政府、完善政府法律顧問制度重要一步。

（三）完善政府法律顧問保障體系

法律顧問人員在履行職責時，也是在為政府的行政工作提供必要的法律幫助，完善政府法律顧問工作保障體系，是提升政府法律顧問工作積極性的關鍵。

第一，建立政府法律顧問待遇保障機制。這不僅是政府購買法律服務理念下的產物，更是完善政府法律顧問制度的必然要求。國家應當采取購買和補貼相結合的方式，將政府法律顧問的薪資待遇劃入國家財政支出之中，在政府聘任法律顧問時擬訂協議，確定報酬，按照合理的要求對政府法律顧問提供資金支持和相關預算，對參與調解、下鄉信訪、偏遠地區的普法工作等公益性法律服務的人員給予一定的補貼。同時，政府與政府法律顧問之間并非單純的經濟利益關系，成為政府法律顧問更多是為了實現人生價值，基于此，政府解決法律顧問薪資待遇問題時可采取有償與無償相結合的方式。如山東省規定，“法律顧問工作經費納入財政預算予以保障。法律顧問的顧問費用根據其提供的工作量計算，采取政府購買服務的方式支付，臨時聘請專家人員的費用參照執行。”

第二，加大國家政策支持力度，彌補我國法律資源分配不平衡問題。針對欠發達及政府法律顧問制度發展落后地區，我國政府應當加大政策傾斜和財政支持力度，鼓勵優秀的政府法律顧問到相關地區進行法律服務，同時應加大對法律教育投入，優化教育資源，培養高質量復合型法律人才。

第三，保障政府法律顧問的其他相關權益。在保障政府法律顧問待遇的同時，法律顧問的人身安全問題也要充分給予考慮。政府法律顧問面對不同的工作情景和紛雜的人員組成，難免會有意外發生，而勞動保險能夠在意外發生之后有效保障其合法權益。此外，參加培訓權、身份保障權、申訴控告權等合法權益也應當逐一納入保障體系之中。

注釋：

賈鋒.政府法律顧問工作績效評價體系建構：以江蘇省宿遷市為例.行政與法.2016（11）.27-33.

司法局.2017年黎川縣法律顧問工作總結.2017年12月19日.http：//www.jxlcx.gov.cn/Item/45444.aspx.

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