地方立法后評估指標(biāo)體系基本問題研究

摘 要 中國特色社會主義法律體系初步建成，我國立法注重質(zhì)量型立法，卻缺乏完整統(tǒng)一的指標(biāo)體系加以評估，在有關(guān)基本問題研究上更是模糊不清。在梳理全國各地立法評估實踐后，提出地方立法后評估需要明晰評估概念、界定評估主體，在全面性原則、靈活性原則和可操作性原則指導(dǎo)下建立評估指標(biāo)要素，以期為我國地方立法后評估提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞 行政法 地方立法評估 一級指標(biāo)

作者簡介：王侄晴，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)專業(yè)研究生。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.176

亞里士多德說過，法治具有兩層含義：一是已成立的法律獲得普遍的服從；二是大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律。“良法善治”是法治的本質(zhì)，而判斷何者為“良法”的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？2011年，我國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，立法重點從數(shù)量型發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變。2014年，黨的十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國，完善立法體制，引入第三方評估。繼而，修改后的《立法法》以法律條文的形式將我國國家立法的評估制度確立下來，旨在提高立法的科學(xué)合理性、可操作性，增強(qiáng)立法質(zhì)量水準(zhǔn)，為法治中國建設(shè)提供更多“良法”。

一、 我國地方立法后評估概況

立法評估，根據(jù)時間節(jié)點的不同，可以分為立法前評估和立法后評估；根據(jù)評估對象的不同，可以分為國家立法評估和地方立法評估。我國《立法法》第39、63條分別規(guī)定了法律案的立法前評估和法律的立法后評估。值得注意的是，我國法律體系除了法律、行政法規(guī)等國家立法外，還包括大量的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等地方層級的立法，相較于國家立法而言，地方立法在立法技術(shù)、質(zhì)量等各個方面均存在較大差距，是我國立法質(zhì)量評估的重點。

近年來，全國各地針對地方性立法后評估展開了積極的探索，但在評估標(biāo)準(zhǔn)上各有側(cè)重，如2009年，甘肅省以立法條件目的、法制統(tǒng)一、制度設(shè)計和權(quán)力配置、地方特色、可操作性、技術(shù)規(guī)范、公眾參與以及法規(guī)的現(xiàn)實適應(yīng)性為標(biāo)準(zhǔn)對《甘肅省實施<人民防空法>辦法》進(jìn)行評估；2010年《廣東流動人口服務(wù)管理條例》以法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況、協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)、法規(guī)實施的成本收益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估；2011年《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的評估重點是法規(guī)的合法性、合理性、可行性、可操作性及立法程序、立法技術(shù)、實施效果。

二、地方立法后評估概念、評估主體

（一）地方立法后評估概念界定

地方立法后評估，我國現(xiàn)行的立法實踐和理論中有不同的稱謂，如“立法效果評估”、“法律跟蹤問效評估”、“立法質(zhì)量評估”、“立法回頭看”等，但學(xué)界對立法后評估的內(nèi)涵已經(jīng)有了較統(tǒng)一的認(rèn)識和理解。如汪全勝認(rèn)為，立法后評估是在立法實施一定階段后進(jìn)行的評估，更多的從實施的效果來發(fā)現(xiàn)法律自身存在的問題，以判斷該法律法規(guī)是否有修改、完善甚至廢除的必要。候東徳指出，地方立法立法后評估是在地方性法規(guī)、地方性規(guī)章實施后，結(jié)合立法的目的、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求等，以一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對地方立法的質(zhì)量、實施績效、存在問題和影響因素等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和分析評價。學(xué)者周旺生、陳偉斌也表達(dá)了類似觀點和看法。

（二）地方立法后評估的主體

關(guān)于地方立法后評估的主體，學(xué)界中存在不同的觀點。有學(xué)者認(rèn)為決定、主持、負(fù)責(zé)制定和落實評估方案，組織和開展各項評估工作的即為評估的主體 ；有學(xué)者提出，地方立法后評估的主體是指由誰對已生效實施一段時間的地方性立法的價值、效果、合法性等進(jìn)行評判并得出結(jié)論性報告或意見 ；另有學(xué)者認(rèn)為立法后評估主體是組織、實施、參與立法后評估的組織、團(tuán)體或個人。 這三種立法后評估主體概念，分別從不同的實踐認(rèn)知和理論視角論述評估主體的特征，各有側(cè)重點：第一個定義強(qiáng)調(diào)的是評估主體的作用，從決定、制定評估方案到落實方案的實施；第二個定義突出的是評估的內(nèi)容，對地方性立法的價值、實施效果等進(jìn)行評估的是評估主體；第三個定義同時關(guān)注評估的主體及其作用，相對具有全面性。可見，地方立法后評估主體還沒有一個清晰一致的概念，這也就進(jìn)一步導(dǎo)致評估主體分類的差異。

目前評估主體分類有“兩類型說” 、“三類型說” 、“四類型說” 等，筆者認(rèn)為，以上分類僅劃分范圍的不同，實質(zhì)上沒有差異，采取內(nèi)部評估主體和外部評估主體的劃分較為適宜。前者包括地方立法的制定、執(zhí)行機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)等；后者指除國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外的組織、團(tuán)體、個人所進(jìn)行的地方立法后評估活動，主要包括高校、科研機(jī)構(gòu)、非營利組織、社會公眾等。事實上，評估主體的確定關(guān)涉不同的價值取向，價值取向的背后隱含著不同的價值判斷、利益選擇，評估的側(cè)重點、運(yùn)行模式不同，從而對評估結(jié)論產(chǎn)生一定的影響。不可否認(rèn)的是，作為地方立法的制定或執(zhí)行主體，內(nèi)部評估主體對地方立法的宣貫落實有著更為全面、深刻的理解，便于掌握評估所需的第一手資料，能夠及時、迅速、有效地開展地方立法后評估活動。但是，“任何人不能做自己案件的法官”，這其中也承擔(dān)著評估主體夾雜部門利益，夸大實施績效，“有選擇性”地評估等風(fēng)險。相反，外部評估主體能做到公允客觀，卻可能缺乏一定的專業(yè)性、權(quán)威性。

三、地方立法后評估指標(biāo)體系的確立原則

地方立法后評估指標(biāo)體系是對地方立法后立法文本質(zhì)量、立法的經(jīng)濟(jì)影響、社會影響、文化影響等進(jìn)行評估所依據(jù)的通用標(biāo)準(zhǔn)體系，是地方立法后開展評估工作的重要基礎(chǔ)。實踐中各地評估采用的標(biāo)準(zhǔn)類型多樣，唯有明確評估指標(biāo)的確立原則才能在眾多的標(biāo)準(zhǔn)要素中選擇最能科學(xué)、客觀反映地方立法質(zhì)量的指標(biāo)。

（一） 全面性原則

地方立法后評估指標(biāo)的確立遵循全面性原則。立法是一項系統(tǒng)性工程，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等的方方面面，對地方立法質(zhì)量進(jìn)行評估，應(yīng)盡可能地反映該地方立法后對社會生活、經(jīng)濟(jì)文化等帶來的各方面影響，這就對立法后評估指標(biāo)的確立提出了全面性的要求。但值得注意的是，地方立法一般可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)類、文化與社會事務(wù)類、民主法制和人大建設(shè)類，不同類型地方立法的實施效益存在差別。 因此，全面性原則并非要求囊括所有評估指標(biāo)，也不可能窮盡所有評估指標(biāo)，而是要求該指標(biāo)在最大限度內(nèi)全面、完整地評估地方立法的實施效益。

（二）靈活性原則

地方立法后評估指標(biāo)體系建設(shè)的目的之一在于構(gòu)建一個能夠反復(fù)適用、可操作性強(qiáng)，最大限度地反映地方立法質(zhì)量的通用標(biāo)準(zhǔn)體系。因此該體系不應(yīng)當(dāng)是封閉、僵化的，評估指標(biāo)并非一成不變。在標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計上，一方面要確保整個評估指標(biāo)體系的穩(wěn)定性、實用性，另一方面要求該體系兼具靈活、開放性。在具體的地方立法后評估活動中，評估主體根據(jù)評估對象、評估內(nèi)容、評估方法等因素，可以針對部分可變指標(biāo)進(jìn)行取舍、修正和補(bǔ)充，突出該地方立法及評估結(jié)論的地方特色。

（三）可操作性原則

可操作性原則是對地方立法后評估指標(biāo)的確立提出了更高層次的要求，該原則與評估方法相關(guān)聯(lián)，同時內(nèi)含可行性。一般認(rèn)為，立法評估采用定性評估與定量評估相結(jié)合的方法，地方立法后評估重在評估立法實施效益，對經(jīng)濟(jì)、社會、文化等產(chǎn)生的影響。但是，對上述事物進(jìn)行定量化分析存在一定的難度，不是所有的評估指標(biāo)都能量化，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，有些指標(biāo)不得不采用定性的方法進(jìn)行評估。這就要求指標(biāo)的選取考慮到地方立法后評估活動開展的可行性，既要有定量化評估指標(biāo)，也要有定性化評估指標(biāo)。

四、地方立法后評估指標(biāo)體系的構(gòu)造

目前，我國地方立法后評估仍處于有益探索階段，而公共管理學(xué)領(lǐng)域的績效評估理論和實踐已相對成熟，傾向于采用維度、基本指標(biāo)、修正指標(biāo)等要素描述指標(biāo)體系的層級結(jié)構(gòu)。 參考公共部門績效評估模式，我國地方立法后評估指標(biāo)體系可以采用子體系、一級指標(biāo)、二級指標(biāo)等要素構(gòu)成。

維度是評估范圍的基本界定，是地方立法后評估的基礎(chǔ)方向。筆者認(rèn)為，地方立法后評估的維度主要是兩個方面：地方立法自身的維度和地方立法對經(jīng)濟(jì)、文化、社會等影響維度，即地方立法后評估指標(biāo)體系由立法質(zhì)量文本評估指標(biāo)子體系和立法實施效益評估指標(biāo)子體系構(gòu)成。

地方立法后評估指標(biāo)子體系下設(shè)定一級指標(biāo)、二級指標(biāo)，在情況復(fù)雜時還可設(shè)定三級指標(biāo)，反映立法質(zhì)量文本和立法實施效益情況。具體而言，一級指標(biāo)抽象概括，理論性較強(qiáng)，數(shù)量相對較少，一般適用于各類地方性立法，不宜發(fā)生大的變動；二級指標(biāo)是對一級指標(biāo)的分解與修正，反映與地方立法關(guān)聯(lián)的各個具體要素，可以根據(jù)特定評估對象的特點加以改動。

五、結(jié)語

正如“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，本文對于地方立法后評估指標(biāo)體系的建設(shè)僅是提供基本問題的梳理，尚存在諸多不足之處，有待評估實踐加之檢驗和完善。

注釋：

席濤.立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例.政法論壇.2012（5）.

俞榮根.立法后評估：法律體系形成后的一項重要工作.西南政法大學(xué)學(xué)報.2011（1）.

陳偉斌.地方立法評估的立法模式與制度構(gòu)建.法學(xué)雜志.2016（6）.

李沫、蔣建湘.立法后評估的實踐與反思——以長沙市地方規(guī)章立法后評估為視角.中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.第18卷第6期.

汪全勝認(rèn)為，立法后評估主體可以從不同的角度而劃分成不同的類型。從評估機(jī)構(gòu)的地位上看，可以分為內(nèi)部評估和外部評估。汪全勝.論立法后評估主體的建構(gòu).政法論壇.第28卷第5期.

王錫明認(rèn)為，立法后評估主體根據(jù)啟動機(jī)制的不同，可以分為國家或政府主導(dǎo)型、社會主導(dǎo)型以及國家與社會聯(lián)動型三種模式。王錫明.地方立法后評估程序研究.人大研究.2011（10）.

姜述弢認(rèn)為，當(dāng)前我國各地方的立法后評估中主要存在以下幾種類型的評估主體：一是由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)即地方人大作為地方立法后評估的主體；二是由行政機(jī)關(guān)即地方人民政府作為地方立法后評估的主體；三是由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)作為地方立法后評估主體；四是由獨(dú)立的第三方作為地方立法后評估的主體。姜述弢.地方立法后評估制度的法治化及對策.法學(xué)研究.2016（4）.

俞榮根.不同類型地方性法規(guī)立法后評估指標(biāo)體系研究.現(xiàn)代法學(xué).2013（5）.

卓越.公共部門績效評估初探.中國行政管理.2004（2）；卓越.公共部門績效評估.北京：中國人民大學(xué)出版社.2004.