網絡交易市場的協同治理研究
——以武漢市為例

涂萬平

(中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

互聯網技術的發展和推廣加速了網絡經濟的迅速發展，網絡經濟成為國民經濟的重要增長之一，網絡消費在方便消費者購物的同時也帶來了不正當競爭、銷售假冒偽劣產品、虛假促銷宣傳、惡意刷單炒信等問題。李克強總理在2017年《政府工作報告》中提出，“要整頓和規范市場秩序，嚴肅查處假冒偽劣、虛假廣告、價格欺詐等行為，加強消費者權益保護，讓群眾花錢消費少煩心、多舒心。”[1]由于網絡交易市場的虛擬性和信息不對稱性，使得網絡市場監管和治理難度大，政府失靈時有發生，消費者合法權益屢受侵犯。

網絡交易市場是指企業、個人等主體進行交易的電子化與網絡化的商務平臺和虛擬交易場所[2]。網絡本身具有虛擬性，再加上網絡交易主體和交易對象的不可感知性，因此網絡交易市場具有與生俱來的虛擬性特征。與實體交易市場相比，網絡交易市場的虛擬性使得網絡交易成本低、交易方式多樣化。這也使得網絡經營違法成本較低，進而引發了大量的不正當競爭、銷售假冒偽劣產品、虛假促銷宣傳、惡意刷單炒信等問題，這些問題既嚴重損害了消費者的合法權益，也嚴重影響了網絡交易市場的健康有序發展。此外，網絡交易市場的虛擬性也加劇了網絡市場環境中信息的不對稱性[3]2，因為網絡交易主體身份真假難辨、商品宣傳信息的真實性難以識別和網絡市場中信息容量大與變化速度快，使得政府部門與網絡交易主體之間存在著信息不對稱問題，這無疑加大了網絡市場監管和治理的難度。當代網絡公共事務日益增多，以及社會資源及其使用掌握在不同的主體手中[4]58，傳統的政府統一包攬、單中心治理模式已無法很好地應對，因此必須探索治理網絡交易市場的新模式、新途徑。協同治理是解決網絡交易市場中諸多問題的一種必然選擇。筆者以2017年“雙十一”期間武漢市為例，分析網絡交易市場協同治理中的困境與問題，總結治理的有益經驗，為其他地區的網絡市場監管與治理提供較為有益的經驗與借鑒。

1 協同治理的概念與實踐探索：文獻回顧與問題提出

協同治理是一種新興的交叉理論，也是近年來公共管理領域的一個研究熱點，其理論基礎來源于自然科學中的協同學和社會科學中的治理理論[5]。

協同治理的興起，源于現實生活中的市場力量、社會力量的提高和政府失靈現象的增多，是回應政府再造、政社關系變遷的時代要求所做出的必然選擇。西方學者對協同治理的研究始于20世紀80年代，現已成為眾多學者研究的焦點領域。自從1995年我國首次提出“協同治理”的概念之后，立即引起國內外學者的廣泛關注[6]。總的來說，國外學者對于協同治理的概念解釋有兩個基本共識：(1)治理主體的多元化；(2)多元主體的協同行動。但是國外學者對協同治理的概念解釋有不同的側重點，主要有以下幾種傾向：(1)突出政府的主導作用，但是也強調其他非政府治理主體擁有一定的話語權。哈佛大學教授唐納修(Donahue)、理查德(Richard)通過對公私部門合作關系的研究，將協同治理定義為：政府與政府以外的主體共同合作，并讓渡或賦予非政府部門部分自由裁量權，共同行動以實現政府制定的政策計劃[7]。美國學者卡爾佩珀(Culpepper)認為協同治理指的是政府和非政府行動主體在一個既定的范圍內互動合作，且在這個過程中，政府對問題的界定以及實施方法的選擇上均沒有壟斷的權利[8]。以上兩位學者對協同治理的定義突出了兩點：第一，政府作為向公眾全面負責的主體，政府對公共目標和政策的選定具有主導作用，但不是壟斷包攬，非政府行動主體也能參與和影響公共目標的選定；第二，政府尊重非政府行動主體的地位，非政府行動主體不是僅僅聽從政府命令的附庸，而是擁有自由裁量權的決策者、執行者。(2)突出個人和組織的自主性。美國學者馬克(Mark T.Imperia)認為協同治理是一種協調方式，引導、協調和指揮擁有自主性的個人和組織為實現共同目標而共同努力的過程[9]。(3)突出規則和機制的重要性。哈佛大學高級研究員西蒙教授(Zadek)將協同治理定義為來自公共的和私人機構的多方行動人為解決共同面對的問題，在共同制定的規則和機制的指導下，共同行動，以實現共同的利益[10]。(4)突出非政府主體在公共決策過程中的參與。美國當代行政倫理學領域大師庫珀等認為協同治理是政府采取與非政府組織、公民進行協商的方式，共同決策，共同治理地方公共事務[11]。國內學者對協同治理的定義闡述比較偏向于第一種傾向，比較具有代表性的是俞可平認為國家與社會協同治理的本質，就是政府與公民基于合作關系共同管理社會公共事務，簡單地說，就是官民共治[12]4。李輝等認為協同治理是指現實生活中的多元主體，政府、企業、非政府組織、公民等，通過建立互相尊重、平等協商、共同決策的機制，互動合作、共同努力以應對共同面臨的社會公共問題[13]。綜合國內外學者對協同治理的概念解釋，雖然各自的側重點不盡相同，但基本上可以達成以下共識：第一，治理主體的多元化；第二，各治理主體地位平等、共同協商、共同決策；第三，各治理主體在共同制定的利益協調機制下共同行動，以解決共同面對的問題，促進社會公共利益的實現。

通過對國內外學者對協同治理概念解釋的梳理和分析，筆者認為協同治理就是政府與非政府部門(企業、社會組織和公民等)為解決共同面對的社會問題，各治理主體間平等協商，互動合作，建立起正式的利益協調機制，共同決策，共同行動，并分別對自己的行為和結果承擔責任。

與理論研究大致相同的是，協同治理的實踐探索同樣始于20世紀80年代——英國的“協同型”政府改革，即在新自由主義競爭機制與市場機制的指導下，政府主動退出相關公共治理領域，引導、鼓勵非政府部門(如企業、社會組織、公民個人等)參與治理社會公共事務[14]。可見，協同治理的實踐最早開始于政府的轉型過程中，即從政府一元單中心管理模式向政府、市場和社會等多元主體協同治理模式嬗變。從20世紀90年代引進協同治理理論以來，我國已將協同治理理論應用于諸多社會公共事務治理實踐。在應急管理領域， 2008年汶川地震和南方雪災后，形成了橫向、縱向的雙重協同治理機制，橫向上政社互動，形成了政府主導、社會組織參與應急救災格局；縱向上中央與地方各司其職，中央統籌協調，地方就近指揮[15]。在霧霾治理領域，政府主張建立府際協同治理機制，地方政府間互動合作、共同治理[16]。在生態環境保護領域，提出建立和完善政府、企業、非政府組織、公民個人等多元主體的治理新機制[17]。

綜上所述，我國對協同治理的理論研究已有十分豐碩的成果，關于協同治理的實踐也已在社會公共事務的許多方面展開，取得了許多有益經驗。然而，現有文獻在有關網絡交易市場的協同治理研究方面卻鮮有涉及，亦缺乏對協同治理實踐績效的案例研究。近幾年,網絡經濟蓬勃高速發展，在問題非常明顯的背景下，選擇最具代表性的網購盛典——“雙十一”購物狂歡節來研究網絡交易市場的協同治理具有啟迪意義。

2 網絡交易市場的協同治理

武漢是我國中部地區最大都市及唯一的副省級城市，是中國內陸地區最繁華都市、中華人民共和國區域中心城市，是我國中部崛起戰略的重要承載城市。2016年地區生產總值達1.19萬億元，全市電商市場主體總量已達98.79萬戶，注冊資本(金)6 776.70億元。2016年，新登記電商市場主體14.61萬戶，同比增長12.29%[18]。網絡市場主體已成為武漢市經濟發展的主要推動力之一，且隨著改革紅利的不斷增加，網絡經濟還將繼續蓬勃發展。筆者作為第三方專業機構的一員，在2017年10月25日—11月27日期間,三次協同武漢市政府相關部門開展網絡商品消費定向監測，在監測中發現，商品質量問題與退換貨問題是“雙十一”期間引發消費爭議與糾紛的主要原因。調查結果顯示，在往年的“雙十一”網購消費經歷中，引發網購消費糾紛的原因有4個方面：65.70%的消費者因為商品質量問題，44.21%的消費者因為退換貨問題，30%的消費者表示是商品配送和服務態度問題，另外有15%的消費者表示是商品價格問題①。具體如圖1所示。

圖1 “雙十一”期間引發消費爭議與糾紛的原因

此外，近七成消費者不熟悉網絡消費新規——《網絡購買商品七日無理由退貨暫行辦法》。針對該新規對2 029名受訪者進行問卷調查發現，有44.58%的消費者表示不太熟悉，23.65%的消費者表示完全不知道。對新規內容基本了解的消費者占比為21.08%，而清楚新規內容的占比最少，僅為10.69%。如圖2所示。

圖2消費者對《網絡購買商品七日無理由退貨暫行辦法》的了解情況

在調查中還發現網絡商家活動前先提價、再打折是“雙十一”期間誘導消費者進行消費的最主要誤導性方式。基于上述主客觀原因，消費者的合法權益不僅屢受侵犯，也嚴重擾亂了網絡交易市場的良好秩序，更加阻礙了武漢的繁榮與發展。在此背景下，武漢市本著“敢為人先，追求卓越”的城市精神，2017年“雙十一”購物狂歡節前后，武漢市在總結以往網絡市場監管經驗的前提下，對網絡交易市場監管采取了創新性舉措——協同治理，具體表現在以下三個方面：

(1) 吸納其他治理主體參與治理。為努力構建多方參與的網絡市場社會共治格局，武漢市引入第三方專業機構開展網絡商品交易監測，以充分發揮社會力量作用，不斷提高監測效率，提升網絡交易市場定向監測工作的科學性、專業性和權威性。

“雙十一”期間,整個監測工作秉持事前、事中和事后的持續性監測原則，采取線上監測和線下監測的方式。武漢市工商局與第三方專業機構合作于2017年10月25日至11月5日進行網購消費問卷調查,針對家庭群體、白領群體、學生群體等重點消費人群，采取線上線下相結合的方式發放調查問卷2 216份，回收有效問卷2 029份。以全面了解武漢市消費者在往年“雙十一”期間網購消費中遇到的問題和2017年“雙十一”期間的消費傾向等內容，為之后的網絡交易市場監管提供指導,并且將監測結果進行綜合分析形成監測報告，向消費者發布消費預警。

隨后，武漢市工商局與第三方專業機構合作于11月4日至11月18日對事前選中的1 000個促銷力度大的樣本商品進行了價格監測和商品頁面信息監測，以全面了解樣本商品在“雙十一”期間的價格浮動情況和商品宣傳廣告、促銷內容等情況，揭示和查處在“雙十一”期間不規范經營現象和行為。

最后，武漢市工商局與第三方專業機構合作于11月17日至11月27日再次進行網購消費問卷調查，第二次網購消費調查是以第一次網購消費調查為基礎進行的。此次的調查樣本目標為2 000份，其中回訪樣本800份(從第一次問卷調查的樣本中抽取800份樣本繼續跟蹤調查)，新增樣本1 200份。全面了解消費者在2017年“雙十一”期間的網購消費體驗以及對今后網購消費的期待等內容，以調整今后的監管和治理政策及措施。

(2) 建立平等協商的對話機制。本著尊重彼此、平等協商的原則，武漢市政府轉變傳統的對網絡交易市場單中心主導一切的治理理念，由武漢市工商局領導帶隊，實地走訪、行政約談卷皮網、斗魚TV、集配號、植物網、良品鋪子、寧美國度等平臺和電商20余次，以期能夠建立起平等協商的對話機制,讓企業有反映自身利益和實際經營情況、提出網絡交易市場監管工作意見建議的話語權。同時，政府可以宣傳政策法規，指導企業規范經營。

2017年“雙十一”前夕，武漢市工商局向武漢市內各大電商平臺發放《規范網絡交易秩序，保護消費者合法權益的行政指導建議書》，積極倡導各大電商平臺建立嚴格的網店經營者市場準入制度，營造良好的網絡交易秩序，建立健全消費者維權制度，維護消費者合法權益，積極配合工商部門查處違法經營和侵害消費者合法權益的網店經營者，主動承擔起維護良好網絡市場環境的責任和義務。企業也可以通過武漢市工商局網站中的政務之窗向政府建言獻策。

(3) 應用信息共享的聯動機制。武漢市政府加強與企業信息共享交換，加快“信用信息共享交換平臺”的推廣。建立平等協商的對話機制是為了政府與企業之間能夠信息互達、互動，最大限度地減少網絡交易市場固有的信息不對稱特征給網絡交易市場治理帶來的困難，信息共享有助于政府與企業、新聞媒體等主體采取協調一致的治理行動。

武漢市工商局向武漢市內各大電商平臺發放行政指導建議書后，武漢市內電商平臺積極響應，加強自律，構建消費者經營者共贏格局。武漢市的卷皮網、京東華中區域總部、寧美國度、良品鋪子等多家知名平臺及電商企業相繼承諾，要嚴格依法規范經營，共建良好網絡市場秩序，積極保障消費者合法權益，努力提升消費者購物體驗。如卷皮網綜合采取縮短售后時限、延長服務時間、物流實時監控、推行“售后無憂”措施、專人對接突發事件等多種手段確保消費者的權益。該公司承諾:消費者的問題就是他們的問題，消費者的滿意就是他們的追求。

為充分發揮新聞、電視媒體的監督作用，積極營造良好網絡消費輿論氛圍;武漢市工商局邀請省、市主流媒體實況報道政府監管和治理的措施以及對違規不當經營企業責令其整改;邀請了湖北經視等電視媒體采訪，將網絡消費預警及時發布在湖北日報、楚天都市報等地區主流報刊上，為網絡消費者提供前瞻性建議的同時，對網商、網絡經營企業形成違法違規必懲的輿論高壓態勢。

3 網絡交易市場的協同治理機制反思

通過上述協同治理舉措的實施，武漢市網絡交易市場監管取得了明顯效果。“雙十一”購物節結束后，在武漢市工商局與第三方專業機構合作再次進行的網購消費問卷調查中發現，以往所出現的擾亂正常市場秩序的虛假宣傳、假冒偽劣商品橫行的情況有很大好轉，有接近65%的消費者表示在2017年“雙十一”網購過程沒有遇到實物與描述不符、商品質量不合格等問題。統計情況如3所示。

圖3 “雙十一”期間網購遇到的商品問題

此外，消費者維權難的情況也有了很大好轉，在對2 000名消費者糾紛處理滿意度的調查中發現，消費者對消費糾紛處理的滿意度總體在60%以上。在1 200名新增受訪者中，有過消費糾紛處理經歷的消費者對消費糾紛處理的滿意度達到64.29%，跟蹤調查的800名回訪者在這方面的滿意度為63.9%。

武漢市網絡交易市場治理取得成效的關鍵，在于網絡交易市場協同治理舉措的實施，多方面行動主體的共同努力。具體而言，政府為加強監管工作的專業性，攜手第三方機構開展調查共治；政府加強行政指導，多次走訪約談武漢市內的網絡經營企業，建立雙方平等協商的對話機制，倡導網絡經營企業合法規范經營；網絡經營企業的依法自律，規范經營，保護消費者的合法權益；政府有效發揮新聞媒體的輿論監督、引導作用，提前發出消費預警。政府、企業、社會等多方面主體共同努力，為打造和諧健康的網絡市場環境提供了有力保障。

然而，對于網絡市場的監管和治理，武漢市政府仍是最主要的行動者，而市場和社會的參與程度都不是很高，如行政約談指導、規范經營倡議、發布消費預警等措施無一不是政府在行動，這大大降低了網絡市場協同治理的治理績效。

武漢市網絡市場的協同治理舉措及機制，可以在以下兩個方面進行反思。

3.1 治理主體間利益協調不足

利益協調是網絡市場協同治理的關鍵。政府、企業和公民各自的利益不同，在網絡市場中，政府為的是促進網絡市場的健康有序發展，企業為的是自身經濟利益最大化，公民為的是買到物美價廉的商品。治理主體間利益不斷沖突、妥協、博弈與協調貫穿于網絡交易市場的協同治理過程[19]。具體而言，網絡交易市場協同治理主體間利益協調問題主要表現在以下兩個方面：

一是利益補償問題。當前網絡市場中不正當競爭、銷售假冒偽劣產品、虛假促銷宣傳、惡意刷單炒信等問題頻發，與第三方網絡交易平臺的市場準入門檻低有關。第三方網絡交易平臺為了增加和保證其網店入住量，對網店經營者的資格審查比較寬松，沒有嚴格地審核網店經營者的經營條件是否具備以及信用狀況是否良好。在網絡市場的協同治理過程中，第三方網絡交易平臺一旦提高其準入門檻，那勢必帶來網店入住量的流失，進而直接導致其收入的減少。

二是成本分擔問題。對于各治理主體來說，網絡市場的協同治理將面臨相應的治理成本。如果第三方網絡交易平臺積極地監管和治理，將會花費巨大的技術、人力和物力等成本，因此第三方網絡交易平臺的經營成本大大增加，企業的利潤會降低。面對較大的網絡市場的監管和治理成本，第三方網絡交易平臺往往不會采取積極的監管和治理行動。

3.2 監管與反監管博弈不斷上演

上有政策，下有對策，政府監管執法部門與網絡經營者之間的監管與反監管的博弈不斷上演。盡管《廣告法》《消費者權益保護法》《網絡交易管理辦法》等相關法律法規已出臺，但是部分商家仍然熟視無睹，置若罔聞，拒不執行。例如《網絡交易管理辦法》第八條已有明確規定，網絡經營者必須按要求公示營業執照,但是有的商家并沒有按照要求明確公示營業執照，還有的商家用其他證件頂替。

此外，還有商家沒有嚴格履行“七天無理由退換貨”條款，額外增設條款，限制和侵犯了消費者的合法權益。在2017年3月15日，《網絡購買商品七日無理由退貨暫行辦法》已經正式施行[20]。基于商家的上述違反相關法律法規經營的現象，表明網絡經營者的“反監管能力”也在不斷提高，這對政府監管執法部門的能力提出了新的要求。監管與反監管博弈不斷上演問題的癥結還是在于政府與企業之間信息不對稱，網絡經營者出于最大限度獲利的目的，抱有僥幸心理，打著規則的“擦邊球”[3]4。

再者，有的商家在前期接受了《規范網絡交易秩序，保護消費者合法權益的行政指導建議書》，表示愿意履行合法合規經營、保護消費者合法權益等相關承諾。但是在后期的具體經營活動中，還是出現了“越軌”行為。商家的這種前后表里不一的行為就猶如美國總統選舉中選民的“布拉德利”效應②。

4 對策與建議

4.1 建立和完善協同治理的利益協調和補償機制

利益分配狀況是影響協同治理績效的顯性因素，利益分配狀況影響治理主體間協同互動的熱情，治理主體預期參與治理能使自身利益增加，則參與治理的激勵效應就會發生作用[21]。長期、可持續和有效的網絡交易市場協同治理，必須建立在互利共贏、成本分攤的基礎之上。長期以來，網絡市場中的不規范、違法經營者及相關既得利益者并沒有得到應有的懲罰和制裁，對其他網絡經營者形成了負面引導，而積極投入網絡市場監管和治理的有關主體并沒有得到正面的利益刺激，反而因監管和治理成本的負擔過重而難以堅持治理行動。要避免這種不可持續的現象，就必須堅持違法違規必懲、參與治理必受益的基本準則，建立互利共贏、成本分攤的利益協調機制[22]。這就亟須從網絡交易市場違規責任險、網絡交易市場秩序保障基金等方面建立和完善協同治理的利益協調和補償機制。

(1) 網絡交易市場違規責任險制度。對于出現違規問題較多或者消費者投訴最多的網絡經營企業或網絡經營者實行強制責任保險，這可以起到預防企業無力賠償或拖拉賠償問題的出現，從而確保賠償及時到位，能及時有效維護消費者的合法權益和凈化網絡交易市場環境。

(2) 網絡交易市場秩序保障基金制度。政府、企業共同出資，建立保障消費者合法權益和維護網絡交易市場良好秩序的合作基金。合作基金運用經濟刺激手段去激勵網絡經營企業參與治理行動。對于積極主動從事網絡交易市場治理的企業，提供經濟獎勵；對于在資金和技術上有困難的企業，給予相應的幫助和支持；對于破壞網絡交易市場秩序的企業或者個人，則給予經濟上的重罰。

4.2 構建和完善政府主導、多方參與的協同治理模式

政府是保護網購消費者合法權益和管理網絡市場公共事務的主要責任主體，而市場與社會是政府之外網絡公共事務治理的重要主體，他們擁有政府所欠缺的資源，可以有效彌補政府因資源、精力等不足而帶來的治理失靈問題[3]6。對網絡公共事務的治理仍然采用政府一元主導的單中心治理模式，政府部門已經力不從心，難以為繼。因此，必須走政府、市場與社會等多元主體互動合作、共同參與的協同治理道路。

政府應該主導建立網絡市場的協同治理模式，首先政府部門應該轉變傳統的單一主體治理理念，引導和呼吁市場力量和社會力量加入到網絡交易市場的治理中來。其次，作為各方主體利益的協調者，政府部門應該改變過去強政府的形象，尊重其他治理主體的話語權，本著照顧各方利益的原則，平等協商、共同決策。

作為市場力量的第三方網絡經營平臺，應該切實履行第一責任人的管理義務，建立平臺準入機制、交易保障機制、消費者投訴信息反饋機制等管理制度，依法做好平臺集中促銷活動信息的公示、記錄、保存等工作，在廣告宣傳、促銷優惠、商品質量等方面替消費者嚴把關、把好關，尤其要注意做好消費者投訴處理工作，利用平臺優勢盡力保障消費者合法權益。同時，要積極配合工商部門，對網絡經營者銷售質量不合格產品、虛假宣傳、利用格式合同欺詐消費者、惡意“刷單”、拒不履行七天無理由退換貨義務等行為采取措施予以制止，并配合工商部門對侵害消費者合法權益的行為進行處理。

作為社會力量的社會組織，如消費者協會(簡稱“消協”)，應該積極幫助消費者處理侵權事件。在此前武漢市工商局與第三方專業機構合作進行的調查中發現，在2 029名受訪者中共有791名受訪者有過通過消協維權的經歷。其他社會組織應該發揮自己的專業特長，積極與政府部門合作，獲得一些實質性的社會事務管理權限[12]5，主動承接社會公共服務。

作為公民個人，應當加強法律法規知識的學習，重點學習、了解《消費者權益保護法》《網絡購買商品七日無理由退貨暫行辦法》等關乎切身利益的法律法規的知識，熟悉和掌握網購維權方式、商品退換貨規則及費用承擔等關鍵條款內容，增強網購消費的自我防護和保護意識。若與商家發生糾紛，自身權益受到損害時，應當積極主動，依法維權。

在當今諸多社會事務治理方面，新聞媒體已成為發揮重要作用的“第四種力量”(政府、企業、非政府組織以外)[4]62。作為社會公共機構，他承擔著信息傳遞、輿論引導、監督社會其他組織部門的責任，在網絡交易市場協同治理問題上，媒體為各個社會組織以及公眾提供網絡市場中的相關消息，提供輿論空間，在法律和制度之外對消費者權益保護和網絡市場環境凈化進行有效監督。

注釋：

①統計數據和相關圖表均為筆者對監測數據加以整理所得，后文的數據及相關圖表也來源于此。

②“布拉德利”效應是指美國總統選舉時，有些選民在公眾民意調查時表示支持該候選人，但在正式投票時投給他的對手這樣一種現象。