我國養老服務業發展的績效評價
——基于31個省域數據

朱鳳梅，游 茂

(1.民政部政策研究中心，北京 100006；2.國家衛生計生委衛生發展研究中心，北京 100191)

發展養老服務業是應對人口老齡化、滿足人們對健康養老服務需求的重要舉措。近年來，國家對養老服務業的發展給予了高度重視并出臺了一系列的指導意見，特別是在2013年9月，國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確提出加快發展養老服務業是擴大內需、增加就業、促進服務業發展、推動經濟轉型升級的重要力量，并對養老服務業中養老服務體系建設、行業發展措施和政府政策支持等方面給出了明確要求。之后，黨的“十八大”和“十九大”報告又再次強調“積極應對人口老齡化，加快老齡事業和產業發展”。可見，發展養老服務業是完善我國基本公共服務供給的重要戰略部署，亦是經濟發展新的增長極。那么，這5年來各地養老服務業發展的實際情況如何？各省域間的差異性有多大？如何在養老服務業發展過程中實現區域間協同發展是今后一段時間需要持續關注的內容，這其中不可避免的涉及對養老服務業政策實施績效的評價，績效評價的結果將直接反映各地區養老服務業發展中的優勢和不足。

目前學界對養老服務業發展的績效評價研究較少，主要是從養老服務業發展存在的問題、困境和出路的視角進行闡述。如在養老服務業市場發展方面，曹立前(2018年)認為當前養老服務業存在市場化程度低，競爭性不足等[1]。林寶(2017年)則認為養老服務業存在“低水平均衡陷阱”，依靠市場自身力量很難突破，必須要有外在的政策支持，包括在需求側提高老年人的養老服務支付能力，在供給側維護公平市場環境和降低養老服務供給成本[2]。楊立雄(2017年)認為當前政府在政策職能定位上存在“越位”，表現為多數養老企業、養老機構仍以公辦為主，政府仍然是養老服務的經營主體，嚴重影響資源的市場配置效率[3]。在養老服務業發展的路徑方面，耿永志(2013年)認為發展養老服務業需要處理好政府與市場的關系，實現單位管理向業務管理的轉變[4]。辛本祿、高和榮(2012年)提出應大力發展以物質和服務消費為導向的老齡消費產業以拉動經濟增長[5]。唐振興(2014年)提出建立政府主導下的多元主體參與機制，發揮市場作用，大力發展社區居家養老服務網絡，發展“醫養結合”服務等[6]。皇甫小雷(2015年)[7]、任沖(2014年)[8]等學者認為應提高城鎮化水平，城鎮化水平的提高不僅有利于破除城鄉二元體制，解決農村養老難題，在一定程度上也有利于完善新型農村養老保險制度，提高農村居民社會養老保障水平。還有一些學者通過對國外養老服務業做法的總結，提出我國養老服務業的發展應注重借鑒國外加大財政政策支持(班曉娜、葛穌，2013年)[9]、發揮政府保障和引導作用、加強人才隊伍建設(沈婕、李昱，2015年)[10]進行產品和服務創新(李超，2015年)[11]等有益經驗。

從已有的研究成果來看，學者們側重于對當前養老服務業發展的現狀進行描述，并在此基礎上提出相應的政策建議，缺乏有針對性的問題分析，特別是省域間的差異分析。同時，由于缺乏定量的績效評價，難以深入地剖析我國養老服務業發展的狀況和績效水平。本文旨在借鑒已有研究成果的基礎上，構建適應我國養老服務業發展的評價指標體系，實證分析各地區的養老服務業發展績效，存在的不足及改進方向，最后得出相關啟示并提出針對性的政策建議。

1 指標體系構建與評價模型

1.1 數據來源與名詞界定

本文研究的樣本為我國31個省(自治區、直轄市)，有關養老服務業的數據來源于2017年《中國民政統計年鑒》，養老保險參保人數數據來源于2017年《中國人口和就業統計年鑒》，老年撫養比、城鎮化率、城市人口密度數據來源于2017年《中國統計年鑒》《中國城市統計年鑒》。

由于養老服務業是我國的一個新興產業，目前學界對其理解有著廣義和狹義之分。廣義的“養老服務業”泛指一切為滿足老年人特殊需要而提供產品和服務的行業的總稱。包括老年食品業、老年用品業、老年醫療保健業、老年保險業、老年旅游業、老年文化教育業等。狹義的“養老服務業”則局限于為老年人提供家政服務、疾病護理、精神慰藉等生活照顧性的服務(張乃仁，2015年)[12]。除此之外，還有學者從老齡產業的角度對養老服務業進行定義。如張智敏等(2001年)[13]認為老齡產業是現代服務業的一部分，是專門為滿足老年人養老服務需求而提供老年勞務服務產品的行業。顧鑒塘等(2001年)[14]認為老齡產業是因老年人市場需求而自發形成的產業，包括一切為滿足老年人需求所產生的生產、經營和服務的經濟活動，也包括各種為老年人提供的設施和興辦的經濟實體等。鑒于此，本文所提及的養老服務業采用廣義養老服務業的概念。

1.2 評價指標體系的構建

表1 我國養老服務業評價指標體系構建及說明

養老服務業涉及系統復雜，對其評價屬于多層次、多因素的社會經濟問題，只有建立多層次、多指標體系才能對其進行客觀的評價。一般來說，至少從3個層次對評價目標進行因素分析：第一層是總目標層，它說明的是綜合評價最終所要達到的目標；第二層是中間層，它是對總目標的主要因素進行分解；第三層是指標層，它由反映評價目標的各方面統計指標所構成。因此，本文采用統計學指標體系的構建方法，在遵守全面、準確、科學的指導思想下，結合我國養老服務業的發展實際、已有研究成果以及專家學者的意見并充分考慮到資料獲取的可能性和指標體系的構建原則，從養老服務業的財政支持、服務提供、服務利用和發展潛力4大方面共25個具體的數量指標，來作為評價我國養老服務業發展績效的基準，且這25個指標均為高優指標，見表1。其中，政府的財政支持被認為是養老服務業發展的關鍵，一般來說，財政支持的內容應包含兩方面：一是提高老年人養老消費水平方面的支持；二是促進養老服務提供方面的支持。服務的提供和服務的利用代表著養老服務業可能的產值；而發展潛力體現了養老服務業的動態過程，對各地區養老服務業在未來發展水平的評價上起著決定作用。

1.3 評價方法及模型

1.3.1 評價因素集的確定

如前所述，本文評價因素集共有三層。第一層為總體目標層，記為X=(X1，X2，…，XN)；第二層為評價要素層，記為Xi=(Xi1，Xi2，…，XiN)；第三層為評價指標層，記為Xik=(Xik1，Xik2，…，Xikm)。

1.3.2 權重的確定

本文采用定量和定性相結合的方法來確定各評價層級的指標權重。其中二級、三級指標權重的確定采用因子分析法，即通過主因子的形式把相互聯系的指標概括出來。具體步驟為，首先對各指標數據值進行Z-score歸一化處理以消除量綱的影響；其次進行因子分析，并按照特征值大于1以及KMO和球形Bartlett檢驗來判斷主因子個數和因子分析的可靠性，以此提煉出財政支持、服務提供、服務利用和市場潛力各自在三級指標上的主因子；最后將得到的原始指標在每個主因子上的載荷向量單位化，即可得到三級指標的權重向量。同時，把提取出的主因子作為指標體系中的二級指標，并將各主因子對其上級指標的貢獻度向量單位化，即可得到二級指標的權重向量，見表2。

一級指標權重的確定采用層次分析法。步驟如下：首先，構造兩兩比較判斷矩陣。層次分析法的兩兩比較判斷矩陣利用層次結構反映了因素間的關系，并根據衡量目標的重要程度給出標度。本文構造的總體目標層比較判斷矩陣，見表3。

表2 各層次評分比較標準表

注：若因素i與因素j的重要性之比為aij，那么因素j與因素i重要性之比為aij=1/aij。

表3 總體目標層的比較判斷矩陣

再次，根據判斷矩陣階數查表得到平均隨機一致性指標RI，見表4，可以計算出相對一致性指標：CR=CI/RI(當CR≤0.1時，認為判斷矩陣滿足一致性檢驗條件)。本文計算得出的CR為0.016，滿足一致性檢驗條件。

最終得到的指標體系權重，見表5。

表4 RI取值表

表5 我國養老服務業評價指標體系及權重

1.3.3 評價等級和隸屬度函數的確定

(1)指標Xi隸屬于低等級水平的隸屬度函數

(2)指標Xi隸屬于較低等級水平的隸屬度函數

(3)指標Xi隸屬于一般等級水平的隸屬度函數

(4)指標Xi隸屬于較高等級水平的隸屬度函數

(5)指標Xi隸屬于高等級水平的隸屬度函數

把被評價對象在每個評價指標上通過隸屬度函數映射到Vj(j=1，2，3，4，5)上的模糊集記為(rikj1，rikj2，…，rikjp)，則二級指標的評判矩陣可以表示為：

1.3.4 多級綜合評價模型

為了便于比較，本文對五個不同等級進行賦值，令γ=(1491625)，從而計算出不同地區績效評價的總得分：Score=B·γT。

2 省域養老服務業發展績效評價的實證分析

2.1 綜合績效評價

在指標權重確定和隸屬度計算的基礎上，利用模糊綜合評價模型最終得到各地區在5個評價等級上的隸屬度向量和綜合得分排名，見表6。

結果顯示，我國養老服務業發展存在區域差異性。根據總得分的高低可以將31個省(自治區、直轄市)養老服務業發展現狀劃分為六類。如第一類為養老服務業發展很好的地區，它們是上海、北京和天津。從隸屬度向量上也可以看出，上海在隸屬度向量b5上的值最大，而北京和天津在隸屬度向量b4上的值最大。第四類為養老服務業發展一般的地區，它們是河北、遼寧、陜西、青海、西藏、廣東和四川。它們隸屬度向量中的最大值普遍徘徊在b2和b3之間。第六類為養老服務業發展最差的地區，它們是福建、海南、河南、吉林、貴州、甘肅和云南。它們隸屬度向量中的最大值普遍徘徊在b1和b2之間，且綜合得分在6分以下。

2.2 省域差異分析

通過省域間的差異分析可以進一步探究養老服務業發展的狀況，找出個別地區養老服務業綜合績效水平偏低的原因，并提出未來養老服務業發展改進的方向。

由表7可知，上海、北京和天津之所以綜合績效評價結果較高主要是因為它們在財政支持和市場潛力兩個一級指標上的得分較高，而這兩個指標恰好是養老服務業發展最為關鍵的因素，其中上海是全國財政支持力度最大的地區(財政支持得分為17.270)。相較之下，貴州、云南、青海、寧夏等地區表現出明顯的財政支持力度不夠，市場潛力不足。河北、內蒙古、山東等地區在服務提供和服務利用上的得分較高，天津、廣東、海南、云南等地區反而在服務提供和服務利用上得分較低。除此之外，從表7也可以直觀的看出各個地區在發展養老服務業上的短板，如西部四川，在綜合評價結果中位居第四類地區排名之列，與前三類地區的差距主要在于財政支持得分過低；又如中部安徽，在綜合評價結果中位居第五類地區排名之列，主要原因在于其財政支持力度不夠和服務提供水平過低，在未來養老服務業發展中應注重政府的作用以及提高養老機構數量和加大養老服務業人口就業水平。

為進一步探究各地區養老服務業發展的現狀并進行對比分析，按財政支持和市場潛力，服務提供和服務利用指標匹配的原則進行聚類，如圖1、圖2所示。除上海、北京和天津外，其他地區養老服務業的財政支持力度普遍不高，但浙江、江蘇、遼寧、黑龍江、山東、安徽、河北、河南等地區的養老服務業市場發展潛力優于廣東、廣西、山西、江西、福建、甘肅等。除河北、內蒙古、山東和陜西外，青海、甘肅、貴州、湖北、山西、浙江等地區的服務提供有冗余之嫌，在養老服務業發展中應注重供需匹配問題；而重慶和安徽的服務提供卻又有所不足，應根據養老服務需求適當的提高服務供給水平。由此可知，各地區在養老服務業發展上面臨的問題不盡相同，相關政府部門應該根據當地的實際情況制定符合本區域養老服務業發展的政策，積極應對人口老齡化問題，促進經濟結構轉型。

表6 我國養老服務業發展的綜合評價結果

表7 各地區一級評價結果(數字為計算后的得分高低)

圖1各地區養老服務業發展優勢及不足

圖2各地區養老服務業發展優勢及不足

2.3 指標分解分析

省域差異分析給出了各地區在養老服務業4個一級指標上的表現情況和未來進一步改進的方向。但具體應如何改進和提高還需要落實到具體的指標上來。本文以財政支持和市場潛力為例進行分析。其中，財政支持可以分解為補需方和補供方2個二級指標；市場潛力可以分解為老齡化程度、市場優勢和市場基礎3個二級指標。各個地區在這5個二級指標上的隸屬等級情況，見表8。由于隸屬度向量經過單位化處理，因此括號里的值(取值區間為0-1)代表了某一地區在該隸屬等級上的最大隸屬程度。舉例來說，上海市在“很好”等級上的隸屬度為0.838，遠高于它在其他等級(較好、一般、較差、很差)上的隸屬度，因為其他等級上的隸屬度最大僅為0.162(1-0.838)。

可以看出，那些在財政支持評價得分上不高的地區可能是補需方的力度不夠(因子分析得出的權重結果顯示補需方的權重0.716顯著高于補供方的權重0.284)，如河北、山西、吉林、安徽、山東、湖北、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、河南、湖南等地，它們在補需方較差等級和很差等級上的隸屬度較高且都超過0.5，同時也說明這些地區與隸屬于很好、較好和一般等級上的地區存在較大的差距。

表8 各地區的二級評價結果(僅以財政支持和市場潛力為例，數字為隸屬度大小)

那些在市場潛力評價得分上不高的地區可能是老齡化程度不高、市場優勢不足或市場基礎不夠。如山西、內蒙古、廣東、海南、云南、青海、寧夏、新疆和西藏由于老齡化水平不高，養老服務業發展潛力尚不明顯，體現在隸屬等級上為較差等級和很差等級；湖南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、江西和西藏存在市場優勢不足，需要提高城鎮化水平和養老服務市場化程度；而接近一半地區存在市場基礎薄弱，未來需要破除這一可能制約養老服務業發展的因素。

3 結論與政策建議

3.1 結論

本文運用模糊綜合評價法對我國31個省(市、自治區)的養老服務業發展績效進行綜合評價，得到以下結論。

3.1.1 綜合評價分析

我國養老服務業發展存在區域差異性，根據綜合評價結果的高低可將其劃分為六類：第一類為發展很好的地區，它們是上海、北京和天津。第二類和第三類為發展較好的地區，它們是江蘇、浙江、內蒙古、江西、山東和重慶。第四類為發展一般的地區，它們是河北、遼寧、陜西、青海、西藏、廣東和四川。第五類為發展較差的地區，它們是黑龍江、湖北、安徽、新疆、山西、廣西、寧夏和湖南。第六類為發展最差的地區，它們是福建、海南、河南、吉林、貴州、甘肅和云南。

3.1.2 省域差異分析

省域差異分析結果表明，地區經濟發展水平、財政支持力度與養老服務業發展程度相關。如除養老服務業發展水平較高的上海、北京和天津外，其他地區養老服務業的財政支持力度普遍不高。其中貴州、云南、青海、寧夏等經濟欠發達地區表現出明顯的財政支持力度不夠，市場潛力不足。同時，青海、甘肅、貴州、湖北、山西、浙江等地區的養老服務提供有冗余之嫌，而重慶和安徽的養老服務提供卻又有所不足。

3.1.3 指標分解分析

指標分解分析結果表明，那些在財政支持評價上不高的地區可能是補需方的力度不夠，如河北、山西、吉林、安徽、山東、湖北、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、河南和湖南等地。而湖南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、江西和西藏存在市場優勢不足；接近一半地區存在市場基礎薄弱，這些都是制約養老服務業發展的重要因素。

3.2 政策建議

針對以上研究結果，對促進養老服務業發展提出如下政策建議：

3.2.1 補齊短板，縮小區域間發展差距

十九大報告強調，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。并提出我國基本公共服務領域不充分、不平衡或不均等的問題依然明顯存在，養老作為基本公共服務領域的重要內容面臨著不少困難和問題。按照黨的十九大的要求，結合本文養老服務業發展績效評價結果，各地在養老服務業發展中既要發揮各自的優勢，又要補齊短板，縮小區域間發展差距，實現區域協調發展。一是加強省域間的交流學習和合作，實現區域間的良性互動。每個地區養老服務業發展都有自己的比較優勢，也都存在自己的短板和瓶頸，通過加強地區間的交流、合作，堅持問題為導向，對于發展好的地方進行經驗推廣，對于發展落后的地方進行完善和改進，實現信息互通、部門互訪、經驗互學。同時注重省內城鄉發展差距、保障公平統籌并舉。二是建立共享機制，實現共享發展。縮小區域發展差距，加快落后地區發展是體現共享發展的應有之義。在市場經濟體制下，實現共享發展的關鍵在于促進區域間資源、要素的合理流動，促進各類服務供給主體齊頭并進，增強區域發展的協調性。三是，對于養老服務業市場化程度低、體制改革滯后的地方，把市場體制機制改革放在首位，通過體制機制改革拉動上下游養老服務產業的發展，實現落后地區彎道超車。

3.2.2 明確政府作用，做到不缺位、不越位

養老服務業的發展在一定程度上也就成為政府保障民生，建設和諧社會的重要決策，因此，政府參與不可或缺。但政府如何參與是養老服務業健康有序發展的關鍵。研究表明，我國養老服務業發展較好的地區多為東部沿海和部分經濟發達省份，究其原因，這些地區不管是財政資金投入還是市場環境均優于其他省份。從財政資金投入上來看，重在補需方是其共同點；而從市場環境上看，養老服務機構的市場化程度起關鍵作用。這兩者體現出了政府的“不缺位”和“不越位”。因此，應明確市場政府定位，結合地區當前的實際情況，因地制宜的發展養老服務業，這其中，能夠進行政府購買服務的地區積極促進政府購買服務的進程，轉變政府簡單直接的財政投入方式，發揮政府優化資源配置的能力；而能夠交由市場來提供的交由市場提供，發揮市場自發形成供給的同時也能有助于減輕政府的負擔，以便于把更多的精力用于養老服務業發展的宏觀調控和市場監管。

3.2.3 注重供需匹配，最大化滿足養老服務需求

研究表明，我國養老服務業發展過程中供大于求和供小于求兩種情況并存。即部分地區出現養老服務提供冗余的現象，表現在服務提供水平高于全國平均水平而服務利用水平卻遠低于全國平均水平，這不僅可能造成養老服務資源的浪費，在一定程度上也可能導致養老服務業的不均衡發展。同時，部分地區又出現養老服務提供不足，表現在服務提供水平遠低于全國平均水平而服務利用水平卻高于全國平均水平。為解決這一問題，實現養老服務的供需匹配，一是對于服務利用較低的地區，首先應弄清服務利用較低的原因，如果是老年人消費能力有限，通過補需方的方式提高老年人的支付能力，主要做法是“讓錢跟人走”以購買服務的方式實現服務供給的優勝劣汰；如果是服務提供的內容與服務需求的內容出現錯位，即供需內容的不匹配，通過發展醫養結合，心理慰藉等精準化的服務滿足老年人的養老服務需求。二是對于服務供給不足的地區通過降低市場進入門檻，引導服務供給，激發服務需求。這是因為，囿于財政資金有限以及事業單位固有的低效率，單憑公立機構已無法適應人們日益增長的養老服務需求，鼓勵社會資本舉辦養老服務是趨勢，社會資本不僅能根據養老服務市場需求自發形成多樣化、多水平的養老服務供給，還將有助于養老服務質量的提高。實際上，2016年12月國務院辦公廳發布《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》就提出，“進一步放寬準入條件，降低準入門檻。營利性養老機構只需在工商行政管理部門辦理登記后，在轄區內縣級以上人民政府民政部門申請設立許可即可”，改變了過去由業務主管單位審查同意的舊弊，為養老服務市場化提供了政策依據。除此之外，各地政府還應積極營造公平競爭的市場環境，對待不同性質的養老服務機構一視同仁。只有這樣才能從根本上解決當前養老服務市場供需失衡的問題，促進養老服務業發展。