我國出租車政策變遷的動力機制
——基于倡導聯盟框架的分析

張 麗，劉 明

（1.北京師范大學 政府管理學院，北京 100875；2.北京航空航天大學 計算機學院，北京 100083）

一、問題的提出

自1998年至今，我國出租車政策經歷了從加強管制到放松管制的逐步變遷：數量管制上經營權逐漸松綁并承認網約車的合法地位；價格管制上從政府定價到政府根據市場需求指導定價。1998年《城市出租車管理辦法》和2004年《市政公用事業特許經營管理辦法》明確規定對出租車行業進行數量管制和價格管制。然而，由于嚴格管制所引發的出租車經營權肆意壟斷、出租車公司哄抬牌照價格的現象備受詬病，罷運頻發、黑車、網約車等問題也遲遲得不到解決。多種動力作用之下，政府不斷調整出租車行業政策，但成效甚微。直至2016年，實行了18年的《城市出租車管理辦法》被宣布廢止。同一年，國務院和交通部分別頒布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》，也稱“出租車新規”），出租車行業放松管制，尤其是放松準入管制的趨向漸趨明朗。表1匯總了自1998年以來中央政府部門關于出租車改革的代表性政策。

在將近20年的時間里，出租車政策變遷的動力機制是什么？政策變遷過程中的政策子系統又是如何相互作用的？筆者將以倡導聯盟框架（Advocacy Coalition Framework）為理論支撐，試圖結合我國的社會現實解答上述問題。

二、倡導聯盟框架

倡導聯盟框架最早可追溯到1988年，由保羅·A·薩巴蒂爾和漢克·C·簡金斯—史密斯提出。經過四次反復的檢驗、修正、反思、創新①，倡導聯盟框架發展為一個成熟的政策變遷框架（見圖1）。[1]至今，倡導聯盟框架已被廣泛應用于30多個國家、60多個政策領域，被評為當代最有影響力和最具發展前景的政策框架之一。[2]（P161-174）

表1 出租車行業的政策變遷（1998—2017）

圖1 倡導聯盟框架圖（2007年版）

根據倡導聯盟框架理論，一項顯著變遷的政策至少會圍繞其存在2-5個聯盟，而聯盟之間相互協調一致的紐帶，則是由一系列基本價值、關鍵性的假定和問題意識所構成的特定信仰系統所組成。[3]（P196）這個信仰系統是一個三維的層級結構，由深到淺依次為：規范性核心信仰、政策信仰和工具性信仰。在大多數情況下，聯盟互動改變的是政策信仰和工具信仰，而非深層次的核心信仰。[3]（P208）因為深層次的核心信仰是聯盟之間矛盾和分歧的根本所在，一旦核心信仰發生變化，原本對立的聯盟也就不復存在了。

薩巴蒂爾等人在分析政策變遷的過程和動力時，不僅關注聯盟之間的互動邏輯，而且綜合考察了政策子系統內外的一切重要因素。[4]（P56）外部因素包括相對穩定系統和外部動態系統，這些因素構成了政策變遷的關鍵節點，可使政策在十年甚至更短的時間內發生巨大變化。[5]系統內部因素主要指聯盟之間的政策學習。薩巴蒂爾強調了政策學習的重要性，將其定義為聯盟在實現核心政策理念的愿望驅動下，不斷探索和調適的過程，它是由經驗所引發的、思想和行為取向等方面相對持久的轉變。[6]（P57-59）只有當聯盟雙方的矛盾沖突程度、問題的可分析性和專業論壇都滿足特定條件時，政策學習的效果才會顯著。

雖然倡導聯盟框架引入我國的時間較晚，但已經引起了部分學者的關注。例如，田文華等從政策論壇的角度分析了政策學習在城市垃圾治理政策變遷中的作用[7]；王洛忠等人以草根NGO組織為例，圍繞塵肺病人公共政策探究了NGO組織和政府之間的博弈互動[8]。但是少有研究結合倡導聯盟從動力機制的視角解釋政策變遷。并且，國內利用倡導聯盟框架在出租車政策問題上的研究工作幾近空白，據我們所知，宋心然做了目前僅有的研究，該文章首次利用倡導聯盟框架分析了網約車監管政策的變遷[9]。然而網約車監管政策是近三年才受到關注的新問題，國家僅在2016年出臺了一次網約車暫行辦法，利用長期政策工具研究出的變遷很可能呈現出不穩定的特點。基于此，筆者從動力機制的視角，分析我國中央政府出租車政策近20年從管制到放松管制的變遷趨勢。

三、從模糊的共識到明確區分的不同聯盟

自1998年以來，我國出租車政策伴隨著國家市場化進程歷經了多次修改。但罷運、黑車、“打車難”等懸而未決的問題使出租車改革受到了越來越多的關注。圍繞著出租車政策，也逐漸形成了兩個對立的聯盟，倡導管制的聯盟和倡導放松管制的聯盟。

（一）出租車改革案例呈現

從1998年至今，我國的出租車改革可以劃分為三個階段。1998年-2004年是出租車改革的第一個階段。這一階段，從《城市出租車管理辦法》的數量管控到《市政公用事業特許經營管理辦法》的行政許可，管制趨勢不斷加強。最初，政府通過加強管制彌補出租車市場失靈的做法一度獲得認可。然而，隨著政策執行逐漸偏離預期軌道，原本的管制共識也逐漸出現分裂。這一階段，已有少數前瞻性學者意識到管制政策的問題所在，但爭論主要發生在范圍相對有限的學術圈，影響力較小。

2005年-2011年是出租車改革的第二個階段。這一階段政府管制持續升溫，由管制所引發的矛盾愈演愈烈。出租車公司利用對經營權的壟斷以“車輛掛靠”“財產抵押金”等各種方式壓榨出租車司機，牟取暴利。[10]2008年爆發了持續數日的大規模出租車罷運，事態不斷惡化，中央政府和地方政府均出臺了不少對壟斷企業的監管政策和對出租車司機的補貼政策，但很多城市并未認真執行。矛盾之下，對管制政策的批評開始廣泛蔓延，放松管制的爭論也從最初的學術圈延伸到公眾輿論范疇，媒體報道接踵而至。放松管制聯盟的影響力得以提升，規模得以擴大。

2012年-2017年是出租車改革的第三個階段。這一階段在原有問題的基礎上，2012年以后發展起來的網約車成為新的矛盾點，網約車與巡游出租車的市場之爭再次引發了大規模罷運。社會輿論發酵成為網絡輿情。一面是巡游出租車的罷運，一面是網約車的強勢發展，利益權衡之下政府最終與各方達成了妥協。國務院辦公廳與交通部頒布了出租車新規，首次打破出租車經營壟斷權，同時肯定了網約車的合法地位。出租車行業市場重新“洗牌”。

（二）信仰分歧：管制聯盟與放松管制聯盟

出租車改革過程中主要存在兩個聯盟，倡導管制的聯盟和倡導放松管制的聯盟，兩個聯盟的信仰體系如表2所示。根據出租車行業的發展階段，2004年以后兩大對立聯盟已基本形成。管制聯盟的整體政策偏好是政府管制可以保證出租車市場的有序健康發展，減少競爭性市場所引發的負外部效應。該聯盟內部的主要分歧在于如何實施管制，不存在放松管制這一傾向。放松管制聯盟則以打破出租車市場的行業壟斷為基本信仰，倡導出租車市場的開放性與競爭性，認為政府過度管制的結果只會引發政府失靈。基于信仰體系的對立，兩個聯盟的政策參與者也各不相同。圍繞著管制和放松管制，兩個聯盟在各種動力機制的推動下不斷進行互動和博弈。

表2 出租車政策倡議聯盟信仰結構

管制聯盟的政策參與者由政府及其相關部門、傳統大型出租車公司及其員工、巡游出租車司機、支持管制政策的學者和研究機構等構成。政府選擇出租車管制政策的初衷是規范出租車行業的服務經營行為，促進該行業的健康發展，而且向企業出售出租車牌照也是一筆可觀的政策收益，因此政府不會輕易放棄管制政策。對于傳統大型出租車公司而言，放松管制必然會減少由他們所壟斷的出租車市場份額，市場競爭的不確定性也會加劇公司的利潤波動。而出租車公司的員工則擔心放松管制的政策會降低他們的工資和福利待遇。對于巡游出租車司機，司機高價向政府和出租車公司購買經營許可，并接受價格控制，作為回報政府也應該嚴格控制他人進入出租車市場，保證司機們的盈利空間。可見，管制聯盟的政策參與者各有其參與的理由。

放松管制聯盟的政策參與者包括：部分政府官員、人大代表、政協委員，新型網約車公司及其員工，網約車司機，黑車司機，廣大乘客，相關媒體記者以及支持放松管制的專家學者和研究機構等。放松管制聯盟認為在簡政放權的大背景下，放松出租車行業管制是未來的必然發展趨勢。網約車司機認為現有的政府管制政策只考慮了部分特殊群體的特殊利益而忽視了公共利益，也侵犯了他們合法的勞動權；網約車公司和其員工也不接受管制政策的限制和懲罰，要求與其他出租車公司進行公平競爭；交通和經濟等特定領域的部分專家學者是最早反對出租車管制政策的代表，他們通過撰寫文章、接受媒體采訪、參加論壇辯論等方式呼吁政府放松對出租車行業的管制；最后一個重要的利益相關方是廣大市民，市民關注的不是管制與放松管制政策，而是巡游出租車和網約車誰能更好地滿足他們的出行需求，顯然他們更傾向于方便快捷的網約車。

四、出租車政策變遷的動力機制分析

根據倡導聯盟框架，出租車政策變遷的動力機制可劃分為三個模塊：相對穩定系統、動態外部系統和政策學習。相對穩定系統通過長期的聯盟機會結構影響政策變遷，但是該系統活躍性低，在相當長的一段時間內保持不變。而動態外部系統和政策學習則更具活躍性，會推動政策在幾年的時間內發生很大變化。因此，我們僅以動態外部系統和政策學習為切入點分析出租車政策變遷的動力機制。

（一）經濟與社會系統：不可調和的矛盾

第一，客觀需求矛盾。出租車市場的供求失衡嚴重。隨著收入水平的提高，市民出行打車需求增加，而城市出租車的數量卻并未隨著出行需求增長而增加。根據政府對城市出租車數量的指導性標準——大城市每萬人不宜少于20輛，[11]梳理出20個城市出租車萬人擁有量情況（見表3）。僅北京和上海符合標準，東莞、福州、南寧三地萬人擁有量僅為9.25、9.21、8.64，遠低于標準。加之出租車市場的潮汐現象，早晚高峰打不到車的情況極為普遍。“出行難、打車難”日漸成為一個重要的民生問題。

表3 我國主要城市2015年出租車萬人擁有量

第二，出租車行業內部矛盾。巡游出租車司機與壟斷出租車公司之間的牌照錢之爭。由于出租車經營權的壟斷，牌照成為一種高回報率的投資工具，江蘇、廣東、重慶等地的出租車營運牌照一度被炒至百萬以上。[12]出租車公司憑借對牌照的壟斷權坐享其成，而出租車司機卻勞無所獲。矛盾激化的結果是2008年出租車行業出現了首次罷運高潮。重慶11.3罷運、海南三亞罷運、甘肅蘭州永登縣罷運、廣東汕頭罷運、湖南岳陽罷運，出租車司機罷運事件接二連三地發生。出租車司機們以罷工的激烈方式要求政府嚴厲打擊黑車，降低牌照錢。此次罷運高潮共涉及7萬多輛出租車，6萬至15萬司機，直接經濟損失高達幾十億元。[13]出租車問題從交通領域擴散到了社會公共領域，甚至上升為社會危機事件。政府也意識到了問題的嚴重性，多次發文禁止出租車牌照的不合理炒賣，但由于沒有從根本上打破出租車經營權的壟斷機制，治標不治本的做法成效甚微。

第三，出租車與網約車之間的矛盾。出租車與網約車之間的矛盾主要來自于市場份額之爭。網約車自2012年出現至今，以快捷便利和多樣化的優勢，迅速攻破出租車行業的管制邊界，占領了大片原本屬于巡游出租車的市場份額。例如，目前滴滴出行、Uber、神州專車單日成交量已經超過1000萬單，全國已有超過400個城市開通網約車服務。[14]與傳統出租車相比，網約車不僅車輛都是價位為20萬元以上的中高檔汽車，而且還提供開門、送礦泉水、撐傘、搬運行李等VIP服務。當然，價格也不菲，綜合計算下來，網約車的收費水平大約是普通出租車的3倍左右。2015年長春、沈陽、天津、濟南、成都、南昌多個省會城市首次出現針對網約車的大規模罷運。出租司機認為網約車在未獲得出租車經營權的情況下進入出租車市場，屬于不正當競爭，呼吁政府應該加大對網約車的整治力度。為了安撫罷運的出租車司機，政府的最初政策偏好是打擊網約車，將網約車作為黑車查處。然而社會輿論和國民情緒一邊倒向網約車。2015年10月10日，交通運輸部發布了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》。近一個月的時間征集了6547條社會意見，大多數意見認為，網約車是在經濟新常態背景下由市場自發形成的，政府在進行出租車改革的過程中應該遵循市場規律，充分發揮市場配置資源的優勢，順應時勢認可網約車的存在。迫于壓力，政府不得不轉變態度。網約車從被打擊到合法化的過程本質上是一場“放松管制運動”[15]。這場運動動搖了管制聯盟的信念，部分巡游出租車司機開始加入到網約車隊伍。他們意識到管制政策之下自身處境難以有大的變化，而網約車的合法化或許能為他們提供新的工作契機。

（二）政治系統：執政理念的轉變

黨的十八大以來，新一屆中央政府把簡政放權作為重要的戰略路線，主張通過放權于市場，最大限度地發揮市場主體在國家治理體系中的積極作用。[16]近年來，中央政府開始大力推行“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務）改革。簡言之，“放”即簡政放權，降低準入門檻；“管”即公正監管，促進公平競爭，“服”即高效服務，營造便利環境。市場化改革和“放管服”改革的推進為出租車改革提供了良好的契機和豐富的資源。在中央政府的政策領導下，地方政府也在積極推行出租車行業的“放管服”改革。放松管制聯盟背靠有利的政治環境，積極宣傳其政策偏好，逐漸吸納了越來越多的政策參與者，聯盟力量不斷壯大。

政治系統的另外一個重要變化是政府職能部門的調整。2008年政府進行大部制改革，將建設部更名為住建部，并設立交通部，并把原本歸建設部管理的出租車行業轉歸交通部管理。而被稱為出租車政策管制源頭的98版《城市出租車管理辦法》，在大部制改革后依然發揮著余力，“政出多門”的局面嚴重阻礙了出租車行業的發展。直到2016年3月正式廢止了這部規章，才肅清了“政出多門”的情況，為出租車行業縱深層次的改革鋪平了道路。[17]

（三）其他政策子系統的影響：地方政府倒逼作用

相對中央政府的觀望狀態，少數地方政府的出租車改革更具積極性和靈活性。一些地方政府先于中央政府頒布了出租車改革放松管制的頂層設計方案。例如，浙江縣級市義烏在交通部公布《管理辦法》和《指導意見》之前就發布了出租車改革方案。方案明確規定逐步取消“份子錢”，進一步放開政府定價，尤其要放開出租車市場準入和數量管控。無獨有偶，杭州市政府也先于交通部發布了出租車改革方案，規定不再對該市出租汽車收取經營權有償使用金，允許經營權無償有期限使用。義烏和杭州出租車改革的重心都是經營權的釋放，根本目的在于打破出租車市場的數量管制，重新構建符合市場規律的管理模式。地方政府的實驗性改革獲得了廣泛的社會支持和輿論好評，增強了放松管制政策的可靠性和政治性。[18]在地方政府的倒逼作用之下，中央政府加快了出租車改革的步伐。

（四）辯論中的政策學習：由代表委員議案提案到專業論壇

支持放松管制聯盟中發揮直接作用的領軍人物多為占有一定資源的人大代表、政協委員和特定領域的專家學者。例如，全國政協委員、吉利董事長李書福在2014年的兩會提案中建議政府逐步開放出租車市場，建立公平的市場競爭秩序。全國政協委員和全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明也在其提案中明確表示，不開放市場的管制政策是出租車行業的問題根源。著名經濟學家張維迎也認為，“政府制訂意見，終歸到底是要保護消費者利益，但競爭是最好的監管手段。”[19]代表委員們的議案提案建議進一步宣傳了放松管制聯盟的政策偏好，提高了放松管制聯盟的影響力。

與此同時，有關出租車改革的座談會、沙龍和論壇開始在各地召開。例如，“出租車行業深化改革、融合發展座談會”“出租車改革專家座談會”“規范網約車發展座談會”“新經濟·新動能——共享交通專題研討會”等。圍繞矛盾和分歧，兩個聯盟的代表們進行了激烈的辯論，極大促進了跨聯盟的政策學習。這也論證了薩巴蒂爾關于政策論壇的假設：當聲望高、專業性強的政策參與者都積極參與政策論壇時，學習的效果越好，跨聯盟的政策學習最有可能發生。

新聞媒體作為當今最強勁的輿論傳播工具，通過對傳統出租車行業的問題的披露和曝光反對管制政策。截至2017年7月，五大門戶網站涉及網約車的新聞報道數：搜狐8793條，騰訊2737條，新浪12110條，鳳凰2858條，網易7461條。如此大批量的報道至少可以說明網約車的社會影響力。新華網是官方媒體，從新華網的新聞報道上可以看出政府對某一問題的關注程度和政府的政策導向。如圖2所示，2014年至今新華網關于網約車的報道數量，體現了政府對網約車重視程度的變化：

圖2 新華網網約車報道量

從圖2可以看出，新華網對網約車的報道呈上升趨勢，尤其在2015年以后，報道數量猛增，表示網約車問題已經受到了政府的重視。政府的重視使網約車進入政策議程的可能性大大提高。事態的推進和形勢的發展已經使放松管制聯盟占據了重要戰略地位，管制聯盟中的重要政策參與者迫于事態壓力不得不改變立場。《人民日報》發表評論稱，“長期以來，出租車號被公司壟斷，行業發展畸形：車輛長期不增加，加劇打車難；高額‘份子錢’一本萬利，而司機處于絕對弱勢地位。出租車領域改革勢在必行，市場的事，應讓市場說了算”[20]。中央電視臺特約評論員楊禹表示，“政府早就不該再為設定城市出租車數量門檻而操心”[21]。時任交通運輸部部長楊傳堂首次表態，“使用打車軟件比較方便、高效，專車模式對滿足運輸市場高品質、多樣化、差異化需求有積極作用”[22]。國家發改委城市中心綜合交通規劃院院長張國華也表示，“市場經濟環境下，城市交通管理也要遵循市場規律”[23]。

綜上所述，出租車改革的外部動態系統和政策學習通過擴大政策子系統的規模和資源實現了出租車政策的變遷。2016年7月28日，出租車新規經歷了10個多月時間的實地調研、30多次座談和專題會議正式出臺，明確了出租車改革放松管制的新趨向。

五、結論與討論

倡導聯盟提供了有效的框架用以分析長期性的政策變遷。它將政策參與者共同的信念作為聯盟存在的基礎，同時又將倡導聯盟作為政策變遷最重要的分析單元，提供了政策分析的嶄新視角。[24]從政策子系統動力機制的視角探析我國出租車政策的變遷軌跡，可以發現，經濟社會系統、政治系統、地方政府以及政策學習是出租車政策變遷的關鍵因素。然而在分析過程中，倡導聯盟框架也存在著解釋力不足的問題。一是倡導聯盟將不同聯盟之間的矛盾和分歧歸因于基本信念體系的對立，而不是表面的利益爭奪。但分析表明，在出租車政策變遷中，管制聯盟和放松管制聯盟的分歧歸根結底還是利益的爭奪。巡游出租車與網約車的乘客之爭，大型出租車公司與網約車公司的市場之爭，出租車公司與司機之間的利潤分配之爭，無一不是圍繞利益而展開。由此提出的疑問是：信念與利益，到底誰才是維系聯盟的真正紐帶？二是倡導聯盟框架的提出背景之一是突破政策分析的“鐵三角”模式，要求在分析政策變遷的過程中吸納各個層級和各種類型的政策參與者。而在出租車政策變遷過程中，雖然存在廣泛的政策參與者，但普通政策參與者被嚴重邊緣化，真正起作用的僅是少數精英——政府官員和專家學者，精英取向明顯。那么，倡導聯盟框架是否真正跳出了政策分析的“鐵三角”模式還有待商榷。

總之，出租車政策變遷是一個漫長而復雜的過程。管制政策由來已久，出租車改革新政更傾向于一種過渡性解決方案，并不屬于完全的放松管制法案，所以放松管制之爭必將任重道遠。目前可見的是放松管制聯盟已經取得了初步成果，但爭議還在繼續。例如，政府針對網約車的態度依然模糊，一方面承認其存在的合法性，另一方面又附加了諸多運營條件，尤其是車牌和戶籍限制。以北京為例，近八成司機四成車輛來自京外，如此一來，大量網約車司機將被排斥在外。戶籍限制是否符合市場規律，是否符合共享經濟的發展理念？這些規定必將再次引起學者們的討論。

注釋：

①1988年首次提出，1993年第一次修正，1999年針對歐洲的修正與調整，2007年再次對倡導聯盟進行創新與澄清。