內蒙古包頭市實施鄉村振興戰略的創新路徑研究

董少杰

（包頭市委黨校，內蒙古 包頭 010460）

黨的十九報告明確指出，大力實施鄉村振興戰略。這是黨中央著眼“兩個一百年”奮斗目標導向和農業農村短腿短板的問題導向作出的戰略安排。堅持農業農村優先發展，是中國基本國情的必然選擇，是以人民為中心的具體體現。在包頭，擁有74萬農村戶籍人口及48萬左右的農村常住人口。如此龐大群體在新農村建設基礎上要實現鄉村振興，任務艱巨，情況復雜。本文旨在充分挖掘影響包頭市鄉村振興的優劣因素，形成推進鄉村振興的初步思路，為包頭市鄉村振興和農業農村現代化助一臂之力。

1 包頭市推進鄉村振興戰略的現狀分析

1.1 抓產業、促脫貧，形成產業興旺的基礎保障

鄉村振興中產業興旺是重點，培育新產業、新業態是增強農村發展的主要動力，目前，包頭市的城中村依托城市的輻射和帶動能力已形成一些體系完整、獨具特色的食品加工、休閑娛樂、物流園區等產業基礎，但是在固陽、土右、達茂等遠郊農村的產業結構比較單一，產業發展動力不足，產業帶動農民致富能力不足。近幾年，精準扶貧和精準脫貧在幫助貧困戶發展產業的同時也為當地產業發展提供了發展思路和指明了方向，甚至有的非貧困人員也參與到產業脫貧中，增加了收入。近幾年，脫貧示范村依托龍頭企業（合作社）通過土地托管、資金折股量化、菜單式、資產收益等扶貧模式，種植農作物188.6萬畝、養殖肉牛羊24.1萬頭（只），發展小型加工業35個，覆蓋5171戶12658人，保障貧困群眾持續穩定增收。下一步還將繼續通過投入和發展產業帶動貧困戶脫貧，加之第二輪土地承包到期后再延長30年等滿足農村產業發展的制度保障已經落成。借助產業促脫貧的東風，積極推進現代化生產體系、產業體系、經營體系的構建，大力推進農村一二三產業融合發展，為鄉村振興的產業興旺提供動力保障。

1.2 抓村容、建美麗鄉村，實現了生態宜居的初期夢

生態宜居是關鍵，農村美、農民生存環境舒適是鄉村振興的關鍵，包頭市在社會主義新農村建設中進行了村容整潔的整頓和安排。截止到2016年底，包頭市在自治區率先完成了所有嘎查村和50人以上較大自然村的美麗鄉村建設任務，三年共投資161億元，實施9個旗縣區1725個村莊，惠及農牧民48.4萬人，占農牧民常住人口的96.8%以上。農村牧區基礎設施和基本公共服務全面提升、農村牧區人居環境煥然一新、農牧民群眾精神面貌大幅提振，為鄉村振興的生態宜居夢構建奠定了堅實基礎。

1.3 抓管理、提升民主化程度，為治理有效筑牢根基

治理有效是基礎。近幾年，包頭市在農村積極推行以村黨組織為核心和民主選舉法制化、民主決策程序化、民主管理規范化、民主監督制度化為內容的工作機制，加強基層黨組織和黨員隊伍建設。全面推廣了嘎查村民主管理“532”工作法，健全基層民主協商、民主議事制度，逐步實現村級事務管理公開、透明、民主。進一步推廣黨員干部聯系服務群眾“456”工作法、“黨員中心戶+協會”和以“一辦三中心”為核心的“四個一”服務群眾工作模式。以上期嘎查村（社區)“兩委”換屆選舉為例，全市546個嘎查村完成換屆選舉任務，實現了嘎查村“兩委”按期換屆選舉率、嘎查村黨組織一次選舉成功率、嘎查村委會一次選舉成功率3個100%的工作目標。嘎查村黨組織應參選黨員總數19457人，實際參加投票17519人，參選率90%，比上屆提高1.5%；嘎查村委會參加選民登記569209人，實際參加選舉493154人，參選率86.6%。此次選舉在許多工作方面有了較大突破，實現了民主化的程序和目標，提升了嘎查村民主化水平。此外，包頭市大力推進平安鄉村建設，積極開展以“網格化管理、組團式服務”為主要內容的基層平安創建活動，完善視頻監控系統，構建農村牧區社會治安防控體系，切實加強了矛盾糾紛排查化解工作，維護了農村牧區社會和諧穩定。鄉村的有效治理帶動了農村的現代化進程，使包頭市在民主化、法制化、智能化、社會化等方面都實現了農村的有效治理，為鄉村的振興提供了政治保障。

1.4 抓宣傳、樹新風，為鄉風文明打下伏筆

鄉風文明是保障，近幾年，包頭市連續保持了文明城市的榮譽稱號，通過大力宣傳社會主義核心價值觀，深入開展弘揚中華優秀傳統文化和講文明樹新風等主旋律正能量的活動，在農村也掀起了講文明、爭創五好家庭的熱潮。加上美麗鄉村建設建立了鄉村文化活動室，開展多種多樣的文化下鄉活動，包頭市的鄉風文明程度有了較大提升，這將為鄉村早日實現振興提供有力的精神支撐。

1.5 抓改革、保民生，為生活富裕清障奠基

生活富裕是根本，通過鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村制度改革，在戶籍制度、社會保障制度、教育制度、醫療衛生制度等方面進行了完善和提升，2015年公安部戶籍管理制度放寬了農民進城落戶的條件，為破除城鄉二元結構提供了前提，最近幾年的城鄉教育對接幫扶拓展了旗縣鄉鎮的教育資源，改善學生受教育條件基礎之上也提升了教師素質和能力。自新型農村合作醫療和農村養老保障制度實施以來，基本上實現了制度的全覆蓋，幾年來在制度建設和保障水平方面逐年完善和提升。2017年精準脫貧5876人超額完成自治區下達的4300人的脫貧任務，2017年城鄉居民收入穩步增長，農民人均可支配收入達到14692元，城鄉收入比進一步縮小。此外，農村基礎設施建設深入推進，城鄉基本公共服務均等化水平進一步提高，城鄉融合發展體制機制初步建立，農民的幸福感、獲得感、安全感顯著增強，為他們過上富裕生活奠定了良好基礎。

2 包頭市推進鄉村振興戰略存在的問題

2.1 農牧業產業振興動力不足

2.1.1 立地條件差，農業基礎設施建設薄弱。包頭市的農村大都分布在大青山以北的高原山區、氣溫相對低寒區、生態極其脆弱區、資源能源匱乏區和大青山以南黃河附近的土壤鹽堿化嚴重區，人地矛盾突出，資源環境承載能力弱。加之現代農牧業發展起步晚、科技力量薄弱、投資不足導致現代農牧業發展規模化、設施化、技術化程度低。同時，現代農牧業園區和食品加工園區基礎仍需完善，規模、集約效應和帶動作用不夠明顯。傳統粗放農牧業仍占很大比重，山北地區廣種薄收和山南地區大水漫灌的現狀仍未根本改變。由于農業基礎設施薄弱，設施農業比重小，產業化程度較低，產業鏈條延伸不夠，扶貧龍頭企業、專業合作社輻射帶動能力有限，導致產業組織化程度低，產業規模化難以形成，產業發展空間有限。

2.1.2 一二三產融合發展深度不夠，新業態培育艱難。改革開放以來，農民的收入來源從單純的依賴耕地收入轉向了由鄉鎮企業、進城務工和耕地三位一體的收入增加機制，而如今隨著城鎮化的速度放緩，城市在吸納農民工的能力上越來越弱，農民的收入來源也將發生由“三位一體”到以滿足社會發展需求的新業態、新產業為載體的新型職業農民的轉變。然而，由于包頭市的遠郊農村農民觀念落后，自主創業的積極性差和龍頭企業少且帶動力弱等原因，致使一二三產業融合發展深度不夠，新業態難以培育。目前，包頭市有龍頭企業166家，其中國家級的僅有5家，自治區級的33家，但真正發揮帶動作用的只有小尾羊、鹿王、華鹿蔬菜等，不到1/2，其中參與產業化經營9.5萬戶，約占全市的3/5；農牧業專業合作社現有1366個，入社成員僅4.2萬人，這與發達國家和國內先進地區相比有很大差距。

2.1.3 “高精強特”發展動力不足。目前，菜薯肉乳四大主導產業與休閑特色農牧業協調發展的產業體系還不夠完善、以綠色農畜產品精深加工為主的生產體系和安全高效、農企聯結緊密、帶動農牧民增收的經營體系尚未形成。在特色和品牌建設方面，品牌創建及產品追溯體系建設相對滯后。目前，包頭市在農畜產品“三品一標”認證工作及食品追溯體系建設方面，不論數量、還是質量，都與綠色農畜產品精深加工基地建設的要求不相適應、不相協調。一是農牧民的質量意識普遍不高，影響農畜產品的市場價格；二是許多加工企業的品牌意識不強，相當一部分還停留在粗加工水平，品牌創建投入遠遠不夠，產業鏈較短，附加值不高，如在包頭市500多家企業中有9家12個產品獲得省級名優特產品稱號，馳名、著名商品僅48個；三是綠色食品、有機食品的數量有限，占比不到20%；四是市縣鄉三級質量安全追溯平臺初步啟動，安全監管體系還沒有真正形成，保障人民群眾“舌尖上”的安全和實現質量追溯全覆蓋工作艱巨、任重道遠。

2.2 人才引進難導致主體力量薄弱

鄉村的振興需要有動力源泉，需要有對農業和農村感興趣而且懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。目前，我國農業勞動力供求關系已進入總量過剩與結構性短缺并存的新階段,突出體現在現代農業缺人才。農村人才匱乏,也在很大程度上延緩了農村發展。隨著城鎮化的大力推進，農村青壯勞力的大規模進城，很多人扎根城市，出現了許多 “空心村”“空巢村”，如今農村居住的人口中大多是50歲以上的無技能、無學歷、無追求的中老年人群，農村發展受到了一定的限制。人才引進難的問題是制約農村發展的主要因素，農村自然和生存條件差，農村基本公共服務能力水平低，農村發展空間小就業機會少等原因致使大學生、高材生不愿意到農村發展。雖然包頭市在人才引進推動農村發展中做了大量工作，但引進來、留得住、扎得穩做起來比較難，大量農村工作的大學生通過招考進入了城市發展的快車道。依托現有人群來發展和振興農村這將是一場重大的挑戰。

2.3 居民素質和文明程度較低

2.3.1 思想觀念落后，受教育水平低。一是由于經濟、政治、文化發展的不平衡性,再加上農民深受傳統觀念的影響，思想較為保守，參與意識較差，沒有意識到自身發展的重要性，缺乏自我學習的主動性，參與各種培訓活動也不是很積極。二是受教育程度低。近些年來，包頭市農民的文化程度有了很大的提高，總體水平仍偏低。包頭市農村勞動力人口初中以下文化程度占到了79.29%，大專及以上僅占到5.87%。由于農民的受教育程度低，科學文化基礎較差，影響了農業農村的發展。

2.3.2 法治下鄉難。隨著市場經濟的發展，大多數農民已經認識到依法維權的重要性，對于一些基本法律知識有一定的了解，但是他們對法律的地位和作用認識不足，“權大于法”的觀念在農民心中根深蒂固。由于封建社會兩千多年的“禮”的束縛“德政”的影響下，在農村基本踐行一種禮治，鄉土社會原本可以以禮來維持它秩序。在廣大農村，尤其是偏遠地區的農村，市場經濟的發展和普及比較緩慢，因而市場經濟所蘊含的民主、法治觀念也傳播受眾有限。受農村宗族勢力、鄉規民約、人情關系、受教育程度等因素影響，很多農民法律意識淡薄，發生權利和利益受損時不能拿起法律武器維護自身的合法權益。在農村改革中，農民作為改革的主體，更容易受到來自資本、來自市場、來自權力的擠壓。在包頭市的一些基層農村，法治遭遇人情的挑戰，自然與生態資源遭破壞的案件屢見報端。此外，法律服務機構和人才資源主要集中在城市，農村難以得到優質、高效的法律服務。隨著我國經濟體制改革的深入，廣大農村地區出現了許多新情況、新問題、而法制建設尚且不適應急劇變革帶來的復雜局面，農業、農村方面的法律法規還不健全。就其整體狀況來看，仍然存在著立法滯后、薄弱、分布不均勻、缺乏可操作性、質量不高的問題。農村法治的建設問題突出，推進法治下鄉實現良法自治任重而道遠。

2.4 農村治理領域存在問題

隨著包頭市社會轉型與發展，舊有的城鄉二元結構逐漸瓦解，新的利益群體和階層已經涌現，隨之各種新的利益訴求不斷提出，涉法涉訴、征地拆遷、安置補償、環境污染等問題在農村不斷增多，農村基層社會治理暴露出了一些問題。一是基層社會治理方式創新不足。部分基層政府在進行社會治理的過程中，方式方法缺乏創新，運用行政干預手段過多，硬性的規定辦法過多，服務機制沒有完全跟上，沒有做到“疏堵結合”，缺乏與人民群眾交流溝通的載體和機制，沒有將人民群眾的利益訴求作為出發點和落腳點，治理效果不明顯。二是治理機制尚不健全。基層社會治理的體制機制尚不健全，導致涉及人民群眾切身利益的一些突出問題責任主體不清，職責權限劃分模糊，個別部門之間推諉扯皮，一些問題得不到及時有效化解。

3 包頭市推進鄉村振興戰略的政策建議

3.1 深化農牧業供給側結構改革，增強產業興旺的發展動力

3.1.1 深化土地制度改革，鞏固和完善農村基本經營制度。黨的十九報告指出，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。包頭市應切實落實并完善土地“三權分置”制度，著力推進農業現代化。落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。目前，包頭市范圍內已經開展農村土地確權登記頒證工作，確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關系。下一步應建立健全土地流轉規范管理制度，完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，確保土地經營權規范有序流轉。

包頭市農村勞動力人口受教育程度統計表

3.1.2 構建現代化農業產業體系、生產體系、經營體系。產業興旺是鄉村振興的主要動力，應圍繞產業體系、生產體系、經營體系三大方面積極推進農業現代化發展。圍繞農業供給側結構性改革，繼續推進“南菜北薯、乳肉并舉”戰略，不斷優化“三帶、六區”發展格局，實現“高精強特”的發展目標。首先，大力推進農業產業化經營，加快發展農產品精深加工，形成產業集群，提高農業全產業鏈效益。注重將新技術、新業態和新模式引入到農業產業中來，加快發展訂單直銷、連鎖配送、電子商務等現代流通方式，加快發展鄉村旅游等現代特色產業。其次，構建現代農業生產體系，實現可持續發展。著力圍繞人的需求發展生產，做優做精糧食產業，優化品種品質，積極推廣農牧結合，大力發展肉蛋奶魚、果菜菌茶等，為消費者提供品種多樣、質量優良的產品供給。加強糧食等大宗農產品主產區建設，建設一批特色鮮明、類型多樣、競爭力強的現代化生產基地，優化農業區域布局。第三，構建現代農業經營體系，發揮多種形式農業適度規模經營引領作用，形成有利于現代農業生產要素創新與運用的體制機制。要大力發展多種形式的規模適度經營，積極培育新型農業經營主體，引導和支持種養大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等發展壯大，并使其逐步成為發展現代農業的主導力量。同時，要大力發展農業產前產中產后服務業，健全農業社會化服務體系。

3.1.3 促進農村一二三產業融合發展。針對包頭市農村發展現狀，依據農村產業發展規劃，探索不同地區、不同產業的融合模式，尋找三產融合的有效模式構建。依據農牧民意愿，按照三權分置方式積極推動農村土地流轉，逐步健全完善龍頭企業與農牧民利益聯結機制，保障農牧民獲得合理的產業鏈增值收益。在不斷推進改革創新中激發一二三產業的融合發展活力，盡快打破要素瓶頸制約和體制機制障礙，暢通融合發展的主要渠道。全面推動各鄉鎮特色化發展，積極開展特色小鎮、田園綜合體、農業公園、名鎮名村和傳統村落建設。在加快實現農牧業現代化的同時推進新型城鎮化建設，與新農村新牧區建設協調推進，構建鄉村旅游發展新格局，積極推動“吃農村飯、觀農村景、購農村物”的產業鏈機制和消費模式，引導農村牧區產業集聚發展進而健全農村牧區產業融合推進機制。

3.2 大力實施人才強農戰略

第一,加快培養農業科技人才。必須加快引進和培養農業科技人才,提升農業科技人才的水平和待遇;不斷壯大農業科技人才隊伍，借助農業科技手段才能很好地解決農民的生存問題。第二,大力培訓農村實用人才。根據包頭市農民的從業特點和能力素質,對農村發展帶頭人、農村技能服務型人才和農村生產經營型人才進行分類教育、培訓和扶持,為農村農業現代化發展培育主體力量。第三,創造寬松環境,完善相關政策,引導大中專畢業生到農村創業，讓農村發展能注入更多的創新活力。第四，鼓勵企事業單位人才下鄉。精準扶貧政策實施以來，大量駐村干部和社會扶貧力量投入到農村的建設當中，為農村發展注入了新鮮血液。鄉村振興中人才引進也可模仿或復制干部駐村模式，與大量的農村創業帶頭人和科技人才、本土創業者共同組成懂農業、愛農村、愛農民的新型三農工作隊伍。

3.3 構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系

首先，必須堅持黨的領導，要通過派駐第一書記、駐村工作隊和壯大集體經濟等措施，強化村黨支部的堡壘作用，鞏固黨在村民當中的威信。加強村務監督委員會建設，健全務實管用的村務監督機制，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作，發揮好村規民約在鄉村治理中的積極作用，確保億萬農民在穩定有序的基層民主實踐中逐步提高民主素養。其次，鄉村治理體系能否平穩運行取決于鄉村治理法治化的進展水平。既要加快涉農立法速度、提高立法質量；更要加快完善鄉村法律服務體系，加強農村司法所、法律服務所、人民調解組織建設，推進法律援助進村、法律顧問進村，加大普法力度，大幅度降低干部群眾用法成本，推動基層干部群眾形成親法、信法、學法、用法的思想自覺。第三，要傳承弘揚農耕文明的精華，塑造鄉村德治秩序，培育弘揚社會主義核心價值觀，形成新的社會道德標準，有效整合社會意識；注重樹立宣傳新鄉賢的典型，用榜樣的力量帶動村民奮發向上，用美德的感召帶動村民和睦相處；大力提倡推廣移風易俗，營造風清氣正的淳樸鄉風。

3.4 加快補齊農村公共服務、基礎設施和信息流通等方面短板

一是構建生態宜居的美麗鄉村，加強農村資源環境保護，大力改善水電路氣房訊等基礎設施，統籌山水林田湖草保護建設，保護好綠水青山和清新清凈的田園風光。二是打造鄉風文明的美好精神面貌。促進農村文化教育、醫療衛生等事業發展，推進移風易俗、文明進步，弘揚農耕文明和優良傳統，使農民綜合素質進一步提升、農村文明程度進一步提高。三是深入推進農村牧區基礎設施建設，研究制定農村牧區人居環境整治意見，重點開展生態環境綜合整治，建成基礎設施便利、生態環境優美、基本公共服務功能完善、宜居宜業的新農村新牧區。統籌規劃建設農村牧區物流設施，逐步健全以旗縣區、蘇木鄉鎮、嘎查村三級物流節點為支撐的物流網絡體系，加快實施“寬帶鄉村”工程，推動農村牧區寬帶發展與普及。加強對休閑農業和鄉村旅游的財力、人力資源支持，推進標準化建設，完善道路、供電、供水、停車場、觀景臺、游客接待中心等配套設施，優化旅游環境和發展條件。