摘 要：農村土地問題是“三農”問題的核心。政府主導型土地流轉，其實質就是政府引導各利益主體，在家庭聯產承包責任制的框架內，圍繞土地流轉實現自身利益最大化而進行的持續性博弈過程。在該博弈過程中，土地承包戶始終處于劣勢地位，不利于其利益的實現。本文基于制度變遷理論和博弈理論分析各參與主體利益的利益分配機制，并對政府主導型土地流轉做出結論和提出相關保護土地承包戶利益的建議。

關鍵詞：政府主導型；基層政府；村集體；土地承包戶

一、相關概念界定

（一）政府主導型土地流轉

政府主導型土地流轉，是指政府利用等級秩序、領導權威和國家強制力為主的土地流轉模式的統稱。其步驟為：第一步，發起政府下達相關的征地指令；第二部，下級政府干部征收農民土地；第三步，下級政府將所征的土地交給發起政府。在土地使用權流轉過程中，主要表現為某一級政府要求發展相關項目，需要土地，然后將流轉任務層層傳遞和分配，完成所需的土地流轉任務。[1]

（二）基層政府

我國的基層政府，一般指的是縣級及縣級以下政府。在土地流轉過程中，縣級政府制定相關的政策和規章，真正參與土地流轉的政府是鄉鎮一級政府。在本文中，筆者所說的基層政府指的是鄉政府。[2]

二、政府主導型土地流轉參與各方的利益訴求

政府主導型土地流轉模式下，參與土地流轉的利益主體有基層政府、村集體和土地承包戶。在土地流轉過程中，他們有著各自的利益訴求，在土地流轉中的行為對博弈結果有著相應的影響。

（一）基層政法的利益訴求

在土地流轉過程中，基層政府的利益訴求有三個方面。第一，響應中央政府農業產業結構調整的精神。我國是中央集權的國家，下級政府要與上級政府保持一致的思想，并且貫徹落實上級制定的政策。第二，發展地方經濟。基層政府作為地方經濟的管理者，發展地方經濟，促進地方繁榮，是其基本目標。第三，維護地方穩定。在農村地區，人民的利益和矛盾主要是圍繞土地而產生、存在和發展。農村地區的穩定，與“三農”休戚相關。

在土地流轉過程中，基層政府接到縣政府關于農村產業結構調整的政策和號召，必然響應并且做出相關的部署。農業由于內卷化規律的影響，產業收益低。農民沒有多余的資金用于流轉土地使用權，重新組合農村資源來發展經濟。因此，政府主動干預，引導資源流向，促進農業規模經濟的實現。但此過程中，有可能觸碰到農民的利益，激化土地承包戶與基層政府的矛盾。表現為：一是失地農民大規模的維權群體性事件，二是為以后的農村治理埋下隱患。

（二）村集體的利益訴求

村集體的領導班子是村支兩委，是鄉鎮黨委政府的下屬機構，因此受到鄉鎮黨委政府的領導，執行鄉鎮黨委政府的指示。在政府主導型土地流轉模式中，村集體是連接鄉政府與土地承包戶之間的橋梁。其利益訴求表現在幾個方面：第一，響應鄉政府的政策號召，爭取鄉黨委政府的支持。第二，集中連片流轉土地并經營，可以獲得農業的規模經濟收益。

村集體協助鄉鎮黨委政府強制半強制的流轉土地，有幾點隱患。第一，激發集體與土地承包戶之間的矛盾。在政府主導型的土地流轉模式下，集體成了鄉政府發展相關產業的代理人，將土地承包戶的土地使用權強行流轉，這激起集體與土地承包戶之間的矛盾。第二，集體盲目執行政策，忽略當地實際，從來帶來經濟損失。上級政府的一些發展政策，脫離了當地的實際情況，而集體只是盲目的執行了鄉鎮黨委政府的指示，違反地方農業發展規律，造成經濟損失。

（三）土地承包戶的利益訴求

土地承包戶是農村土地使用權的直接受權人。在土地流轉過程中，土地承包戶是最主要參與人。其利益訴求是土地的流轉價格不小于耕地的凈收益，并且永遠占有土地承包權。土地承包戶耕種土地的凈收益主要包括糧食、牧草和非農務工的可能性失業保險。

在政府主導型土地流轉模式下，政府和村集體直接強制半強制的要求流轉其土地，他們會反對土地流轉政策，或者抵制鄉政府和村干部的流轉方式。在抵制或反對的過程中，則會給他們帶來相應負面的影響。第一，土地承包戶失去了流轉土地的地租。第二，失去從事非農產業所帶來的收入。第三，可能會面臨村支兩委的一些“為難”。由于其不支持村支兩委的工作，因而可能會在日后的工作中遭到“為難”。

三、政府主導型土地流轉各方博弈分析

在政府主導型土地流轉模式下，由于基層政府、村集體和土地承包戶的博弈能力不同，在博弈中采取的策略不同，對土地流轉這一制度安排的影響不同。但是，參與博弈的各方，都在努力的按照自身利益最大化的原則進行博弈，最終達到一個相對均衡的博弈結果。

（一）基層政府與村集體的博弈分析

在基層政府和村集體的博弈中，政府對集體的政策指導有行政干預，強行流轉和不加干預，自由流轉兩種策略，即：強制流轉或者自由流轉。集體對鄉黨委政府的政策指導也有兩種策略加以應對，即：執行和不執行。二者的博弈結果歸納如下表1：

在這個博弈中，理想的解是（不干預，執行）。在這個解下，基層政府不干預農村土地流轉，任由農民自由流轉土地使用權。而村集體執行了基層政府的政策指示，也可獲得支持。最不理想的解是（干預，不執行）。這個解下，基層政府干預了土地流轉，要求強制流轉。而集體不執行基層政府的指示，那么基層政府會責怪集體的辦事不力，減少對其支持。

（二）基層政府與土地承包戶的博弈分析

在基層政府與土地承包戶的博弈中，可以采取兩種策略即：行政干預，強行流轉和不加干預，自由流轉。土地承包戶針對基層政府的策略，有兩種策略來應付，即：流轉土地和不流轉土地。二者博弈的解如下表2所示：

在這場博弈中，理想的解是（不干預，流轉）。在這個解下，鄉政府不干預農村土地流轉，任由農民自由流轉土地使用權，而且土地承包戶自愿的將土地流轉出去，可以實現二者的最大化利益。最不理想的解是（干預，不流轉）。這個解下，鄉政府行政干預土地流轉，要求強制流轉土地承包戶的土地，而土地承包戶又不愿意流轉自己的承包地，使得二者的矛盾激化。

（三）村集體與土地承包戶的博弈分析

村集體是基層政府貫徹土地流轉政策的橋梁。集體對基層政府的土地流轉政策和指示，有兩種做法，一是執行政策和指示，強制要求土地承包戶流轉土地；二是不執行政策和指示，任由土地承包戶自愿。而土地承包戶對村集體的態度有流轉和不流轉兩種。二者的博弈情況如下表3所示的博弈解：

在這場博弈中，最理想的解是（執行，流轉）。在這個解下，集體執行鄉政府的土地流轉政策和指示，而土地承包戶也自動的將土地使用權流轉。這樣的情況，集體可以得到鄉政府的信任，而土地承包戶也可以得到相應的土地流轉地租。最不理想的解是（不執行，不流轉）。這個解下，集體不執行鄉政府的相關土地流轉政策和指示，且土地承包戶也不自動的流轉土地。這樣的情況，集體與鄉政府的矛盾激化了，土地承包戶也失去了流轉土地使用權的流轉地租。

四、政府主導型土地流轉的結論與建議

（一）結論

在土地流轉這場博弈中，基層政府、集體和土地承包戶之間最理想的做法是：基層政府不干預土地流轉，對土地流轉持自由流轉態度；集體積極執行基層政府關于土地流轉的政策，支持承包戶自由流轉土地；土地承包戶依據市場規律，自由流轉土地。但是在政府主導型的土地流轉模式下，基層政府積極干預土地流轉，實行強制、半強制的流轉政策；村集體作為鄉政府的下屬機構，配合基層政府強制、半強制的流轉土地；土地承包戶力量弱，被動接受基層政府和村集體所施行的流轉政策。

（二）建議

在政府主導型的土地流轉模式下，農民應該是主要的參與者，但由于其自身能力的限制和維護權益的局限性，農戶是農村土地流轉參與方的弱勢群體。為保護農民的正當權益。[3]筆者提出以下建議：

1.確立農民的主體地位

農村社會的主體是農民，應該堅持農民的主體地位，并且用法律法規的形式確立下來。在流轉農村土地的過程中，應該從農民的立場出發，努力實現農民的最大化利益。

2.完善農村社會保險體系

農村土地具有經濟功能和社會保險功能。土地是農民的“命根子”。在土地流轉過程中，有很多人不愿意將土地流轉出來，就是因為農村社會保險體系極不完善，而土地是其生存的最后一個屏障。因此，完善農村社會保險體系，有利于促進農村土地快速流轉。

3.確保承包期的長期穩定

土地流轉安排是在家庭聯產承包責任制的框架下進行的，要使農民沒有后顧之憂，必須確保土地承包權長期屬于原承包人，并且土地流轉租金屬于原土地承包人所有。這樣能夠有力的促進土地流轉，也有利于維護土地承包戶的正當利益。

4.科學合理地評估土地的成本收益

土地承包戶之所以對政府主導型土地流轉模式有抵制情緒，主要的原因就是政府所規定的土地流轉價格過低，與其經營土地所得收益不一致。因此，科學合理的評估土地價格，是當務之急，也是能直接解決土地流轉問題的可行方法。

參考文獻

[1] 于傳崗.我國農村土地流轉方式、流轉成本與治理績效分析[J].江漢論壇，2011（06）：82-87.

[2] 王永寧. 鄉鎮基層構建服務型政府的探討[D].山西師范大學，2017.

[3] 劉衛柏，李中.產權視角下農村土地流轉機制的運行績效研究[J].邵陽學院學報（社會科學版），2011，10（02）：49-53.

作者簡介：楊思明（1990.11.02），男，苗族，貴州大方人，碩士學歷。現就讀于中央民族大學，100081.系在讀研究生，專業為中國少數民族經濟。