楊佩銘

摘 要：城投公司目前存量負債較多，且主要是承擔政府融資的職能，不符合市場化改革的方向，首先需要化解存量債務，并通過重組、市場化建設等方式進行構建，以順應未來城鎮化的需要。

關鍵詞：城投公司；轉型；化解存量

城投公司是我國分稅制改革與城鎮化快速發展的背景下，協助地方政府融資下的產物，在我國城鎮化建設方面，承擔了重要的融資、投資和建設的職能。近年來，我國地方政府債務規模迅速膨脹，如何把城投公司的杠桿降下來，是城投公司轉型的前置條件，也是城投公司轉型的必行之路。

一、轉型的背景

（一）城投公司轉型是政策導向

從2010年的國發19號文到今年財政部23號文，以及今年發改委、財政部聯合發布的文件，政策導向十分清晰。今年4月初，中央財經委員會首次會議就是研究打好三大攻堅戰的思路和舉措，其中提到要以結構性去杠桿為基本思路，地方政府和企業特別是國有企業要盡快把杠桿降下來。

（二） 存量債務及未來城市發展需要城投公司轉型

政府顯性債務的風險并不高，但是如果考慮到隱性債務，則存在較大風險。大量的城投公司，特別是區縣級的城投公司，仍然僅僅是作為地方政府融資平臺，參與城市基礎設施的融資、投資和建設，不具備造血功能，對政府財政資金依賴性極高，不具備自身還款能力，長此以往的經營只能更多的增加政府債務。

（三）地方經濟發展需要城投公司轉型

目前來看，除棚戶區改造、異地扶貧搬遷外，政府投融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離，城投公司本身的傳統融資難以為繼。隨著我國城鎮化率的提升和城市基礎設施建設的不斷完善，城市發展階段已經由重建設向重運營轉變。而傳統的依靠土地財政還款的方式將造成房價的快速上漲，并且資金、資源的集聚對實體經濟造成傷害。

二、城投公司轉型存在的問題和困難

（一）存量隱性債務化解難度大

隱性債務主要有品種多、不透明、利率高、結構復雜等特點，具體表現為銀行貸款、租賃資金、資管資金、各類基金債務、信托計劃、保險計劃、委托貸款等。很多隱形債務期限與項目或政府財政匹配的現金流不匹配，導致還款困難，僅能通過債務置換還款。目前，在資金緊張、嚴監管的情況下，部分地區城投公司的融資困難，舉新債還舊債的方式難以為繼，新增項目難以獲得融資， 迫切需要對存量債務進行消化。

（二）城投公司運營不規范

城投公司存在如下經營不規范的問題：一是治理結構未達到市場化運營的狀態；二是業務范圍受地方政府影響較大，主要承擔的任務是為地方政府融資；三是承擔著開展公益性項目、收益性項目等多種職能；四是項目運營效率低，收益不能覆蓋每年債務。

（三）金融機構自身存在的問題

截止2017年7月，銀行類金融機構總數4475個，保險類金融機構總數414個，證券公司129個，信托公司68家。各類金融機構出臺的金融產品不一，但用途同質性很高。在資金寬松時期，各種融資產品推高了政府負債，在資金從緊的時期，競爭激烈，由于融資的慣性存在，金融機構從本能生存的角度又加劇了違規現象的出現。另外，金融機構對城投公司的信用構建、包括授信額度，均是建立在一個地區的財政償債能力基礎上的，與普通企業貸款不同，特別是對于地市級和區縣級單位，若一個城投公司無法還款，可能影響整個地區信用。

三、城投公司轉型的建議

（一）關于政府債務梳理

一是由省里或市級政府牽頭會同監管成立存量債務處理小組，并將債務分類處理，統計出全口徑的負債；二是確認政府出具的文件的有效性，確認政府監負債和城投公司自身負債，劃分至政府必須歸還資金的項目應主要以公益性項目和半公益性項目為主；三是結合各類債務，出臺不同的化解措施，公益性的債務可用政府債券置換，市場化的項目由城投公司自擔運營；四是控制每個區縣或地市地方城投公司數量，一類負責存量的公益類的項目，一類負責籌所有的市場化運營的項目，自負盈虧，由向政府申請資金向客戶申請項目轉變。

（二）關于發行政府債務顯性化

為解決隱性負債的問題，最重要的是將政府債務顯性化。首先通過發行地方政府債券的方式。由于地方政府債券的期限長、利率低等優勢，其將在置換地方政府債務和新增政府項目發揮巨大作用。另外，為滿足地方政府建設的需求，可在政策性銀行試點顯性政府貸款業務，作為政府債券的補充，通過長期限、低利率的貸款置換短期險、高成本的資金。

（三）關于控制城投公司數量

針對省級或省會級城市，可按照行業成立市場化運作的城投公司。對于地市級和區縣域，要明確控制城投公司數量，首先成立一個公益類的城投公司，承擔公益類或半公益類項目，其次將已有的市場化項目存量公司整合或成立一個市場化的城投公司，負責區域內項目，企業自負盈虧，公司績效、人員考核及收入也采取市場化的方式運營，由于企業資產的整合，評級也可相應提高，增強融資能力。

（四）關于城投公司運營

對于市場化運營的城投公司，應發揮城投公司與政府關系密切的優勢，一是打造城市運營商的角色，將付費的項目或經營權劃至城投公司，如污水處理廠、停車場、廣告收益等，將一些收費的特許經營權賦予城投公司；二是政府招商引資來的項目，考慮城投公司參與其中或參股該類項目；三是符合市場化運營條件、且現金流較充足的城投公司充當社會資本，鼓勵走出該地區，參與其他地區市場化的招投標；四是鼓勵混合所有制改革，鼓勵城投公司的并購重組，允許經營不佳的城投公司破產。

參考文獻：

[1] 宋秀紅 經濟新常態下基于財務視角的城投企業經營轉型研究[A].會計師，2016 年12月

[2] 邵練榮淺談城投類國企的現狀和轉型發展思路[A]淺談城投類國企的現狀和轉型發展思路2018年1月