超大城市公共安全風險評估、歸因與防范*

孫華麗，項美康，薛耀鋒

(1.上海大學 管理學院，上海 200444；2.華東師范大學 教育信息技術學系，上海 200062)

0 引言

國務院2014年發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》中規定，城區常住人口1 000萬以上的城市為超大城市。人類活動高度聚集、土地開發程度高、建筑設施高度密集、資源與能源消耗大、生態環境破壞、交通系統壓力過大以及當地人口與外來人口在社會福利方面的差距等因素導致其公共安全系統的脆弱性顯著。以上海市為例，2010年11月上海靜安區高層住宅發生特大火災，造成58人遇難，房產損失近5億元人民幣；2011年9月上海地鐵10號線發生追尾事故，造成百人受傷；2014年12月上海黃浦區外灘發生特別重大踩踏事件，造成36人遇難，49人受傷。上海市內交通擁堵現象和交通事故也頻頻發生，根據2017年《上海統計年鑒》[1]，交通事故高達794起，死亡人數759人，火災發生次數高達4 464起，經濟損失1.07億元。高強度的人類活動使得上海這座超大城市對自然或人為致災因子的敏感度增加，導致城市公共安全風險上升。當超大城市發生災害時，災害的傳播性較一般城市強，且同一等級災害發生在超大城市將產生更大的危害性，不僅破壞城市經濟的穩定發展，甚至會影響到全國社會及經濟的穩定發展，造成巨大損失。

目前，越來越多的學者意識到公共安全對城市發展的重要性。在城市公共安全風險的理論研究方面，Wisner等[2]指出城市安全風險涉及3種災害類型：自然災害、人為技術事故和恐怖破壞，從突發事件角度看，可將城市安全問題劃分為城市自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會公共安全事件4類；Ramirez等[3]為波哥大首都提出了災難風險管理規劃的原則、概念模型及其結構框架；Shapiro[4]通過分析洛杉磯地區的公共安全現狀，認為物資及物資分布，城市特征以及種族構成是地區公共安全的重要決定因素。在公共安全風險評估方面，劉承水[5]采用因子分析和模糊神經網絡方法，對我國的城市公共安全進行了評估；尚志海等[6]將公共安全風險評估指標體系分為風險源危險性、風險受體暴露、社區應對能力和居民風險認知4個層次，以赤崗社區為例，采用突變級數法定量評估社區公共安全風險；孫華麗等[7]基于“弓弦箭”模型，構建包括能力和脆弱性指標的公共安全發展水平評價指標體系，采用組合評價法綜合評價了我國省市的公共安全發展水平；司鵠[8]以重慶市2005—2011年數據為研究對象，采用數理統計和灰色理論方法，對重慶市進行了城市公共安全風險評估。在公共安全的防范對策研究方面，周建新等[9]詳細分析高層建筑火災，提出應對措施；郭秀云[10]從人口流遷與社會融合視角進行分析，提出相應的政策建議；曹策俊等[11]在分析大數據時代城市公共安全風險特征、類型的基礎上，提出以前饋導控為主，反饋響應為輔的城市公共安全風險治理創新模式。

總的來說，學者大多是以全國或某個中小城市或社區公共安全問題為研究對象，建立了相關公共安全風險評估指標體系，提出了相應的建議對策。但是，超大城市與其他城市相比，具有人口密集，人類活動聚集，城市系統受人為因素擾動大等特殊性，其城市公共安全脆弱性更大，更容易發生各類災害。基于此，本文以上海市2008—2017年上海市統計年鑒數據[1]為例，建立超大城市公共安全風險評估體系，研究其公共安全風險狀況，剖析公共安全風險源與潛在風險點，并提出防范建議。

1 公共安全風險評估方法

1.1 評估指標體系構建

超大城市公共安全風險評估，不僅涉及到公共安全承受者，還包括公共安全的表現形式。故本文選擇人口特性、抗災能力和城市脆弱性3個一級指標作為公共安全風險評估指標體系。超大城市人口密集，人口流動量大，城市安全系統受人為干擾的脆弱性較大，并且考慮自然人作為事故與災害的最終承受者，故把人口特性作為單獨考慮因素。抗災能力指城市抵抗災難的能力，聯合國減災戰略機構認為城市脆弱性是指由自然、社會、經濟和環境因素或活動所決定的，使一個社區更容易受到危害侵襲的條件。從以上角度出發，構建一套多級的超大城市公共安全風險評估體系，完整的指標體系見圖1，其中公共交通承載量是公交客運總量、出租車載客車次和軌道交通客運量的加和。

圖1 城市公共安全風險評估指標體系Fig.1 Urban public security risk assessment index system

1.2 評估方法與過程

主成分分析方法[12-13]是一種常見的指標篩選方法，通過指標負載系數大小反應指標對綜合評價結果影響顯著性上的差異，刪掉負載系數小的指標，保證篩選出的指標對結果有顯著性影響[14]。本文選取上海市2008—2017年《上海統計年鑒》的相關數據，采用主成分分析法，對評估指標體系的各項指標進行量化分析，從而計算各年的公共安全風險測度值，數據總體較為全面。

1.2.1 數據處理

表1 因子載荷矩陣Table 1 Component matrix

1.2.2 確定主成分個數

計算相關系數矩陣，如果變量間相關系數絕對值≥0.85，則該變量間存在著極其顯著的關系，可通過降維的方式提取信息。主成分個數提取原則為特征根大于1，累計貢獻率大于85%[15]。特征根在某種程度上可表示主成分影響力度大小。根據該原則，得到3個主成分的特征根，令特征根為λk，則分別為λ1=9.678，λ2=3.063，λ3=1.528，累積貢獻率為85.932%。

1.2.3 計算各主成分得分

1.2.4 計算綜合得分

表2 上海市2007—2016年公共安全風險測度值及排名Table 2 Public security risk ranking from 2007 to 2016

從該表可知上海市公共安全狀況近十年來存在明顯改善，基本呈現越來越好的勢態。這得益于上海市經濟逐年增長，在公共安全基礎設施建設以及生態環境保護方面投入了大量的資金，公共安全管理機制愈加完善，宣傳教育相對更加到位。

2 公共安全風險分析

本文在對上海市公共安全風險評估的基礎上，進一步對公共安全事件風險源及潛在風險點進行深入分析。

2.1 公共安全事件風險源分析

為剖析上海市近十年來交通、火災、刑事案件和治安案件等4類公共安全事件趨勢及4類公共安全事件發生的原因，整理各類事件的發生數如圖2所示。由圖2可以看出，各類安全事件發生數基本上呈逐年下降的趨勢，但在2014年，火災、刑事案件和治安案件發生起數均有一定程度的漲幅。治安事件發生的起數遠高于其他事件數，刑事案件的發生起數位居第二，遠高于火災和交通發生數。上海外來人口數量多，流動性強，人口處于高度聚集的狀態，社會分層和居住差異現象明顯，各種文化相互沖突，極易導致毆打他人、擾亂公共秩序等治安事件的發生，甚至發展成刑事案件。同時，外來人口在就業信息方面獲取能力不足，導致賭博等治安事件發生數占比率居高不下。上海經濟的飛速發展使得財產高度聚集，社會矛盾日益凸顯，利益分配格局不盡合理，人口素質的參差不齊，進而造成盜竊、詐騙以及暴力等刑事案件增加。

圖2 2007—2016年各類事故發生數Fig.2 The number of accidents between 2007 and 2016

圖3～6分別剖析了上海市2007—2016各年交通事故、火災事故、刑事案件和治安案件發生的具體情況。由圖3可知，在交通事故方面，汽車事故占比最大。由圖4可知，在火災事故方面，電氣原因造成的火災占比最高。圖5顯示，在刑事案件方面，盜竊案件發生起數的占比最大，高達66%。圖6顯示，在治安案件方面，毆打他人占比最高。

圖3 交通事故死亡人數Fig.3 Death toll from traffic accidents

圖4 火災事故發生數Fig.4 Number of fire accidents

圖5 刑事案件發生數Fig.5 Number of criminal cases

圖6 治安事件發生數Fig.6 Number of public security events

2.2 公共安全潛在風險點分析

除了公共交通、火災、社會治安以及社會刑事方面等傳統城市公共安全領域的風險，上海市公共安全也存在一些需要關注的潛在風險點。

2.2.1 重大群體性活動舉辦

近年來，上海市經常舉辦各類參加人數超過萬人的大型娛樂活動，如上海國際馬拉松比賽、上海迎新年倒計時活動等。由于上海市自身人口基數大，且隨著活動的舉辦，導致周邊人口涌入，引發的媒體關注也較多，潛在的威脅與風險也逐漸增加。一旦發生意外，極易造成重大生命財產損失，且消息快速傳播，易對社會穩定造成一定的消極影響。

2.2.2 危化品倉庫安全

上海在引領中國城市的產業轉型、創造大量就業機會、維持經濟高增長的同時，由于歷史城區布局，仍然存在一些高危化學品行業，且上海作為國際航運中心，涉及危化品作業的設施設備很多，部分危化品倉庫位于居民密集區，是一個不容小覷的風險源。然而，很多中小型倉庫不能據實上報存放化學物品的種類和數量。部分危化品倉庫盡管已使用物聯網等技術對危化品進行管理，但相關數據僅限倉庫內，這對于危化品倉儲管理難度非常大。這些危化品倉庫一旦發生事故，后果不堪設想。

2.2.3 地下管道安全

上海市區的地下管道分布有著種類繁多、密度甚高、縱橫交錯、環境復雜等特點。上海全市危險化學品長距離輸送管道分布于浦東、閔行、奉賢、金山以及上海化學工業區。特別是在居住區地下，分布著大量的市政管線，各種線路擁擠，部分管線有交叉，油氣管道與市政管線混合，其爆炸概率大大提高。僅在2014年7月底的管道安全排查中，就發現了70余處違章占壓和1處安全距離不足的問題。尤其近年來市政施工工程較多，易引發地下管道安全問題。

2.2.4 高層建筑火災

隨著經濟的持續快速發展和城市建設步伐的加快，建筑用地日益緊張，上海市的高層、超高層建筑數量日益增多。據統計，上海市有高層建筑3.1萬余幢，超高層建筑600余幢，高層住宅建筑超過2.2余幢，其中更有不少老舊房齡的高層住宅。大部分已建和在建的高層建筑都位于繁華的、人員密集的城市中心，一旦發生火災必將造成全局性、連續性、連鎖性的影響。因此高層建筑火災風險必須得到重視。

2.2.5 地鐵安全

隨著城市規模的擴大以及大眾出行的需要，人們對交通的方便快捷性提出越來越高的要求，地鐵已成為公共交通工具的重要組成部分，特別是交通壓力較大的超大城市。至今，上海軌道交通共開通線路15條(1～13號線、16～17號線)，全網運營線路總長666 km，車站389座(地鐵387座，磁浮2座)，并有5條線路延伸規劃、4條線路新建計劃。目前，上海市工作日客流量達到1 000多萬人次。地鐵在給城市發展出力的同時，安全事故也不斷發生。

3 防范建議

本文分別針對上海市近年來的公共安全事件風險源和公共安全潛在風險點，提出防范建議。

3.1 公共安全事件風險源防范

在公共安全風險事件的防御上，提高人們的交通安全意識，同時參考歐洲制定更加規范嚴格的交通法規，減少疲勞駕駛、酒駕和超重超載，減少機動車交通事故。強制安裝電氣保護裝置的同時，規范電器使用規范并加強宣傳以減少火災的發生。最后，加強外來人口信息管理，加大犯罪懲治力度，減少刑事案件和治安事件的發生。

3.2 公共安全潛在風險點防范

針對5個公共安全潛在風險點，分別提出以下5點建議。

1)對于重大群體性活動舉辦的建議。活動籌辦前應評估活動現場各環節人數，盡量分散活動場地以避免人群聚集，建立信息發布系統和預警機制；通過各種渠道實時更新活動的最新情況，擴大信息的接收面，盡可能地讓廣大市民群眾了解活動的動態，澄清謠言，消除顧慮。

2)對于危化品倉庫安全的建議。政府部門應引入第三方專業化機構或力量參入政府日常監管；通過信息技術建立危化品倉庫存放危化品種類及可能發生隱患的救援方式數據庫；利用物聯網技術，對危險品運輸集裝箱的溫度、濕度、壓力、震動等情況進行物流節點內的實時監控，并將相關信息共享到管理部門，由專業人員進行跟蹤，及時發現并消除危險隱患。

3)對于地下管道公共安全的建議。開展地下管道普查，建設信息管理系統，普查工作既要對查清地下管道的排布情況，同時對存在安全隱患的管道進行排查；建立應急協調機制，提高應急能力，建立完善城市地下管線應急管理機制，完善事故處置、災害應對等協調聯動工作機制，加強管線日常巡查和安全管理。

4)對于高層火災安全管理的建議。一方面，組織對上海市現有高層建筑進行定期安全排查；另一方面對高層建筑作業施工制定標準化安全操作流程，并由第三方專業機構或相關專家對施工方案進行安全性方面的評估。

5)對于地鐵公共安全管理的建議。加強公共交通管理人員培訓，提高他們處置突發事件的能力；要守好進站安檢這道“生命之窗”，嚴格執行大小包安檢制度，借助RFID信息技術建立個人地鐵安檢記錄與評分系統，采用分類安檢策略對乘客進行分類安檢；提高乘客社會責任意識。

4 結論

1)地區經濟與人口因子、公共城建與生態能力因子是影響上海城市公共安全風險的最主要的兩個因素。上海市公共安全狀況近十年來存在明顯改善，公共安全管理機制愈加完善。

2)通過數據實證分析，表明在傳統的各類事故中，汽車交通事故造成的損失最為嚴重；電氣原因造成的火災事故最為頻繁；盜竊案件在刑事案件中占比最大；毆打他人是擾亂社會治安方面最為突出的因素。

3)超大城市上海在經濟迅速發展的同時，存在新型城市公共安全風險源，如重大活動的舉辦、危化品倉庫、地下管道安全問題、高層建筑火災、地鐵安全問題等。