雄安新區(qū)城市化進(jìn)程中人口風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理策略初探*

周 睿，陳 鵬，胡嘯峰，原鵬輝，趙 晗

(1.清華大學(xué) 工程物理系，北京100084；2.清華大學(xué) 公共安全研究院，北京 100084；3.中國(guó)人民公安大學(xué) 信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)安全學(xué)院，北京 100076)

0 引言

2017年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院做出了設(shè)立河北雄安新區(qū)的重大戰(zhàn)略決策。作為我國(guó)繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后的又一個(gè)具有全國(guó)意義的新區(qū)，雄安新區(qū)除了需要承接大量的非首都功能以外，還承擔(dān)著支撐河北中部經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程的重要任務(wù)。按照目前公布的消息，雄安新區(qū)將定位為二類大城市，規(guī)劃范圍包括雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區(qū)域，總面積約2 000 km2。結(jié)合國(guó)內(nèi)外城市化進(jìn)程的典型特征和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以預(yù)見(jiàn)，隨著雄安新區(qū)帶動(dòng)區(qū)域性城市化建設(shè)和發(fā)展，當(dāng)?shù)氐娜丝诤蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生巨大改變，并由此帶來(lái)一系列城市安全和社會(huì)治理問(wèn)題。

城市化是復(fù)雜的系統(tǒng)性過(guò)程，大量的研究和實(shí)踐發(fā)現(xiàn)其中具有一些可把握的共性特征，典型表現(xiàn)包括人口的趨勢(shì)性增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)性變化及其帶來(lái)的一系列影響，這些也是城市管理和社會(huì)治理中必然面臨的普遍性問(wèn)題。2018年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)了《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)，未來(lái)雄安新區(qū)將在《綱要》指引下實(shí)施大規(guī)模的城市化建設(shè)。按照“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”的原則，雄安新區(qū)的城市化進(jìn)程將是普遍規(guī)律和《綱要》特色的共同體現(xiàn)。

因此，本文選取城市化進(jìn)程中人口風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理策略作為切入點(diǎn)，從城市化背景下人口遷移以及社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)時(shí)空分布的一般規(guī)律和共性特征出發(fā)，結(jié)合《綱要》相關(guān)內(nèi)容，具體分析雄安新區(qū)可能面臨的人口風(fēng)險(xiǎn)；基于公共安全三角形模型的理論框架，進(jìn)一步研究人口風(fēng)險(xiǎn)在雄安新區(qū)城市安全中的作用機(jī)理，從致災(zāi)因子和承災(zāi)載體2個(gè)維度，有針對(duì)性地探討治理策略，為分階段、有重點(diǎn)地防控人口風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)安全、構(gòu)建韌性雄安提供研究支撐和政策建議。

1 城市化進(jìn)程中人口風(fēng)險(xiǎn)的一般性研究

城市化進(jìn)程帶來(lái)人口風(fēng)險(xiǎn)及其衍生的一系列影響，既有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也有科學(xué)研究。雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)剛剛起步，人口風(fēng)險(xiǎn)是面向未來(lái)的預(yù)測(cè)性問(wèn)題，因此應(yīng)從現(xiàn)有的一般性研究入手，為進(jìn)一步結(jié)合《綱要》的具體分析提供參考。

1.1 國(guó)內(nèi)外典型城市化中的人口問(wèn)題

深圳是國(guó)內(nèi)特區(qū)建設(shè)的先驅(qū)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的驅(qū)動(dòng)下，城市人口大規(guī)模增長(zhǎng)，圖1為近30 a深圳人口變化情況[1]。

圖1中曲線反映了流動(dòng)人口占比的大幅提升，從上世紀(jì)80年代初不到10%，經(jīng)過(guò)短短10 a就超過(guò)并長(zhǎng)期保持在70%以上，2000年前后甚至達(dá)到80%的高位水平，表明其城市化中的人口增長(zhǎng)主要源于外來(lái)人口的大量快速涌入。由于深圳內(nèi)部基礎(chǔ)薄弱，人口數(shù)量激增和結(jié)構(gòu)失衡帶來(lái)治安、交通、“城中村”等一系列公共安全問(wèn)題。類似的情況也困擾著上海市浦東新區(qū)，由于外來(lái)人口大規(guī)模增長(zhǎng)，2016年浦東新區(qū)平均人口密度達(dá)到約4 000人/km2，為全國(guó)平均水平的近28倍；數(shù)據(jù)顯示當(dāng)?shù)刂伟彩录?shù)量同步增長(zhǎng)，僅2016年查處的行政(治安)案件數(shù)就達(dá)近200萬(wàn)件，是2010年的3倍多[2]；同時(shí)，人口激增導(dǎo)致的交通擁擠和社會(huì)公共服務(wù)相對(duì)薄弱等一系列問(wèn)題，也蘊(yùn)含著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[3]。

圖1 1979—2016年深圳人口變化情況Fig.1 Population changes in Shenzhen, 1979-2016

從雄安新區(qū)疏解北京非首都功能以及首都圈區(qū)位特點(diǎn)等方面來(lái)看，國(guó)外亦有類似先例可以為鑒。如英國(guó)在上世紀(jì)中后期建設(shè)的密爾頓·凱恩斯新城，主要目的就是疏解倫敦的人口壓力、改善中部城市的工業(yè)發(fā)展及增加就業(yè)率等，但與大量就業(yè)人口不相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)布局，未能在城市內(nèi)部達(dá)到居住就業(yè)平衡，相當(dāng)一部分居住人口“輸出”到倫敦就業(yè)，又有相當(dāng)一部分就業(yè)人口由外地居民“輸入”而來(lái)，導(dǎo)致每天有數(shù)量龐大的就業(yè)群體在不同城市和地區(qū)之間大規(guī)模往返穿梭，形成巨大的交通負(fù)擔(dān)和安全隱患[4]。類似的“職住分離”現(xiàn)象普遍存在于以超級(jí)城市為中心的都市圈，另以東京都市圈為例，2010年數(shù)據(jù)顯示，東京都中央的千代田區(qū)白天人口為81.9萬(wàn)人，為夜間人口的17.4倍；至2015年，該區(qū)域晝夜人口比仍高達(dá)14.6倍[5]。社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)也是突出問(wèn)題，始建于上世紀(jì)中期的巴西新都巴西利亞，爆炸式的人口增長(zhǎng)使得約60%的居民聚居于未規(guī)劃的城區(qū)，貧民窟的盛行誘發(fā)了極高的犯罪率[6]；在法國(guó)，巴黎都市圈北郊曾在2005年發(fā)生過(guò)長(zhǎng)達(dá)20 d的社會(huì)騷亂，調(diào)查發(fā)現(xiàn)該地區(qū)57%的青年來(lái)自外國(guó)涌入的移民，而該群體的受教育程度普遍較低[7]。

雄安新區(qū)目前3縣總面積約1 500 km2，人口總數(shù)約110萬(wàn)人，人口密度約700人/km2，根據(jù)《綱要》，雄安新區(qū)“規(guī)劃建設(shè)區(qū)按1萬(wàn)人/平方公里控制”，未來(lái)特別是建設(shè)初期的人口膨脹潛力和壓力之巨大，顯而易見(jiàn)。

1.2 城市化背景下的外來(lái)人口空間遷移特征

城市化意味著各類資源和財(cái)富向城市集中，這一過(guò)程所帶來(lái)的人口需求也必然引發(fā)對(duì)周邊區(qū)域人口的虹吸效應(yīng)，因此，在城市化初期將出現(xiàn)大量外來(lái)人口快速進(jìn)入城市的過(guò)程；而當(dāng)城市化發(fā)展到一定階段，進(jìn)入城市的外來(lái)人口增長(zhǎng)速度將會(huì)迅速下降，最終達(dá)到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，人口結(jié)構(gòu)也相對(duì)平衡，在此之后進(jìn)入城市的外來(lái)人口數(shù)量亦非為城市化初期人口短缺所驅(qū)動(dòng)，而是取決于一系列的相關(guān)因素[8-14]。

雄安新區(qū)定位于“北京非首都功能疏解集中承載地”，與北京同處河北腹地，地理位置和周邊環(huán)境具有很高的相似度。作為超級(jí)城市的代表，北京在過(guò)去數(shù)十年間經(jīng)歷了典型的城市化發(fā)展過(guò)程，也是全國(guó)流動(dòng)人口的主要遷入地和聚集地之一[15]，研究其外來(lái)人口的遷移規(guī)律和結(jié)構(gòu)特征，對(duì)認(rèn)識(shí)和預(yù)測(cè)雄安新區(qū)未來(lái)可能的人口變化趨勢(shì)具有一定的借鑒意義。為此，本文以北京市2014年的外來(lái)人口登記抽樣數(shù)據(jù)為例，參考人口遷移動(dòng)因機(jī)理相關(guān)研究[11-14]，選取人口來(lái)源戶籍地的人均社會(huì)和經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)與北京市人均社會(huì)和經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)之差距作為自變量，對(duì)當(dāng)年北京市外來(lái)人口抽樣數(shù)據(jù)與其戶籍地總?cè)丝跀?shù)據(jù)之比進(jìn)行回歸分析，其中戶籍地單位為地市級(jí)行政機(jī)構(gòu)，結(jié)果如表1所示。

表1 回歸分析結(jié)果Table 1 Regression analysis results

*p<0.05，**p<0.001

注：R2=0.534,F-statistic=78.579

1)2014年北京外來(lái)人口在其戶籍地總?cè)丝谥械谋戎兀c其戶籍地和北京之間的在崗職工平均工資差距、人口密度差距呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即在其他條件控制不變的情況下，與北京相比人均收入差距越大、人口密度差距越大，當(dāng)?shù)厝丝谙虮本┝鲃?dòng)的趨勢(shì)越強(qiáng)；與其戶籍地和北京之間的鐵路交通出行距離(地級(jí)市鐵路站點(diǎn)至北京站點(diǎn)之間的交通距離)、城市化率差距、人均教育資源差距呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，即在其他條件控制不變的情況下，到北京的鐵路交通出行距離越小、與北京相比城市化率差距越小、人均教育資源差距越小，當(dāng)?shù)厝丝谙虮本┝鲃?dòng)的趨勢(shì)越強(qiáng)。該結(jié)論與其他學(xué)者的相關(guān)研究成果具有一致性[15-16]。

2)北京與各遷出地之間的城市化率差距和人均教育資源差距在相關(guān)性程度上要顯著高于人口密度差距和人均收入差距，這表明當(dāng)北京的城市化水平發(fā)展到一定高度，驅(qū)動(dòng)人口遷移的主要?jiǎng)恿膮^(qū)域間的勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)差異轉(zhuǎn)變?yōu)楸本┖椭苓吀鞯刂g的城市化和社會(huì)服務(wù)資源差異。

3)遷往北京的外來(lái)人口主要來(lái)自于城市化較好和教育資源相對(duì)豐富的地區(qū)，這表明當(dāng)北京的城市化水平發(fā)展到一定高度，對(duì)外來(lái)人口的要求開(kāi)始提升，即出現(xiàn)一定的選擇性。

1.3 復(fù)雜城市環(huán)境下社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)的分布特征

隨著城市建設(shè)的逐步推進(jìn)，城市的設(shè)施和功能將逐漸完善，城市環(huán)境的復(fù)雜度也進(jìn)一步提升，將從某種程度上形成各種有利于違法犯罪或治安事件發(fā)生的動(dòng)機(jī)和條件。根據(jù)雄安新區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，規(guī)模之大、定位之高，在如此龐大的人口體量和復(fù)雜的城市環(huán)境下，可能出現(xiàn)的社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)值得高度關(guān)注。仍以北京為例，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，北京的城市結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)完善，其社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)特征在北方城市中具有一定的集中代表性。本文通過(guò)對(duì)這些案件進(jìn)行分析研究，初步歸納2014年北京全市發(fā)生刑事案件的時(shí)空特征，得到以下結(jié)論。

1)在空間維度上：一是城市功能區(qū)中的生活類和休閑類場(chǎng)所將會(huì)對(duì)治安風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)雙重影響，一方面這些場(chǎng)所能夠減少犯罪風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體在尋找作案機(jī)會(huì)過(guò)程中的交通成本，另一方面這些場(chǎng)所本身就是典型的犯罪產(chǎn)生地，而目標(biāo)的密集分布客觀上為實(shí)施違法活動(dòng)提供了便利條件；二是復(fù)雜城市環(huán)境下發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)也有利于擴(kuò)張犯罪嫌疑人的活動(dòng)空間，便于其在更大范圍尋找合適的犯罪目標(biāo)；三是復(fù)雜的城市環(huán)境難免形成防范手段的不均衡分布，防范薄弱甚至死角區(qū)域?qū)⒊蔀橹伟诧L(fēng)險(xiǎn)的脆弱節(jié)點(diǎn)。

2010年10月起，歐債危機(jī)繼續(xù)發(fā)酵，宏觀周期向下，但11月美聯(lián)儲(chǔ)的第二輪量化寬松為股票、大宗商品等風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)提供了流動(dòng)性。12月，突尼斯“茉莉花革命”爆發(fā)，2011年2月，利比亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，原油產(chǎn)量從160萬(wàn)桶/天降至8月的不足10萬(wàn)桶/天，加上伊朗被制裁后產(chǎn)量下滑，美國(guó)原油庫(kù)存下降，庫(kù)存周期占主導(dǎo)，布倫特油價(jià)從80美元/桶上漲至115美元/桶，漲幅44%。

2)在時(shí)間維度上：城市功能完善的另一面是城市從業(yè)人口的固化，形成不同職業(yè)、不同階層的群體，相近的職業(yè)特性使其具有相似的行為規(guī)律，從而為這些群體所關(guān)聯(lián)的社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成一定的高發(fā)時(shí)間隱患。

2 基于《綱要》的雄安新區(qū)人口風(fēng)險(xiǎn)分析

《綱要》專辟1章提出“構(gòu)筑現(xiàn)代化城市安全體系”，規(guī)劃內(nèi)容覆蓋應(yīng)急防災(zāi)體系、水安全、城市抗震、能源安全等主要方面，其中應(yīng)急防災(zāi)體系包括社會(huì)治安防控體系；事實(shí)上，《綱要》是對(duì)環(huán)境、設(shè)施、人口等城市要素的總體協(xié)調(diào)和部署，人口及其關(guān)聯(lián)的相互作用在《綱要》中貫穿始終、多處體現(xiàn)，本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的普遍規(guī)律和理論研究，從內(nèi)生動(dòng)力和外部條件2個(gè)角度，各舉1例淺析可能蘊(yùn)含的人口風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 產(chǎn)業(yè)功能定位帶來(lái)的人口變化

《綱要》指出，雄安新區(qū)將加快改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，打造全球創(chuàng)新高地。研究認(rèn)為：為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，未來(lái)雄安新區(qū)必將吸納大量的中高端人才就業(yè)及創(chuàng)業(yè)。長(zhǎng)期來(lái)看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的人口素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)活力將顯著輻射周邊地區(qū)，極大改善人口結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。而在新區(qū)建設(shè)的前期階段，也將面臨外來(lái)流動(dòng)人口短時(shí)間快速增加的情況，一方面會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝丝诰蜆I(yè)帶來(lái)沖擊；另一方面在融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活過(guò)程中，也會(huì)帶來(lái)較多的社會(huì)安全問(wèn)題，如刑事犯罪、群體事件等可能會(huì)在一定程度上有所增加。

2.2 城市交通對(duì)人員流動(dòng)性的影響

《綱要》指出，雄安新區(qū)建設(shè)過(guò)程中將優(yōu)化高速鐵路網(wǎng)、完善高速公路網(wǎng)，重點(diǎn)加強(qiáng)雄安新區(qū)和北京、天津、石家莊等城市的聯(lián)系。研究認(rèn)為：城市間交通的優(yōu)化升級(jí)將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升雄安新區(qū)和周邊區(qū)域之間的交通能力、降低交通成本，形成更加完善、高效、便利的流通網(wǎng)絡(luò)。由此帶來(lái)人員、資源、信息的快速流通，一方面將顯著增強(qiáng)城市間活力；另一方面也將帶來(lái)城市發(fā)展過(guò)程中多要素流動(dòng)性增強(qiáng)所引發(fā)的各種社會(huì)安全問(wèn)題。

3 人口風(fēng)險(xiǎn)在安全系統(tǒng)中的作用機(jī)理

城市是包括“物理世界—信息空間—人類社會(huì)”3個(gè)基礎(chǔ)維度的復(fù)雜大系統(tǒng)，其中，“人”是城市構(gòu)建和運(yùn)行的核心，所以本文“以人為本”，從人口風(fēng)險(xiǎn)的角度切入，研究雄安新區(qū)的城市安全和社會(huì)治理問(wèn)題，為構(gòu)建安全韌性雄安新區(qū)提供決策支持。作者認(rèn)為，安全韌性雄安新區(qū)首先符合安全韌性系統(tǒng)的一般規(guī)律，可以利用公共安全三角形及其衍生的安全韌性三角形的理論模型，通過(guò)分析人口風(fēng)險(xiǎn)在安全系統(tǒng)模型中的作用機(jī)理，構(gòu)建人口風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理策略研究框架。

3.1 公共安全及安全韌性的三角形理論模型

范維澄等[17]提出的“公共安全三角形”模型是安全科技界廣泛共識(shí)的理論基礎(chǔ)和研究框架，模型的3條邊分別代表突發(fā)事件、承災(zāi)載體和應(yīng)急管理，聯(lián)結(jié)3條邊的節(jié)點(diǎn)是物質(zhì)、能量、信息等災(zāi)害要素。黃弘等[18]將“公共安全三角形”模型用于安全韌性城市研究，并進(jìn)一步提出“城市安全韌性三角形”模型，模型的3條邊分別代表：具有突發(fā)性、不確定性、連鎖性、耦合性等特點(diǎn)的公共安全事件，具有冗余性、多樣性、多網(wǎng)絡(luò)連通性、適應(yīng)性等特點(diǎn)的城市承災(zāi)系統(tǒng)，具有協(xié)同性、快速穩(wěn)定性、恢復(fù)力、學(xué)習(xí)力等特點(diǎn)的安全韌性管理；3條邊之間由具有抵御、吸收、恢復(fù)、適應(yīng)、學(xué)習(xí)等特點(diǎn)的響應(yīng)過(guò)程相聯(lián)結(jié)。

3.2 基于理論模型的社會(huì)治理策略研究框架

本文以“人”為研究對(duì)象，是公共安全及安全韌性模型中一個(gè)既關(guān)鍵又特殊的子系統(tǒng)。與一般的要素不同，“人”在安全系統(tǒng)中可能具有不同的角色、發(fā)揮不同的作用，從而體現(xiàn)在模型中與3條邊都有密切關(guān)聯(lián)：一方面，“人”在公共安全事件中往往是一類重要的致災(zāi)因子，即所謂“天災(zāi)人禍”，其中“天災(zāi)”主要指自然災(zāi)害，而由人的主觀故意或客觀行為直接或間接導(dǎo)致的“人禍”，包括大部分社會(huì)安全事件以及部分事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件；另一方面，堅(jiān)持“以人為本、生命至上”的安全觀，安全科學(xué)研究和工作實(shí)踐要以“人”為中心，說(shuō)明“人”在安全系統(tǒng)中同時(shí)又是具有特殊重要地位的承災(zāi)載體，需要重點(diǎn)關(guān)注“人”的脆弱性和韌性。此外，“人”具有能動(dòng)性、社會(huì)性、組織性等特點(diǎn)，決定了其在管理維度上也是最主要的關(guān)注對(duì)象。此處所述管理維度之范疇，分別對(duì)應(yīng)于公共安全及安全韌性模型中的應(yīng)急管理和安全韌性管理，包含本文將要探討的社會(huì)治理。

綜上所述，“人”在安全系統(tǒng)中既是致災(zāi)因子，也是承災(zāi)載體，甚至在某些情況下，如群體性事件中，同時(shí)扮演致災(zāi)因子和承災(zāi)載體；同時(shí)又是社會(huì)治理的關(guān)鍵抓手，全面貫穿于三角形模型的各個(gè)維度和節(jié)點(diǎn)。由此提出基于理論模型的社會(huì)治理策略研究框架為：“2個(gè)維度著眼”——考慮“人”作為致災(zāi)因子和承災(zāi)載體2個(gè)方面；“第3維度著手”——從管理維度針對(duì)上述2個(gè)方面開(kāi)展策略研究，形成人口風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理策略，如圖2所示。

圖2 基于三角形模型的社會(huì)治理策略研究框架Fig.2 Research framework of social governance strategies based on the triangular model

4 人口風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理策略

按照上述研究框架，從致災(zāi)因子的維度，以社會(huì)治安防控為主要目標(biāo)，相關(guān)策略應(yīng)圍繞“管住人”的主線展開(kāi)，這也符合人口管理工作的基本原則和出發(fā)點(diǎn)；以主動(dòng)規(guī)劃城市韌性為主要目標(biāo)，應(yīng)充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、建設(shè)等規(guī)劃手段“引導(dǎo)人”的作用，實(shí)現(xiàn)人與城市和諧共融的本質(zhì)強(qiáng)韌。從承災(zāi)載體的維度，應(yīng)本著“保護(hù)人”的原則，重點(diǎn)加強(qiáng)人員防護(hù)和疏散能力，提升民眾防災(zāi)韌性。

4.1 “管住人”：人員監(jiān)控和管理

城市化及其相伴隨的人口流動(dòng)和結(jié)構(gòu)變化都是具有顯著階段性的動(dòng)態(tài)過(guò)程，要按照城市建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中不同階段可能存在的問(wèn)題特點(diǎn)，分階段、有重點(diǎn)地采取針對(duì)性措施，具體分析及建議如下。

1)雄安新區(qū)起步建設(shè)和發(fā)展前期階段。該階段的顯著特點(diǎn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模實(shí)施，大量參與新區(qū)建設(shè)的勞動(dòng)力人口快速涌入。建設(shè)方面，建議著力推進(jìn)以天網(wǎng)工程、雪亮工程、互聯(lián)網(wǎng)安全等為重點(diǎn)的社會(huì)治安立體化防控體系建設(shè)和實(shí)施；管理方面，建議對(duì)進(jìn)入雄安新區(qū)的外來(lái)人口實(shí)施準(zhǔn)入制管控，特別對(duì)來(lái)自雄安地區(qū)周邊刑事犯罪和治安事件重點(diǎn)高危地域的人群，要在科學(xué)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理和防范，防止刑事類和治安類案件高發(fā)。

2)雄安新區(qū)建設(shè)基本完成階段。在這一階段，各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始布局進(jìn)駐，外來(lái)人口將產(chǎn)生分化，一部分人員將落地雄安。建設(shè)方面，建議與貫徹落實(shí)《綱要》中“同步建設(shè)數(shù)字城市”相關(guān)規(guī)劃相結(jié)合，重點(diǎn)加強(qiáng)城市天眼、交通卡口、身份認(rèn)證識(shí)別等物聯(lián)網(wǎng)感知體系建設(shè)，形成立體化、全覆蓋的雄安新區(qū)社會(huì)安全和人員感知網(wǎng)絡(luò)；管理方面，建議重點(diǎn)考慮外來(lái)人口的分化效應(yīng)，全面部署和開(kāi)展雄安新區(qū)人員信息采集和登記工作，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立和管理雄安新區(qū)人員的基礎(chǔ)信息檔案，適時(shí)開(kāi)展人員誠(chéng)信和安全性評(píng)價(jià)，預(yù)防由于城市建設(shè)所引發(fā)的群體性聚集等突發(fā)性社會(huì)安全事件的發(fā)生。

3)雄安新區(qū)全面建成階段。在這一階段，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局全面完成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益開(kāi)始全面產(chǎn)出；新區(qū)總體上進(jìn)入良性循環(huán)和發(fā)展，人員結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，外來(lái)人員進(jìn)入新區(qū)將面臨標(biāo)準(zhǔn)性門(mén)檻效應(yīng)，即雄安新區(qū)將對(duì)外來(lái)人員產(chǎn)生一定的選擇性。社會(huì)治安防控體系的基礎(chǔ)建設(shè)和部署已基本完成；且根據(jù)《綱要》的規(guī)劃節(jié)奏，服務(wù)于數(shù)字城市的“智能基礎(chǔ)設(shè)施”和“全域智能化環(huán)境”應(yīng)已具備支撐條件。在此基礎(chǔ)上，建議重點(diǎn)推動(dòng)新技術(shù)應(yīng)用和“智慧社會(huì)”治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)新區(qū)內(nèi)社會(huì)面所有人員的實(shí)時(shí)管控，實(shí)現(xiàn)重大突發(fā)性社會(huì)安全事件的快速感知、快速預(yù)警和快速響應(yīng)，著力防范重大刑事類案件、涉恐涉暴等重大維穩(wěn)類事件以及信息類非傳統(tǒng)安全事件的發(fā)生。

簡(jiǎn)以概之，雄安新區(qū)從建設(shè)前期、基本建成到全面建成的階段性進(jìn)程，在人口方面對(duì)應(yīng)于從大量、快速、低選擇性逐漸分化到基本穩(wěn)定、高選擇性的階段性特征，也是《綱要》中“堅(jiān)持?jǐn)?shù)字城市與現(xiàn)實(shí)城市同步規(guī)劃、同步建設(shè)”逐步推進(jìn)的過(guò)程。為了“管住人”，3個(gè)階段的政策建議循序漸進(jìn)：第1步，構(gòu)建新區(qū)的“眼睛”，針對(duì)無(wú)差別的“人”，能夠看得見(jiàn)、找得著；第2步，構(gòu)建新區(qū)的“大腦”，針對(duì)有具體身份、特征和信息檔案的“人”，能夠記得住、認(rèn)得出、想得到——有足夠的數(shù)據(jù)和模型可支撐風(fēng)險(xiǎn)研判、情景推演和預(yù)測(cè)預(yù)警；第3步，升級(jí)“更好的大腦”，使其運(yùn)轉(zhuǎn)和功能實(shí)現(xiàn)更智慧、更快速、更精細(xì)，符合《綱要》中“打造具有深度學(xué)習(xí)能力、全球領(lǐng)先的數(shù)字城市”，“建設(shè)綠色智慧新城”的規(guī)劃目標(biāo)和要求。

4.2 “引導(dǎo)人”：規(guī)劃共融促?gòu)?qiáng)韌

“管住人”目標(biāo)明確、手段直接，是公共安全框架下常用的管理策略。然而，在構(gòu)建安全韌性雄安新區(qū)的新理念、新要求下，更加重視“人”與城市的關(guān)系，即把“人”放到城市系統(tǒng)的整體環(huán)境和復(fù)雜聯(lián)系中去，關(guān)注其作為潛在的、流動(dòng)的致災(zāi)因子，在與城市中其他子系統(tǒng)或要素相互影響和作用中可能導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)；基于這樣的考慮，通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)規(guī)劃、政策導(dǎo)向、資源分配等系統(tǒng)性手段，引導(dǎo)人口優(yōu)化配置、良性流動(dòng)，與城市系統(tǒng)和諧共融，降低人口潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市本質(zhì)強(qiáng)韌。

以“大城市病”的1個(gè)典型癥狀——“職住分離”為例，如引言中所述，人們?cè)诩彝ズ凸ぷ髦g鐘擺式通勤，系統(tǒng)性地加重了市內(nèi)交通負(fù)擔(dān)和晝夜交替的人群聚集，也增加了多種公共安全風(fēng)險(xiǎn)。那么，反其道而行之，在產(chǎn)業(yè)空間布局和建設(shè)規(guī)劃中走“產(chǎn)城融合”的道路，避免“職住分離”，就能夠從根本上優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、提升系統(tǒng)韌性，將大部分風(fēng)險(xiǎn)抑制在形成階段。事實(shí)上，《綱要》第五章第四節(jié)“完善產(chǎn)業(yè)空間布局”開(kāi)篇即明確提出“堅(jiān)持產(chǎn)城融合、職住均衡和以水定產(chǎn)、以產(chǎn)興城原則，采取集中與分散相結(jié)合的方式，推動(dòng)形成起步區(qū)、外圍組團(tuán)和特色小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局”，是基于研究論證做出的科學(xué)性、前瞻性規(guī)劃。

4.3 “保護(hù)人”：人員防護(hù)和疏散

廣義的“保護(hù)人”包括被動(dòng)和主動(dòng)2個(gè)方面。被動(dòng)的防護(hù)主要依靠設(shè)施和裝備，防止或減少人員在災(zāi)害事件中受到傷害，除了在技術(shù)上提升防護(hù)性能，完善和規(guī)范相關(guān)設(shè)施裝備的配置管理、強(qiáng)化人們運(yùn)用防護(hù)工具的意識(shí)和技能也是管理上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是基層的社區(qū)安全設(shè)施、家庭及個(gè)人應(yīng)急裝備，其日常配備的覆蓋率以及災(zāi)害中的有效使用率，對(duì)于提升城市系統(tǒng)韌性具有重要意義。

“保護(hù)人”的另一種重要方式——人員疏散，體現(xiàn)了“人”對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)趨避。與傳統(tǒng)的人員疏散不同，在安全韌性理念引領(lǐng)下，建議充分利用人員行為的自組織性，在公共設(shè)施和管理策略中采取自組織主導(dǎo)的設(shè)計(jì)思想，本質(zhì)提升疏散能力。強(qiáng)調(diào)精細(xì)化和針對(duì)性，結(jié)合《綱要》及其細(xì)化方案，對(duì)地下空間、高層超高層、商業(yè)綜合體等新型城市化中出現(xiàn)的建(構(gòu))筑物類型加強(qiáng)研究；對(duì)人員類型加以區(qū)分，從性別、職業(yè)、受教育程度、心理行為特點(diǎn)等方面開(kāi)展關(guān)注個(gè)體差別的精細(xì)化研究，實(shí)施有針對(duì)性的安全文化教育、自救互救培訓(xùn)等，科學(xué)提升基層民眾的防災(zāi)參與度和有效性，也是增強(qiáng)社會(huì)安全韌性的重要方面。

值得注意的是，除了傳統(tǒng)安全強(qiáng)調(diào)的“科技—管理”雙輪驅(qū)動(dòng)，本文還特別關(guān)注了“人”的安全教育和文化提升，因?yàn)槿说幕鶎訉傩约捌渚哂袡C(jī)動(dòng)、應(yīng)變、自適應(yīng)、溝通、互助、學(xué)習(xí)等能力，很大程度上符合安全韌性系統(tǒng)的基本特征。在安全發(fā)展理念和需求不斷深化的新形勢(shì)下，范維澄院士進(jìn)一步提出應(yīng)以“科技—管理—文化”三足鼎立為支撐，全面推進(jìn)公共安全應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。“治理”的思想與“韌性”是一脈相承的，因此，高度重視、充分依托“科技—管理—文化”的合力支撐，也是構(gòu)建雄安新區(qū)為代表的安全韌性城市的重要內(nèi)涵和本質(zhì)要求。

5 結(jié)論

本文梳理總結(jié)了國(guó)內(nèi)外典型城市化中人口問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別針對(duì)城市化背景下人口遷移以及社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)分布特征，以北京為例進(jìn)行分析研究，為雄安新區(qū)提供參考。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合雄安新區(qū)建設(shè)規(guī)劃，具體分析其建設(shè)發(fā)展過(guò)程中可能面臨的人口風(fēng)險(xiǎn)及其衍生影響；利用公共安全及安全韌性三角形理論模型，分析“人”作為致災(zāi)因子、承災(zāi)載體和社會(huì)治理關(guān)鍵抓手的多維度要素和作用機(jī)理，提出了“管住人”、“引導(dǎo)人”、“保護(hù)人”3個(gè)方面政策建議，為構(gòu)建安全韌性雄安新區(qū)提供借鑒。