論城市化進(jìn)程中市場與政府的協(xié)同關(guān)系

袁靜

摘要：中國正在經(jīng)歷城市化，這是發(fā)展的客觀規(guī)律，但也帶來一系列社會經(jīng)濟問題。雖然市場能夠發(fā)揮資源配置的效率優(yōu)勢，但城市的公共屬性使政府在規(guī)劃、管理等公共干預(yù)機制上也要發(fā)揮重要作用。市場與政府不應(yīng)彼此制約，而要優(yōu)勢互補，共同在城市化進(jìn)程中起到積極作用。

關(guān)鍵詞：城市化；市場；政府

1 城市化發(fā)展中的問題

中國的城市化舉世矚目。經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨（Stiglitz）說：“中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。”城市是人類經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一個復(fù)雜的生態(tài)和社會協(xié)作系統(tǒng)，是人類文明的載體。從世界范圍看，工業(yè)革命后，工業(yè)化導(dǎo)致了城市化，人口向城市集聚，分工細(xì)化與合作加強促進(jìn)了勞動生產(chǎn)力水平的提升。一國衡量城市化水平最常用的指標(biāo)是城市化率，一般是用城市人口占國家總?cè)丝诘谋壤硎尽Ｄ壳叭蚍秶某鞘谢室呀?jīng)超過50%，歐美發(fā)達(dá)國家的城市化率一般高達(dá)80%，發(fā)展中國家的城市化也在加快。

但是，城市化率這個單一指標(biāo)并不能反映城市化的質(zhì)量。一個典型的反例就是拉美國家，城市化率一度超過80%，但卻出現(xiàn)了城市貧民窟的嚴(yán)重問題，過度城市化的后果是陷入“中等收入陷阱”，國家經(jīng)濟停滯甚至倒退。回顧世界范圍的城市化進(jìn)程史，發(fā)達(dá)國家也都曾遇到過各種問題。英國是工業(yè)革命的發(fā)源地，煤炭的廣泛應(yīng)用曾經(jīng)讓倫敦城內(nèi)遍布工廠，導(dǎo)致了嚴(yán)重的大氣污染。美國在城市化進(jìn)程中也曾過度消耗自然資源，在資源和環(huán)境上付出巨大代價。有研究指出，不同國家城市化的路徑存在廣泛差異，不同階層之間的利益關(guān)聯(lián)和良性互動是城市化健康推進(jìn)的根本保障。中國在城市化進(jìn)程中也出現(xiàn)了一系列資源錯配的問題，一方面是東部地區(qū)大城市的交通擁堵、環(huán)境污染、就業(yè)困難、住房緊張、治安惡化等大城市病，另一方面又是中西部地區(qū)新建的一些中小城市和開發(fā)區(qū)人口凈流出、已建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施和樓房空置的小城市病。如何化解中國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題和矛盾，讓市場與政府共同發(fā)揮積極作用，是本文分析的重點。

2 兩種城市化思路比較

當(dāng)前理論界有兩種不同的城市化推進(jìn)的認(rèn)識分歧：一種是市場自下而上推動的“大城市化”思路，另一種是政府自上而下推動的“小城鎮(zhèn)化”思路。中國一直有“城市化”和“城鎮(zhèn)化”兩種提法。城市化（urbaniza-tion）的概念國際通用，而在政府話語體系里“城鎮(zhèn)化”的提法更為常見。“城市化”傾向于市場邏輯，而“城鎮(zhèn)化”傾向于權(quán)力邏輯。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動城市基本公共服務(wù)均等化。在現(xiàn)實中，政府鼓勵農(nóng)業(yè)人口在中小城市落戶，但嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。政府加大對中西部地區(qū)的土地供應(yīng)政策，但嚴(yán)格限制東部地區(qū)的土地供應(yīng)。財政資金在基礎(chǔ)設(shè)施投資上也是向中西部傾斜，在中西部地區(qū)建新城和開發(fā)區(qū)。需要警惕的是，政府推動的小城鎮(zhèn)化在現(xiàn)實中并沒收到預(yù)期效果。中西部地區(qū)繼續(xù)呈現(xiàn)人口凈流出，部分建立的新城人口不足，開發(fā)區(qū)也沒有產(chǎn)業(yè)支撐，甚至成了空城、睡城。而東部地區(qū)的超大、特大城市人口還在繼續(xù)流入。

嚴(yán)格控制500萬以上特大城市人口規(guī)模的政策是否合適？政府鼓勵人們往中小城市分流，推進(jìn)農(nóng)民就近在小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為市民，是否更有利于資源的優(yōu)化配置？大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為優(yōu)先發(fā)展中小城市與小城鎮(zhèn)的思路不足取。政府主導(dǎo)的“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化，由于不符合經(jīng)濟效率原則，即使政府強推在短期有效，也很難有可持續(xù)發(fā)展動力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個自然歷史過程，也是自愿選擇過程。政府實行小城鎮(zhèn)化的政策思路，體現(xiàn)了公平發(fā)展目標(biāo)，希望中西部與東部地區(qū)的經(jīng)濟水平差距不要進(jìn)一步擴大。但如果建立的新城和開發(fā)區(qū)缺乏內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)競爭力，人口流出的結(jié)果反而造成城市資源的閑置浪費，也沒有達(dá)成公平目標(biāo)。盧盛峰等認(rèn)為政府推動型高速城市化背景下，需要警惕假性城市化及延緩縣域經(jīng)濟發(fā)展的雙重隱患。政府要尊重人們用腳投票的權(quán)利。如果東部大城市的向心力依然存在，阻礙人口流入的行政管制反而導(dǎo)致資源錯配。

那是否政府的政策思路就沒有任何積極作用呢？也不是。城市化如果完全市場化，各城市間的差距不斷拉大，當(dāng)不均衡到達(dá)一個臨界點，可能引起內(nèi)部分裂，引發(fā)社會動蕩，危害國家統(tǒng)一。雖然城市化發(fā)展到了一定階段，“逆城市化”趨勢也會讓小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村獲得發(fā)展機會，但“贏家通吃”格局可能長期存在。呂世斌研究提出，忽視城鄉(xiāng)內(nèi)部收入差距和收入分布重疊的影響會造成對總體收入差距的低估和對拐點位置的誤判。因此政府的均衡發(fā)展思路也有一定程度的積極意義。我國政府在社會財富的二次分配中，為縮小東部與中西部地區(qū)的貧富差距，實行向中西部地區(qū)的政策傾斜。國家需要統(tǒng)一和團結(jié)，代價是損失部分經(jīng)濟效率。應(yīng)該大城市化，還是小城鎮(zhèn)化？答案不是簡單的二選一。一味大城市化帶來地區(qū)間差異擴大的風(fēng)險，一味小城鎮(zhèn)化不符合經(jīng)濟效率的提升。侯新爍等認(rèn)為政府的意志調(diào)整和實踐約束將重塑城市化空間格局，但作用發(fā)揮更需“因地制宜”和“順勢而為”。面對現(xiàn)實的兩難選擇，政府需要審時度勢、權(quán)衡利弊，在效率與公平之間找到動態(tài)平衡點，平穩(wěn)推進(jìn)城市化。

3 制度創(chuàng)新要穩(wěn)中求進(jìn)

中國作為一個發(fā)展中的大國，穩(wěn)中求進(jìn)的漸進(jìn)式改革可能是較優(yōu)選擇。政府在城市化進(jìn)程中，要維護社會穩(wěn)定和公共利益，修正市場的投機行為，熨平短期經(jīng)濟波動，起到社會穩(wěn)定器的作用。在城市規(guī)劃層面，則需要政府有戰(zhàn)略眼光，要在關(guān)鍵時刻決策正確。決策層要審時度勢，敢于制度創(chuàng)新，最大化改革紅利。為避免決策失誤，政府需要增強信息獲取的真實性、準(zhǔn)確性與時效性。政府要取信于民，保持政策的穩(wěn)定，避免隨意反復(fù)。同時，政府要尊重市場，尊重個體的自主選擇，尊重人們用腳投票的權(quán)利。

3.1 發(fā)展大都市經(jīng)濟圈

借鑒國際經(jīng)驗，建立衛(wèi)星城或城市群的大都市經(jīng)濟圈，擴展中心城市的輻射影響力已逐漸形成共識。例如杭州都市經(jīng)濟圈，以杭州市區(qū)為中心，湖州、嘉興、紹興市市區(qū)為副中心，杭州市域5縣市，以及德清、安吉、海寧、桐鄉(xiāng)等杭州相鄰6縣市為緊密層，其綜合競爭力領(lǐng)跑全國。

3.2 提供更寬松的創(chuàng)新環(huán)境

中小城市、小城鎮(zhèn)需要更寬松的發(fā)展環(huán)境和更公平的競爭機會。對于新城與開發(fā)區(qū)建設(shè)，不能是單純行政命令式的城市化，防止決策失誤導(dǎo)致的資源錯配。

3.3 助力城市建設(shè)的融資創(chuàng)新

目前政府大力推行的PPP模式對社會資本的吸引力并不大，一個重要原因是社會資本有顧慮，擔(dān)心與政府合作處于弱勢和被動地位，政策風(fēng)險不可控。要健全現(xiàn)代企業(yè)制度，政府與社會資本要在法律層面處于平等地位，共同遵守契約精神。

3.4 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新

要繼續(xù)推進(jìn)土地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模化耕作，發(fā)揮農(nóng)地的融資功能，為農(nóng)民提供在城市發(fā)展的所需資金。

3.5 堅持“以人為本”的城市管理創(chuàng)新

真正意義上的城市化，核心是人。要讓人在城市有歸屬感，有穩(wěn)定的基礎(chǔ)和發(fā)展空間。對城市常住人口的管理要更人性化，逐步彌補外來非戶籍與本地戶籍人口的待遇不平等。不應(yīng)歧視和排斥低技術(shù)人口流人城市，因為這違背了城市多元化的生態(tài)需求。

參考文獻(xiàn)

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