新一輪財稅體制改革：中央和地方關(guān)系再磨合

趙一葦 賀斌 姜璇

統(tǒng)一后的稅務(wù)機構(gòu)，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展。

中國的財稅改革史上，幾乎每一次稅收征管的改革，都是一次中央和地方財權(quán)的博弈。

“如果說稅制改革是機械變化，各個零件安好，能夠靈活運轉(zhuǎn)就行，那么財政改革就是化學(xué)變化，收支平衡是第一位的，收入的增減反在其次。”中國財稅博物館首任館長、原浙江省財政廳廳長兼地稅局局長翁禮華用一個生動的比方，解釋了財政和稅制改革的關(guān)聯(lián)和異同。

近幾年，全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、國家發(fā)改委原副主任彭森在全國人大財經(jīng)委工作的會上幾乎每年都提稅改的問題。他認為，應(yīng)該加快推進中央和地方事權(quán)財權(quán)的劃分，特別是轉(zhuǎn)移支付制度亟須改革。

中央與地方的艱難談判

在1949年到1979年的30年間，中國的財政體制總體上實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制，輔有短期實行過的收支掛鉤和收入分成型的財政體制。這種財政體制將全國的絕大部分財力集中在中央，由中央統(tǒng)一核撥各級政府的開支。

自上世紀80年代改革開放之后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起推動財政上實行“分灶吃飯”的財政體制改革，開始實行包干制。稅收由地方負責(zé)征繳，超過收入基數(shù)的增量部分，按一定比例上繳中央財政。

大包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用。但是，中央對地方的各類包干體制，實際結(jié)果是“包死了”中央財政。富裕地區(qū)有稅源但不愿多收，因為如果多收，超過部分就要與中央分成。一些地方通過各種減免企業(yè)稅收、虛報虧損等機制截留中央稅款的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，致使中央財力不足。

1993年7月，時任國務(wù)院副總理朱镕基在全國財政會議上首提分稅制改革的想法。

根據(jù)改革設(shè)想，在稅制改革的基礎(chǔ)上，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個重要的目標(biāo)，就是增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調(diào)控能力，具體要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。

地方財權(quán)顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基帶領(lǐng)國家體改辦、財政部、國稅總局及銀行的60多位干部，在兩個月時間內(nèi)，一行走訪了13個省、市、自治區(qū)，和地方進行談判，過程異常艱辛，特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個主要利益參數(shù)上，最終達成共識。

財權(quán)和事權(quán)不對稱問題

1994年，國務(wù)院決定省及省以下稅務(wù)局分設(shè)為國稅局和地稅局。1994年正式實施的分稅制財政體制規(guī)定，與收入劃分辦法相配套，建立中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征稅。在稅收分成上，設(shè)定全國統(tǒng)一的稅收分成規(guī)則。在征管體制上，分設(shè)為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)。

改革后的分稅制取得了良好的運行效果。中國財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開始出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長態(tài)勢，中央財政收入的地位則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文認為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三大方面。一是央地間的財政關(guān)系趨向規(guī)范。地方收支缺口由中央通過稅收返還等轉(zhuǎn)移支付填補，財力分配上體現(xiàn)為“先中央后地方”，根本改變了過去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更為合理的財政平衡體系。二是切實提高了中央財政的宏觀調(diào)控能力。三是有利于發(fā)揮國稅系統(tǒng)專業(yè)征管能力，同時提高地方稅務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

然而，分稅制也帶來了新的問題，由于財權(quán)上移，而事權(quán)不變，地方財政開始捉襟見肘，越到基層，財權(quán)和事權(quán)不對稱的問題越是突出。具體而言，在中央將各省的部分財力上收時，各省也上行下效，將地市政府的財力上收，地市一級則將縣鄉(xiāng)財力上收。結(jié)果就是大大削弱了處于低層的縣鄉(xiāng)一級財力，基層財政越來越捉襟見肘。

數(shù)據(jù)顯示，地方財政自給能力由1993年的102%下降至2006年的61%。2005年全國赤字縣、市達556個，赤字面27.5%，赤字額127.4億元。

為了確保基層財政穩(wěn)定，浙江省財政廳決定從實際出發(fā)，繼續(xù)實行扁平化的省直管縣體制，以減省中間層級，避免其中的“雁過拔毛”問題。后來，時任國家體改辦兼專題辦主任的劉仲藜作了一個調(diào)研報告，肯定了浙江的省直管縣的做法，得到中央領(lǐng)導(dǎo)的批示，浙江的做法這才真正得到認可。

“中央請客地方買單”

進入新世紀后，出于新經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，國家稅務(wù)總局對中央財政集中和地方稅務(wù)指導(dǎo)的需求增強，新經(jīng)濟環(huán)境對稅務(wù)機構(gòu)的辦事程序和業(yè)務(wù)效率提出更高要求，原國地稅系統(tǒng)分設(shè)制度遭遇了現(xiàn)實發(fā)展瓶頸。

中央財經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所所長賈紹華表示，分稅制在當(dāng)今的經(jīng)濟形勢下暴露出三大體制問題，即稅收管轄權(quán)不清、收入劃分比例不合理和機構(gòu)設(shè)置重復(fù)，突出表現(xiàn)為央地財事權(quán)錯配引發(fā)的地方稅收亂象。由于地方的財權(quán)從1993年的78%下降到目前的55%左右，但事權(quán)卻從1993年的72%先降后升至現(xiàn)在的85%左右，財事權(quán)力不匹配帶來30%左右的支出缺額，而地方只能依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。

由于中央的轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)地方實際情況劃撥，地方若認為劃撥額度不能滿足當(dāng)?shù)匦枨螅蜆O易出現(xiàn)另辟蹊徑獲取財源的做法。近年來中央多次強調(diào)禁收的“過頭稅”，即為地方在時間和幅度上過度征稅，以充實地方財政的手段。

此外，分稅制原先平衡央地利益的設(shè)立初衷，也隨著稅制改革的深入和計算機技術(shù)的發(fā)展得到新的解決方案。

武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉指出，隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國庫和預(yù)算制度逐步健全，征收稅款已實現(xiàn)在到達系統(tǒng)端口時自動分流，原先地方截留中央稅款的問題不復(fù)存在。同時，隨著近年稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為央地共享稅，共享稅的范圍規(guī)模越來越大，央地分配比例也逐漸磨合，從前中央和地方的稅種劃分不清、財政收入相互擠壓的問題也得到解決。“從技術(shù)上講，國地稅分設(shè)已經(jīng)失去最初的作用。”熊偉說。國地稅分設(shè)制度也逐漸轉(zhuǎn)變成為機構(gòu)負擔(dān)。

中央和地方系統(tǒng)要成為一個整體

經(jīng)過2002年的所得稅分享改革和2016年的全面推進營改增改革，諸如地稅征管效率低、系統(tǒng)資源浪費、納稅成本過高等問題愈加凸顯。在此背景下，新一輪國地稅征管體制改革已經(jīng)勢在必行。

國地稅合并后，以國家稅務(wù)總局為主與省級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，不僅體現(xiàn)為中央實現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)為中央在地方事務(wù)上征求并尊重地方意見。

施正文表示，統(tǒng)一后的稅務(wù)機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，需要對中央和地方雙方負責(zé)，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展。這不僅有賴于稅務(wù)機構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)，也需要政府的協(xié)調(diào)配合。

一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務(wù)上的權(quán)力和意見。另一方面，地方政府也需要樹立大局意識，積極協(xié)助配合中央征管，幫助中央完成統(tǒng)籌謀劃。

在國地稅分設(shè)時期，常有地方以稅收減免作為優(yōu)惠條件來招商引資，以此形成地區(qū)間的競爭格局。“可以預(yù)見，國地稅合并之后，地方稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行阻力會越來越大，地方政府以直接稅收為形式的優(yōu)惠手段也會越來越少。”熊偉說。

在稅收權(quán)限收縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的手法將可能從稅收渠道轉(zhuǎn)向財政渠道。熊偉認為，當(dāng)?shù)胤诫y以推行稅收優(yōu)惠政策時，財政補貼、獎勵等財政支出手段或?qū)⒊蔀樾碌恼猩桃Y辦法，這種方式也有利于建設(shè)全國統(tǒng)一的大市場。

“當(dāng)前，中央和地方的事權(quán)、財權(quán)分配是本輪國地稅征管體制改革中的焦點問題。”施正文認為，現(xiàn)在國地稅合并剛剛起步，還處在探索階段。中央和地方的權(quán)力分配需要根據(jù)財稅體制發(fā)展趨勢進行調(diào)整，在共同探索中進一步磨合。基本原則是既要保證中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又要發(fā)揮地方積極性，充分體現(xiàn)雙重體制的配合性，重視協(xié)商協(xié)調(diào)和溝通合作。

國地稅合并是未來新稅制建設(shè)的重要一環(huán)，也是新時代財稅改革的一個支柱性改革措施。施正文表示，“稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收，也是促進民主法制建設(shè)、治國理政實踐的重要組成部分。隨著民主化、法制化趨勢強化，高效、統(tǒng)一、規(guī)范將成為國家機構(gòu)改革的大方向，此次國地稅合并的更多更長期的效應(yīng)，將會在今后的稅制改革等宏觀工作中逐漸釋放。”