城市建設(shè)用地規(guī)劃管理探究

雷 軍

岳陽市規(guī)劃信息中心，湖南岳陽 414000

隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，土地作為城市最寶貴的基礎(chǔ)資源，如何科學(xué)利用、合理規(guī)劃、統(tǒng)籌管理是城市規(guī)劃工作者長(zhǎng)期思考和實(shí)踐的課題。而城市規(guī)劃用地管理是保障城市規(guī)劃合規(guī)實(shí)施、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)調(diào)各方矛盾權(quán)益和完善城市規(guī)劃的必要手段。

1 當(dāng)前城市建設(shè)用地規(guī)劃管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，城市規(guī)劃管理有環(huán)境友好型向科技經(jīng)濟(jì)型發(fā)展趨勢(shì)，主要目的是追求利益最大化。因而完全依賴市場(chǎng)杠桿不能有效促進(jìn)城市用地有科學(xué)化配置，必須進(jìn)行統(tǒng)籌管理才能有效對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)前，城市建設(shè)用地規(guī)劃管理存在以下主要問題。

1.1 管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度大

城市規(guī)劃用地管理涉及建筑、規(guī)劃、城管等多個(gè)部門，各個(gè)部門都有對(duì)應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，但存在職責(zé)交叉、相互協(xié)作度不高、推諉扯皮等情況，還沒有很好地形成目標(biāo)同向、責(zé)任同擔(dān)的效果。

1.2 土地使用結(jié)構(gòu)不合理。

很多地方?jīng)]有按照規(guī)劃要求，公用工程用地、廣場(chǎng)用地或者公共綠地等時(shí)有被縮小、占用現(xiàn)象。違規(guī)改變土地使用性質(zhì)，導(dǎo)致建設(shè)用地與非建設(shè)用地、建設(shè)用地中各種性質(zhì)用地間結(jié)構(gòu)失衡，無法滿足現(xiàn)狀以及未來發(fā)展要求。

1.3 配套工程建設(shè)不足。

由于缺乏有效的監(jiān)管，公用配套設(shè)施無論從數(shù)量還是質(zhì)量都與規(guī)劃設(shè)計(jì)要求有所降低，分布也不太均勻，特別是一些中小學(xué)校配套規(guī)模嚴(yán)重不足，造成居民生活不便。

1.4 基礎(chǔ)設(shè)施可靠性差。

由于城市快速擴(kuò)張，導(dǎo)致部分城市建設(shè)過程中配套的給、排水、電力電訊等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法滿足要求，造成基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力較差。

1.5 交通設(shè)施較為缺乏。

很多地區(qū)只強(qiáng)調(diào)了城市建設(shè)工程建設(shè)本身，對(duì)交通設(shè)施這一重大要素，估計(jì)度不夠，或者有些占用交通設(shè)施規(guī)劃用地，導(dǎo)致城市主、次干路體系不全，消防通道不暢，停車場(chǎng)、公交站、加油站等的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)展需求。

2 工程實(shí)例

2.1 北港片區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)劃的項(xiàng)目背景

北港片區(qū)位于某市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的南部，是開發(fā)區(qū)的配套服務(wù)中心。為了在城市規(guī)劃建設(shè)具體實(shí)施過程中保護(hù)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境，更加集約地利用土地，統(tǒng)籌各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)行為，某市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)決定重新開展北港片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的修編工作。

2.2 北港片區(qū)城市建設(shè)重點(diǎn)用地規(guī)劃思路探索

北港片區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)劃總體的原則是尊重片區(qū)城市建設(shè)、土地批讓、環(huán)境狀況等既有因素，整合各項(xiàng)有利、不利的發(fā)展資源，挖掘片區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γm應(yīng)市場(chǎng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，增強(qiáng)規(guī)劃的彈性空間和實(shí)施條件。

2.2.1 土地開發(fā)控制和街區(qū)規(guī)劃

（1）控制原則。① 通過片區(qū)、街區(qū)、地塊三個(gè)開發(fā)控制層次的平臺(tái)將規(guī)劃的剛性和彈性結(jié)合起來，重點(diǎn)控制和保證公共服務(wù)空間及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；② 通過設(shè)定街區(qū)單元的建設(shè)總量來控制整體開發(fā)強(qiáng)度，同時(shí)街區(qū)內(nèi)的各地塊在建設(shè)指標(biāo)上允許突破并相互平衡，以此增加地塊的開發(fā)彈性。

（2）開發(fā)控制重點(diǎn)。①片區(qū)。重點(diǎn)確定各組成部分的功能定位與建設(shè)容量等總體控制目標(biāo)與原則，形成對(duì)編制街區(qū)控制圖則的指導(dǎo)；② 街區(qū)。是控制性詳細(xì)規(guī)劃的重點(diǎn)，在片區(qū)的基礎(chǔ)上，明確其主導(dǎo)功能、建設(shè)總量和各類指標(biāo)的總量控制；③地塊。作為控制性詳細(xì)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的重點(diǎn)層面，重點(diǎn)完成用地細(xì)分和對(duì)控制指標(biāo)的細(xì)化，落實(shí)設(shè)計(jì)引導(dǎo)的內(nèi)容。

（3）街區(qū)規(guī)劃。①街區(qū)劃分。結(jié)合街道和社區(qū)界限范圍，天然的地理界限如河流、城市土地利用結(jié)構(gòu)、功能內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性、土地使用性質(zhì)的同一性、主次支路圍合的街坊等因素來劃分街區(qū)；②控制內(nèi)容。街區(qū)控制的主要內(nèi)容包括汲取主要功能、用地面積、總建設(shè)容量、綠地規(guī)模、及街區(qū)內(nèi)公共服務(wù)配套設(shè)施要求等。

2.2.2 用地規(guī)劃

（1）土地使用策略。①在盡量不減少發(fā)展用地的情況下保證足夠的公共空間，并體現(xiàn)一定的連續(xù)性；②遵循“城市多樣性”原則，充分考慮土地的混合使用，預(yù)留未來的開發(fā)彈性；③土地利用與地塊性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度相結(jié)合，集約建設(shè)，保證土地價(jià)值的均衡化。土地用地規(guī)劃例圖如圖1所示。

圖1 土地用地規(guī)劃例圖

（2）居住用地。①用地規(guī)模。規(guī)劃居住用地總面積為135.07ha，占城市建設(shè)用地的48.78%，均為二類居住用地；②規(guī)劃布局。根據(jù)城市主次干路、各地塊的不同特點(diǎn)和街區(qū)的劃分原則，片區(qū)共包含3個(gè)居住區(qū)。

（3）公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地。①用地規(guī)模。結(jié)合通海南路布置商業(yè)、文化、娛樂等公共設(shè)施，滿足會(huì)展產(chǎn)業(yè)服務(wù)需求，同時(shí)作為北港片區(qū)生活高品質(zhì)的服務(wù)中心；②規(guī)劃布局。行政辦公用地面積為6.74公頃，占城市建設(shè)用地的2.43%。文化設(shè)施用地面積為4.57公頃，占城市建設(shè)用地的1.65%。教育科研用地面積為16.40公頃，占城市建設(shè)用地的5.92%。主要為中小學(xué)用地，根據(jù)其服務(wù)半徑及片區(qū)人口規(guī)模需求，分布在各居住區(qū)內(nèi)。

（4）商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地。規(guī)劃商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地總面積為16.04ha，占城市建設(shè)用地的5.92%。主要分布在老貫沖路、王家壟路、白石嶺路的兩廂。

（5）公用設(shè)施用地。規(guī)劃公用設(shè)施用地總面積為3.27公頃，占城市建設(shè)用地的1.18%。包括供應(yīng)設(shè)施和環(huán)境設(shè)施用地，保證了上位規(guī)劃所指定項(xiàng)目的落地。

（6）綠地與廣場(chǎng)用地。綠地與廣場(chǎng)用地總面積為19.35公頃，占城市建設(shè)用地的6.99%。

（7）城市建設(shè)用地構(gòu)成。片區(qū)的城市建設(shè)用地涉及居住用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、道路與交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地和綠地與廣場(chǎng)用地。

2.2.3 綠地及公共開放空間規(guī)劃

（1）綠地系統(tǒng)。綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)從城市通風(fēng)、景觀可視性和親水性等因素考慮，通過增加綠地，創(chuàng)造開敞、舒適自然的濱水生態(tài)綠廊與城市濱水開放空間。

（2）規(guī)劃原則。①保護(hù)并結(jié)合自然原則；②系統(tǒng)性原則。建設(shè)由周邊生態(tài)綠地、區(qū)內(nèi)游園、街頭綠地以及防護(hù)綠地等構(gòu)成的多樣化內(nèi)容的綠地系統(tǒng)，并提供良好的步行聯(lián)絡(luò)；③ 均布原則。盡量保證綠地、游園在空間上的均勻分布，滿足合理的服務(wù)半徑。

（3）規(guī)劃結(jié)構(gòu)。充分尊重場(chǎng)地特色，結(jié)合片區(qū)功能定位和功能結(jié)構(gòu)，以自然景觀帶和人工景觀帶構(gòu)筑景觀主軸線。

2.2.4 公共開放空間系統(tǒng)

（1）規(guī)劃原則。以自然景觀為背景，突出“山水城、現(xiàn)代城”形象，強(qiáng)調(diào)臨路、沿湖、公共空間及重要節(jié)點(diǎn)的景觀營(yíng)造，形成以主要景觀軸為骨架，以重要公共空間為中心，重點(diǎn)地段為節(jié)點(diǎn)的景觀體系。

（2）規(guī)劃結(jié)構(gòu)。以北港河車行視覺景觀，塑造濱水開放空間，注重開放空間的親水性與功能性的復(fù)合。結(jié)合規(guī)劃片區(qū)內(nèi)景觀道路、景觀帶、道路綠化帶，結(jié)合規(guī)劃片區(qū)內(nèi)街頭公園，形成觀賞、游憩、交通等不同類型的綠網(wǎng)。

2.3 北港片區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)劃管理策略

（1）進(jìn)一步深化規(guī)劃設(shè)計(jì)，加快規(guī)劃成果信息化建設(shè)，規(guī)劃成果信息化處理，建立電子檔案，運(yùn)用于規(guī)劃實(shí)施過程中動(dòng)態(tài)跟蹤管理，便于市民查閱。

（2）加強(qiáng)規(guī)劃宣傳，增強(qiáng)規(guī)劃透明度，鼓勵(lì)公眾全過程參與規(guī)劃成果上網(wǎng)公示，征求公眾意見和建議，利用社會(huì)力量保障規(guī)劃實(shí)施。

（3）加強(qiáng)規(guī)劃管理，走規(guī)劃建設(shè)體系化、程序化、法制化的建設(shè)道路全程深化規(guī)劃編制到實(shí)施管理，走體系化、程序化、法制化的建設(shè)道路，將控規(guī)成果分解到各個(gè)操作部門，明確職責(zé)所在。

（4）加強(qiáng)違法、違章建設(shè)的監(jiān)督、處罰力度，嚴(yán)肅建筑市場(chǎng)，營(yíng)造公平公正的建設(shè)環(huán)境。

3 結(jié)語

城市建設(shè)用地規(guī)劃管理是一門系統(tǒng)工程，規(guī)劃管理好建設(shè)用地需要深度調(diào)研、科學(xué)籌劃、嚴(yán)格推進(jìn)，責(zé)任重大，意義重大。這就要求城市建設(shè)規(guī)劃管理者們，堅(jiān)守底線紅線，嚴(yán)格規(guī)劃用地修改調(diào)整，優(yōu)化用地實(shí)效，創(chuàng)造性的擴(kuò)大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，促進(jìn)城市的快速發(fā)展。