修改完善憲法 加強憲法實施

王雅琴

憲法是人類文明發展到一定階段的產物。當今世界，聯合國各成員國都制定有憲法，各國憲法文本的總字數達1280多萬。嚴格意義上，中國共產黨的民主立憲理念源自領導新民主主義革命的實踐。新中國憲法的制定、修改、變遷，與共產黨探索執政規律的歷史過程密切相關。改革開放以來，尤其是依法治國方略確立以來，隨著法治建設的深入推進，“憲法與國家前途、人民命運息息相關”，成為全黨全國人民的共識。黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標，即建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，指出“堅持依法治國首先是要堅持依憲治國;堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”十九大報告進一步強調“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”

2018年十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》，深刻反映了法治發展的新成就新經驗新要求，對于中國特色社會主義事業的發展具有重要意義。

憲法的涵義和功能

在任何一個現代立憲國家，憲法都是法律體系的重要組成部分，都是地位最高的法律。從憲法產生的歷史過程看，中西方的憲法概念，必然有同有異。西方各國的制憲歷程和具體憲法內容，由于資產階級革命的路徑不同、政治法律的歷史傳統不同，各有特色，但作為原生形態的憲法，其實質要素基本相同。較之于給憲法下定義，西方學界更加關注憲法蘊含的價值觀念及其實現形式，這些價值觀念包括：保護人權（自由）;人民主權;控制公權;分權制衡;有限政府。從憲法與政治的關系的角度，憲法的價值也常常被概括為，提供政治合法性的基礎。“憲法把人民提升為政治統治的根源，……把公權力的行使納入法律軌道。”按照制定憲法最高法去實踐這些觀念的思路，西方憲政制度成為價值載體。

在中國，憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學、民主程序形成的根本法，是治國安邦的總章程。憲法規定了國家的根本制度和根本任務，規定了公民的基本權利和義務，規定了國家機構的職權與組織、活動的原則，具有最高法律效力。作為根本法，憲法具有不同于一般法律的地位和特征。

西方主流憲法理論認為，憲法為政治指明方向、為權力劃出邊界，為維權（利）而限權（力），保障政治的可預見性和穩定性。在西方國家，普遍重視違憲審查制度的建設，認為：在發生與憲法相關的沖突的場合，如果沒有違憲審查，憲法的作用微乎其微;經由違憲審查，人們通過提起憲法訴愿，尋求"hA權利的保護;通過將政治問題轉化憲法問題，政治異見得到平息。

對于中國這一法治后發型國家來說，憲法功能的定位，必然與現代化轉型、法治轉型的歷史基礎相關。從歷史和文本看，新中國的憲法，首要解決的是政權合法性、政權性質和組織形式等國家建構的相關問題，憲法內容分為綱領性內容和規范性內容兩大類型。作為治國安邦的總章程，憲法宣告了共產黨領導人民建立的新型國家是權力屬于人民的國家，是以馬克思主義為指導的人民民主專政的社會主義（初級階段）國家。通過規定國家的根本任務和各項基本政策，使國家和社會的發展有了明確的方向和目標，以保障社會主義現代化建設事業的順利發展。為保障人民當家作主，憲法具有以下作為根本法的功能：第一，肯定公民的基本權利，以保障人權。其中，政治（民主）權利是憲法規定的公民首要權利;第二，通過規定國家機關的權限，使得不同公權機關之間的關系能夠依法進行調控;第三，保障中國特色社會主義民主政治制度的運行和發展;第四，維護法制的統一和權威，保障法治建設的順利進行。

憲法修改是憲法發展的重要方式

中國各項現代化建設事業的發展與憲法的關系是很緊密的。現行憲法是全國人大根據黨的十一屆三中全會確立的路線方針政策，總結社會主義建設正反兩方面經驗，適應改革開放和社會主義現代化建設、加強社會主義民主法制建設的新要求而制定的。全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年，對憲法個別條款和部分內容進行了必要的修改，在2018年，第五次對憲法進行了較大幅度地修改，修正案共計21條。至此，中國現行憲法總計143條。從文本的總體結構看，八二憲法沿用了五四憲法的序言加總綱、國家機構、公民的基本權利和義務、國旗國徽和首都四章內容的立法體例，但是將第二章與第三章的順序對調，理順了公民與國家的關系。可以說，八二憲法是在五四憲法基礎上制定的，繼承和發展了1954年憲法的基本原則。1988年4月12日，七屆全國人大一次會議通過的憲法修正案規定，允許土地使用權依法轉讓，確認私營經濟的法律地位。1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，內容主要涉及市場經濟合法化以及改變縣級人大任期等。1999年3月15日，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，對憲法進行了六處修改，包括“鄧小平理論”、“依法治國”被明確寫入憲法，非公有制經濟由社會主義公有制經濟的“補充”改為社會主義市場經濟的“重要組成部分”，“反革命罪”的提法被刪除等。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，涉及十四項內容，包括確立“三個代表”重要思想在國家政治和社會生活中的指導地位，完善土地征用制度，進一步明確發展非公經濟的方針，完善對私有財產保護的規定，增加尊重和保障人權的規定等。

2018年3月11日，十三屆全國人大_、欠會議第三次全體會議經投票表決，通過了《中華人民共和國憲法修正案》

現行憲法從頒布到2004年，正是中國探索改革方向的20年。總結改革開放和社會主義現代化建設事業發展的經驗，憲法進一步明確了國家的指導思想，確立了依法治國基本方略和“國家尊重和保障人權”等憲法原則，為改革開放事業穩步推進提供了重要保障，憲法所確立的“法制統一”原則成為全面推進依法治國最重要的法律依據。在修改憲法、完善憲法、實施憲法的過程中，憲法的權威問題越來越引起關注。憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，把黨的主張和人民意志統一起來，才能具有持久生命力，成為憲法實施的基本經驗。

2018年的憲法修改吸收了中國新時期社會主義事業發展的諸多理論成果。總體來看，此次修改涉及序言、總綱、公民基本權利、國家機構、國歌等內容。

憲法修改貫徹了憲法修改與憲法權威統一的原則，總體目標是有利于維護黨的領導、人民當家作主與依法治國三者之間的有機統一。此外，憲法修正案體現了國家指導思想連續性;體現了國家根本制度的穩定性。具體而言，此次修改分三種情況。

一是2018年憲法修正案增寫了新要求新理念。如憲法序言第七自然段中“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想指引下”修改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下”;“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”;在“自力更生，艱苦奮斗”前增寫“貫徹新發展理念”;“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把中國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。

憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”后增寫一句，內容為：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”

憲法第二十四條第二款中“國家提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德”修改為“國家倡導社會主義核心價值觀，提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德”。

憲法第二十七條增加一款，作為第三款：“國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓。”

二是2018年憲法修正案對國家機關進行了新調整。憲法第三章“國家機構”中增加一節，作為第七節“監察委員會”;增加五條，分別作為第一百二十三條至第一百二十七條。第一百二十三條，中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。

全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會……修改為：“全國人民代表大會設立民族委員會、憲法和法律委員會……”

憲法修正案第四十五條刪除了“國家主席連續任職不得超過兩屆”的限制性條款。全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨在“關于《中華人民共和國憲法修正案（草案）》的說明”中指出：黨章對黨的中央委員會總書記、黨的中央軍事委員會主席，憲法對中華人民共和國中央軍事委員會主席，都沒有作出“連續任職不得超過兩屆”的規定。憲法對國家主席的相關規定也采取上述做法，有利于維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，有利于加強和完善國家領導體制。

2018年3月17日，新當選的全國人大常委會副委員長、秘書長進行憲法宣誓

三是2018年憲法修正案賦予了新的權限。如憲法第一百條增加一款，作為第二款：“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。”

憲法實施是一個持續推進的過程

探索中國的憲法發展道路，我們既要借鑒人類文明優秀成果又要立足于中國實際，堅持黨的領導、依法治國、人民當家作主有機統一，堅持以憲法的“人民立場”為指引。

除在立法、執法、司法等法治各環節全面加強憲法實施外，一要健全憲法監督制度，推進合憲性審查工作。現行憲法初步建立了具有中國特色的憲法監督制度。《中華人民共和國憲法》第六十二條規定：“全國人民代表大會行使下列職權：……（二）監督憲法的實施”;第六十七條規定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（一）解釋憲法，監督憲法的實施……”根據憲法和立法法，法規備案審查是一種重要的監督方式。從世界范圍看，無論采取哪種具體模式，英法美德等國家的違憲審查制度對維護憲法權威都具有重要的現實作用。我們可以對這些違憲審查制度進行比較，選擇性地加以借鑒。健全中國的憲法監督制度，要進一步健全監督機制和程序，進一步明確憲法監督對象、范圍和方式。通過健全機制和程序，使監督的原則性要求得以具體化和程序化，增強憲法監督的規范性和實效性。

2018年3月侶日，中央軍事委員會副主席、委員進行憲法宣誓

二要充分發揮憲法解釋的作用。全面實施憲法首先必須完善憲法規范、發展憲法。憲法修改和憲法解釋都是發展憲法的重要方式。憲法解釋是憲法制定者或依照憲法規定享有憲法解釋權的國家機關對憲法規范的含義進行說明。解釋憲法既要研究制憲意圖，又要把憲法基本精神與社會發展變化情況有機結合起來。全面實施憲法，必須加強解釋憲法工作，完善全國人大常委會解釋憲法的具體機制，充分發揮憲法解釋的作用。要明確憲法解釋提起的條件，完善憲法解釋請求的提起、受理以及憲法解釋案的審議、通過和公布等方面的具體規定。通過完善憲法解釋程序和機制，保障憲法解釋工作及時、有效進行，使憲法解釋與憲法修改等發展憲法的方式互相補充，使憲法在保持權威性和穩定性的基礎上不斷與時俱進。

三要增強全民憲法意識。憲法法律權威源自個體對法律的價值認同。讓人們感受到法律的公平正義是塑造法律價值認知的現實途徑;維護憲法法律權威還必須弘揚法治精神、培育憲法文化，弘揚社會主義核心價值觀，以道德滋養法治精神。在中國，法治發展道路的內在矛盾、政治法律傳統的消極方面、社會轉型時期多元文化并存的復雜狀況……構成了樹立憲法法律信仰和權威的深層障礙。這就需要以憲法為中心的法制教育成為政府長期的基礎性工作。在中國，全面實施憲法、推進法治建設是國家治理領域廣泛而深刻的革命，需要黨領導全國人民付出艱苦的努力。