流域水環境保護的財稅法律制度研究

張高鵬

【摘 要】 近年來，財稅法律制度使污染和破壞流域水環境的行為成本內部化，通過保障政府財政投入和引導公眾進行流域水環境保護。然而，當前的財稅法律制度對流域水環境的保護未臻完善，事權劃分不明而導致保護流域水環境的保護存在政府“越位”和“缺位”的問題，且稅費尚未對流域水環境的保護形成有效的行為引導，以致其難以有效地對流域水環境進行保護。

【關鍵詞】 流域水環境保護 財稅法律制度 財政 稅收

一、我國流域水環境財稅法規制的困境分析

（一）法定性不足且尚未形成體系化

我國財稅法總體上處于“財稅法律偏少、財稅行政法規偏多”的狀況，這種狀況反映到流域水環境保護中也表現為財稅法上的流域水環境保護制度法定性不足。法定性不足的狀況，毋庸置疑違背了財政法定的精神和理念，也有損流域水環境保護的財稅法律制度的安定性、權威性和可預期性。

（二）流域水環境保護的事權與財權不匹配

我國政府間流域水環境保護的財權和事權的劃分是在分稅制的框架下進行的。財權層層上移，中央政府在財政收入上占主導優勢，地方政府的財政則是捉襟見肘。在事權的劃分上，法律并對沒有政府間的事權劃分做出明確規定，且地方政府的職責與中央政府的職責在很大程度上雷同，導致財政體系中也未有分類分級事權的明細劃分。上級政府通過法律對于事權的不明晰規定將事權層層下移。

（三）稅收對流域水環境的保護行為激勵不足

1、課稅范圍過窄。稅收對于流域水環境保護具有激勵作用，稅收的課稅范圍對保護流域水環境的激勵作用呈正相關關系。然而，我國促進環境保護的兩大稅種，資源稅和消費稅都未體現流域水環境保護的要求。

2、稅收特別措施對流域水環境保護的激勵不足。流域水環境保護的稅收特別措施由稅收優惠措施和稅收重課措施兩個方面組成，兩者共同發揮對公眾行為的規制作用。稅收懲罰的缺失，不能有效地規制污染流域水環境的行為，反而使得污染和破壞流域水環境的企業在預期所得和違法成本的進行權衡而傾向于破壞流域水環境。

（四）收費未能完全使開發和污染流域水環境的成本內部化

1、水資源費制度。我國水資源費制度是水資源管理從定型管理向定量管理的重要轉變，是水權管理和自愿有償使用的具體實現方式。總體上，我國水資源收費制度較為成熟，尤其是 2013 年完善階梯水價制度的指導意見，將對我國水環境的節約利用有積極的促進作用，但仍然尚未解決水資源費存在已久的缺陷。

2、排污費制度。水污染費在保護流域水環境中存在兩大問題： 一是收費標準低。二是收費對象過窄。我國將排污費納入財政預算，作為環境保護專項資金。在實際操作過程中，存在被擠占、截留、挪用的現象，排污費和污水處理費不能足額用于水環境的防污治理項目，阻礙了水環境保護工作。

二、完善流域水環境保護財稅法律制度的路徑

（一）提升流域水環境保護的財稅法律位階和實現體系化

首先對現有涉及到流域水環境保護的非法律位階的政策規定進行整合和修改，對實施已經相對完善的政策規定，及早通過相應 和原則性的事權界定下，中央與地方政府的流域水環境保護事權劃分重點在于厘清各級政府的職責，明確各級政府在不同層次的流域水環境保護中的管理范圍。

（二）保障流域水環境保護的財權與事權相匹配

1、流域水環境保護事權的明晰。政府與市場在流域水環境保護的職責及邊界，是政府對流域水環境保護事權的初次界定，需要在我國現有的基礎上進一步確定。劃分政府之間流域水環境保護的事權是流域水環境保護事權的二次界定。政府間流域水環境保護事權的劃分應該遵循“一級政府，一級事權”的原則。區域內的流域水環境保護可以由地方政府負責，跨區域性的流域水環境保護，則應當由中央政府承擔主要的職責，流域內的地方政府之間進行合作。

2、設立水污染稅。水污染稅應遵循排污收費制度中“誰污染，誰付費”的原則，將污染水環境的行為成本內部化，達到抑制污染水環境的行為和鼓勵企業采取措施更新設備節能減排的效果。水污染稅應將污染水環境行為的個人和單位作為納稅主體，其課稅對象為對水環境造成污染的污染物水污染稅的課稅對象以工業廢水為重點，農業廢水為次重點。

（三）完善稅收對于保護流域水環境行為的激勵

1、健全流域水環境保護相關的稅種。一是完善資源稅的征稅范圍及計稅依據。資源稅存在的缺陷主要表現在征稅范圍及計稅依據兩個方面。總的來說，資源稅征稅范圍過窄，限制了稅收對于資源調節作用的發揮。為此，應當擴大現有資源稅的征稅范圍。將水，林木、草原、海洋等重要自然資源納入資源稅的征稅范圍之中。二是擴大消費稅的征稅范圍。消費稅是流域水環境保護的重要稅種，能夠抑制對水環境有嚴重污染的物品使用。現行消費稅綠化程度不夠，主要表現在其征收范圍的狹窄。將消費稅調整為價外稅，使消費者能夠明確自己對流域水環境保護所承擔的稅收負擔，從而起到水環境保護行為的導向作用。

2、完善流域水環境保護的稅收特別措施。第一，進一步加強稅收優惠對流域水環境的保護。一方面，拓展流域水環境保護稅收優惠政策的受益面，形成多元化稅種的稅收優惠措施對于流域水環境的保護。第二，在流域水環境保護的稅收重課措施方面，增加對于污染和破壞流域水環境的行為的懲罰性規則的規定，即對污染和破壞流域水環境的行為進行稅收懲罰。對污染和破壞流域水環境的行為課以重稅，以限制其負外部性效應的發生。

（四）設立水資源稅和水污染稅

水污染排污收費和水資源費的制度缺陷，不能使污染和開發利用流域水環境行為的成本完全內部化。從理論及世界各國的經驗來看，開征水資源稅和水污染稅有利于促進流域水環境的合理開發和利用，解決流域水環境污染和日益惡化問題，引導人們保護流域水環境和抑制對流域水環境有害的行為。

【參考文獻】

[1] 孔凡斌：《中國生態補償機制：理論、實踐與政策設計》，北京：中國環境科學出版社，2010。

[2] 胡曉紅：《我國跨區域水環境保護法律制度研究》，北京：法律出版社，2012。