加工貿易的第一份正式文件

【中圖分類號】K27 【文獻標志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2018）02-0077-08

1979年9月，國務院出臺加工貿易①第一個正式文件——《開展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法》（國發〔1979〕220號，以下簡稱220號文）。220號文是改革開放初期關于加工貿易的第一個鼓勵性政策，是加工貿易最權威、最有分量的政策性文件。220號文頒布后加工貿易迅速發展，發揮了立竿見影的作用，但是很快再次面臨調整，加工貿易政策由鼓勵性政策調整為中性政策。

一、220號文的核心條款和主要內容

《開展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法》文本共4800多字，明確定義了加工貿易的形式，繼續肯定了加工貿易的作用，規定了加工貿易的原則性以及注意事項。其文本摘要如下：

開展對外加工裝配和中小型補償貿易，是較快地提高出口產品生產技術，改善產品質量品種，擴大出口商品生產，增加外匯收入的有效途徑。它有利于發揮我國勞動力、自然資源和生產的潛力，擴大出口貨源，增加出口產品競爭能力。各地方，各有關部門（包括軍工部門，下同）要加強領導，解放思想，千方百計地把這項業務更多地開展起來，為社會主義現代化建設作出貢獻。

一、加工裝配業務，主要是由外商提供一定的原材料、零部件、元器件，必要時提供某些設備，由我國工廠按對方的要求進行加工或裝配，成品交給對方銷售，我方收取加工費。外商提供設備的價款，我方用工繳費償還。也可以采取靈活做法，運進的原料和運出的成品，各作各價，分別訂立合同，我方賺取差價，用差價即工繳費償還設備價款。……

中小型補償貿易，主要是指國家重點的大型補償貿易項目以外的一般輕紡產品、機電產品、地方中小型礦產品和某些農副產品，由外商提供技術、設備和必要的材料，我方進行生產，然后用生產的產品償還。補償貿易原則上要用所生產產品償還，如須用其他商品償還的，屬于中央管理的商品由國家計委及外貿部審批；屬于地方管理的商品，由省市自治區審批。

二、對外開展加工裝配業務和中小型補償貿易，要以發展出口商品生產、增加外匯收入為主要目的。開展這項業務，要結合我國的實際情況，多搞勞動集約產品，不要片面追求自動化；要盡可能利用現有的廠房設備，同現有企業的挖潛、革新、改造結合進行。……

引進的技術和進口的設備，要進行周密的經濟分析和成本核算，不能搞那些償還期過長、收匯少、沒有盈利甚至虧損的項目。

三、各地方、各部門要根據自己的條件和特點，制定發展規劃。要因地制宜地發展重點行業、重點產品，發展高級加工產品，逐步改變出口商品結構。在繼續搞好加工裝配業務的基礎上，有些來料加工，要積極創造條件，爭取逐步改變為進料加工或使用國產原料，有些裝配業務要轉變提高國產零部件、元器件的比重，以至完全立足于國內。

四、開展加工裝配和中小型補償貿易，要依靠各地方、各部門放手去辦。有條件的地方，都可以承接加工裝配和中小型補償貿易業務，不受現行口岸商品經營分工的限制。……

引進技術和設備進口，產品不涉及國外市場配額和用匯100萬美元以下的項目，由省、市、自治區研究確定，報國家計委，并抄報國家經委、進出口管理委員會、外貿部和主管部備案。

五、搞對外加工裝配和中小型補償貿易，要做到產銷見面，各有關部門協同動作，一致對外。接受加工裝配和補償貿易的工廠，有權參加對外談判、交流技術，必要時派人出國考察，并同外貿公司一起，對外簽訂合同，在生產和交貨方面，直接承擔執行合同的責任。……

六、加工裝配和中小型補償貿易是整個對外貿易的組成部分。外貿部門要把開展這項業務作為自己的任務，充分利用各種渠道，廣為聯系客戶，積極組織來料來件和設備的進口，組織成品的出口交貨。有關加工裝配和中小型補償貿易的進出口數字，一律計入國家進出口貿易總額中，各種對外加工裝配和中小型補償貿易收入，都作為國家出口收匯。各承辦單位和企業，要按時向外貿部門和銀行提供有關進出口業務的統計憑證或報表。外貿部門和銀行要在統計報表中專項進行統計。

七、各地方、各有關部門要選擇條件適合的企業，作為專廠專車間，承擔加工裝配業務，開展中小型補償貿易。這些單位，要實行獨立的核算制和嚴格的責任制。這些單位的出口產品部分，只考核合格率、履約率、交貨率和創匯額，完成這四項指標，即作為全面完成計劃。

八、加工裝配和中小型補償貿易的外匯收入，要在銀行單獨開戶，單獨結匯，以利于考核企業經營活動的成果。……

九、加工裝配收入的工繳費外匯，留15%給企業，用于進口必要的技術設備和原材料，支付出國洽談業務、交流技術、培訓人員和業務考察等費用。留15%給企業的所在地方，由省、市、自治區適當分給地、縣一部分。

十、加工裝配和補償貿易所得的外匯收入，除按規定留成和特別規定者外，其余部分必須按規定上繳。……

十一、加工裝配和中小型補償貿易所需原材料（包括輔料和包裝物料）、零部件、設備的進口、一律免征關稅和工商稅，也不實行加成作價。……

十二、承擔加工裝配的企業，其加工裝配所得純收入，在三年內，國營企業免征工商稅、免繳利潤，集體企業免繳工商稅和所得稅。

十三、工繳費外匯收入和中小型補償貿易在償還期內的外匯收入，在結匯時，按優惠的折合率計算，每一美元按三元付給企業。

某些加工裝配和中小型補償貿易，在開展初期，由于條件限制，所得收入不足以抵償實際費用或成本，而這項業務又有發展前途的，經省、市、自治區或外貿部同意，可以在兩年之內，給予必要的補貼。經省、市、自治區同意補貼的，在地方財政中解決；經外貿部同意補貼的，由外貿部解決。

十四、開展加工裝配和中小型補償貿易的企業，一定要注意改善經營管理，加強經濟核算。在同外商洽談業務時，要精確地核算成本，計算合理的盈利。

承擔對外加工裝配和中小型補償貿易的企業，可以采取計件工資、基本工資和獎勵或定額加獎勵等工資形式。……

十五、已經開展加工裝配和中小型補償貿易的企業，根據需要，可以派人出國聯系業務，學習技術，也可以邀請國外廠商前來洽談業務，交流技術，幫助培訓人員。為了簡化審批手續，地方企業經省、市、自治區批準，部屬企業經主管部門批準，即可辦理出入境手續。

十六、根據加工裝配和中小型補償貿易的需要，鐵路、公路、水運、空運、港口等運輸部門，要優先安排運力。交通部門要開辟新的航線，開辦定期班輪，把運輸安排好，保證按合同規定的時間發運和接卸。外貿部外運公司要把這項業務的運輸，納入自己的工作范圍，按正常外貿運輸渠道，統一接受委托，組織運輸。如國內運力不足，應當允許客戶租用外輪到我港口接卸貨物。……

十七、開展加工裝配和中小型補償貿易所需的人民幣資金，應盡先由地方、部門和企業從更新改造資金、技術措施費、利潤留成收入中解決，或者由地方和部門從自籌資金中解決。所需少量外匯資金，由地方和企業用地方外匯、外匯留成或中國銀行發放短期外匯貸款解決。加工裝配和中小型補償貿易所需外匯貸款的審批手續要簡化。

十八、開展加工裝配和中小型補償貿易，需要國內提供一定的原料、輔料、包裝物料和建筑材料，需要保證燃料、動力，各地方、各有關部門要按照出口優先的原則，予以安排。……

十九、加工裝配和中小型補償貿易的設備和物資，在運輸、生產和儲存過程中必須辦理保險時，要在簽訂的協議和合同中加以規定，要明確各方、各段應負的責任。

二十、加工裝配和中小型補償貿易，由于生產方面未履行合同而引起的索賠，在企業、地方或部門外匯留成中支付；由于非生產方面未履行合同而引起的索賠，由有關責任方面支付。對外商未履行合同的索賠，由外貿部門負責辦理。所有各方面的經濟責任，都應當在合同中明確規定。

二十一、各地方、各有關部門和企業，在工作中要注意調查研究，分析行情，積累資料。外貿、銀行等部門和駐外經濟機構要經常提供國際商情資料，國內上下左右都要經常互通情報，交流資料，溝通情況。

二十二、加工裝配和中小型補償貿易涉及許多部門，要有專門機構進行統一安排，綜合平衡。全國這項業務，由國家計劃委員會對外加工裝配辦公室負責聯系推動。各省、市、自治區，各有關部門要有相應的機構，把各方面的力量組織在一起，協同動作，督促檢查，總結經驗，及時解決存在的問題，推動這項業務的開展。國務院各有關部門要根據本辦法的精神，制定相應的實施辦法，具體貫徹執行。

對國外廠商提供修理勞務活動，收取外匯費用的，比照本辦法有關各條辦理。

二、從139號文到220號文

加工貿易并不是完全的新興事物。在 20世紀50年代中期，國家外貿部門試行了進口部分棉花，加工成棉布和棉針織品出口的做法，這種貿易方式被稱為“以進養出”①。1963年和1964年，“以進養出”的出口額均占當年全國出口總額的30%。①“文化大革命”期間，“以進養出”曾一度遭到破壞而中斷，1971年又恢復經營，規模很小，僅限于沿海幾個主要口岸。1977年隨著中央高層的出訪，中國對外開放的戰略決策在高層已經逐步明確，利用外資搞建設，引進國外的技術和管理經驗顯得尤為迫切。1978年5月，華國鋒等中央領導人指示：加工裝配業務要大搞快搞，要制定具體辦法，把路子走通。②1978年興起的出國考察潮被認為是中國對外開放決策的巨大推手，在這波考察潮中尤為引人注目的是赴港澳、日本和西歐五國的三次考察，作為中共高層派出的為對外開放決策尋求參照和良方的“先頭兵”和“探路者”，其中一路為國家計委副主任段云為組長的港澳經濟貿易考察組。港澳經濟貿易考察直接催生了利用港澳、開展加工貿易的決策。6月3日，中央政治局聽取和討論了代表團起草的《港澳經濟考察報告》。《報告》提出：“港澳經濟依靠大搞加工裝配，十幾年內，有了相當快的發展。加工工業的發展，帶動了整個經濟的增長。南朝鮮、新加坡和臺灣省也走這條道路。因此，我們要充分利用港澳這一有利條件和貿易渠道，大搞對外加工裝配業務，要放手搞，要很快搞。”③以國務院副總理谷牧為團長的西歐五國考察團，也在給中央的報告中建議：放手大搞來料加工和裝配業務，以進養出。④這些建議得到華國鋒等中央領導人的同意和支持。鄧小平也支持搞加工貿易，鄧小平視察天津時就強調：“搞來料加工、引進新技術，要大批組織……從上海、天津、廣東搞起，幾百成千個搞起來，搞富搞活。為什么大家等著，等著就搞死了。”⑤加工貿易能夠彌補國門打開后，一般貿易留下的大片空白地。當時外貿，只靠外貿部門十幾個專業公司就使十幾億人口的中國外貿有大的發展，那是絕不可能的，需要各種形式的對外貿易。⑥

各部委貫徹落實中央領導的指示，6月，國家計委、經委、外貿部等部委，邀請廣東、上海等8個地方和香港華潤公司、澳門南光公司的相關同志召開座談會，出臺了加工貿易的第一個政策文件——《開展對外加工裝配業務試行辦法》（以下簡稱139號文），大約2500多字。139號文肯定和認可加工貿易在利用外資、引進技術管理等方面的積極作用，對加工貿易的形式、工繳費⑦外匯收入的留成使用、工繳費外匯結匯、加工貿易企業的審批以及免征工商稅、海關的查驗放行等22個方面作了原則性和方向性的規定。在機構設置上，139號文指出：從國家計委、經委、外貿、輕工等部門派人組成聯合加工裝配辦公室。⑧辦公室在國家計委辦公，負責研究和制定加工裝配業務的具體規定。辦公室由國家計委領導，對外稱“國家計委對外加工裝配辦公室”，⑨這是加工貿易的第一個主管單位。

加工貿易是運用靈活貿易形式，發展生產、擴大出口，增加外匯收入的新途徑，有利于發揮我國勞動力和生產的潛能，在較短時間內取得了十分明顯的效果。特別是沿海省、市、自治區具有發展此項業務的廣闊空間，國務院有關部門也積極開展這項工作。根據上海、廣東、廣西、江蘇、北京、天津、山東、浙江8個省、市、自治區的不完全統計，1978年7月至年底，5個多月，同外商簽訂加工裝配和補償貿易合同698項，其中來料加工和來件裝配661項，補償貿易37項。這些合同全部實現后，收取外匯2億零700萬美元，扣除設備價款本息，凈收外匯1億2千3百萬美元。從國別和地區來看，在已簽合同中，港澳地區504項，6700萬美元，占54%；日本99項，5000萬美元，占41%；歐美95項，510萬美元，占5%。①毗鄰港澳的廣東，更是在開展加工貿易方面“先走一步”，迅速發展。139號文頒布前后，港澳商人已經進入珠三角一帶的公社、縣，開始洽談加工貿易事宜，1978年6、7月間，已經有一批項目進入了定協議、簽合同的階段。從139號文出臺到1978年底，短短半年，廣東加工貿易簽訂151個項目，可收加工費14，331萬美元。②1979年，廣東加工貿易井噴式發展，僅僅第一季度，就簽約197個項目，合同總金額11，373萬美元，可收加工費9，440萬美元。

開展加工貿易，在國際上引起了很大反響。港澳工商界和社會輿論普遍表示歡迎，認為這是中國經濟政策的一項重大轉變，有利于吸收外資、引進先進技術，發展出口產品生產，把對外貿易做好做活，加快經濟建設的步伐。許多國外和港澳廠商，懷有很大的興趣，前來洽談貿易。

經過一年的實踐探索，加工貿易也出現了一些問題，為此深入調查研究加工貿易的開展情況非常必要。1979年6月，國家計委對外加工裝配辦公室、外貿部、上海出口辦和廣東外經辦的6人組成考察小組，到香港、澳門就利用港澳地區開展加工貿易調研，又實地了解珠海、深圳、東莞等市、縣開展加工貿易的情況。考察組給國務院提交了考察報告，肯定廣東加工貿易取得的成績時，指出了存在的問題，比較普遍存在著執行合同不夠嚴肅、產品質量低、交通運輸跟不上、審批手續復雜、各有關部門之間相互配合不夠等等問題。珠海和澳門商人合作興建的香洲毛紡廠，就因為“不了解澳門加工裝配的情況，簽訂模糊合同，導致在貸款利率、設備引進、加工費的確定、中方技術人員培訓經費等方面主動權掌握在外方，中方吃虧和遭受損失”。③一部分干部錯誤地認為搞加工裝配，是“把資本家請進來剝削我們”，因而對待客戶的關系上，片面強調斗爭。有的把我駐外機構反映客戶對我工作方面的意見，說成是“背后拆臺”、“吃里扒外”、“成了資本家的幫手”……等等。這種思想狀態，對開展加工裝配和補償貿易是很不利的。④當時還出現了加工貿易與正常貿易如何擺等更宏觀的問題，考察組明確指出：加工貿易是對外貿易的組成部分，是根據國際貿易慣例采取的一種靈活貿易方式，必須大搞。再一次從宏觀上定義加工貿易的性質，加工貿易與正常對外貿易的關系，就加工貿易的管理，加強計劃性，避免盲目性方面作出了說明。

139號文是試行文件不是正式文件，經過一年的實踐和認識的逐步發展，出臺正式文件，讓加工貿易順利開展顯得迫在眉睫。根據國務院財政經濟委員會副主任李先念的指示，1979年7月，國家計委、經委、進出口委員會、外貿部四個單位聯合召集加工貿易起步較早的廣東、福建、上海、深圳、珠海、港澳等地再次召開座談會。各地方、各有關部門肯定了139號文調動了各方面發展靈活貿易的積極性，對我國開展加工貿易起了很大的推動作用。“特別是沿海地區的許多工業企業，由于允許他們參加對外談判，產銷可以直接見面，并且給予若干優惠待遇，對《試行辦法》非常歡迎。”①總的看是個比較好的文件，但是由于工作剛開始，沒有經驗，《試行辦法》還有不完善之處；經過近一年的實踐，也出現了若干新的情況，因此對《試行辦法》要作修改和補充。

針對加工貿易認識上的偏差和顧慮重重，國家計委副主任段云在座談會上指出，“有的同志覺得加工裝配和中小型補償貿易項目小打小鬧，沒有多少來頭。有的同志怕加工裝配影響計劃內出口產品的收購，怕影響進料加工生產的安排，總之顧慮很多。其實國外市場很大，我出口貨有限，所占比重很小。港澳市場上，我國輕工業品出口只占6%，出口價并沒有因為數量少，就賣到好的價錢。加工裝配這項工作，發展的前景很廣闊，絕不能把它看輕了，看小了，看得可有可無，無足輕重”。②針對加工貿易以中小型項目為主，如果審批權集中在中央各部委會影響項目進展的效率，規定“各地成交的1000多個項目，90%左右是引進設備100萬美元以下的，因此100萬美元以下的項目，由省市自治區研究確定”。③實際上就是把加工貿易的經營權、審批權下放給地方，邁出了改革高度集中指令性計劃外貿體制的一步。外貿部門“應當把開展加工裝配業務作為擴大出口貿易的一個重要組成部分，協助有關地區和單位多成交，多承攬一些生意”。④

國務院在綜合赴港澳加工貿易考察小組考察報告和加工貿易座談會等情況后，1979年9月，正式頒布《開展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法》。與《試行辦法》對比，“不變”的是基本的目標和方向：就是繼續扶持和鼓勵加工貿易，促進出口，增加外匯；變化更明顯和突出。139號文2200多字，比較簡潔扼要，大都是原則性的條款和內容；220號文擴充到4800多字，內容做了比較大的補充和修改，完善了139號文容易引起歧義和模糊不清的內容，補充了139號文沒有涉及的內容，整體而言更細化和更完整，照顧到方方面面，比如進一步細化下放管理權限。

三、220號文的作用以及調整

從出臺文件的單位看，220號文是國務院發文，政府最高發文單位，權威性毋庸置疑，是開展加工貿易的“尚方寶劍”，而且是國務院唯一頒布的關于加工貿易的政策，以后關于加工貿易的政策都是相關部委出臺，220號文在加工貿易政策史上的地位可見一斑。進入20世紀80年代，220號文的具體優惠條款隨著時間的推移，外部環境的變化而發生改變，但是無論客觀情況如何變化，220號文依然是加工貿易最主要的政策依據。“加工貿易政策多變，各地紛紛反映加工貿易的政策依據是‘220號文”。①1988年在東莞召開的全國對外加工裝配會議上，廣東省外經貿委再次提出“對外加工裝配業務時起時伏，受到各種因素的影響很大，外商投資也提心吊膽，220號文依然是主要的依據。”②

220號文對促進加工貿易的快速發展起了立竿見影的作用，加工貿易爆發式增長。貫徹落實的第2年，加工貿易就迅猛發展，據中國銀行統計，1979年各地開展這項業務收到工繳費2856萬美元，1980年實收工繳費11220萬美元，比1979年增加近三倍，1981年凈收工繳費為18820萬美元，比上年又增加了67.7%。三年累計創匯額已經超過33000萬美元。如果按工繳費占商品價值的比例推算，估計三年增加進出口商品總值在30億美元。③

1980年，按照國務院各部委的職責分工，原屬于國家計委領導的對外加工裝配辦公室移交給國家進出口管理委員會領導，名稱改為“國家進出口管理委員會對外加工裝配辦公室。”辦公室的工作范圍和職責不變。國家進出口管理委員會成為了加工貿易的第二個主管單位。1982年，國家機構改革，國家進出口委員會、對外貿易部、對外經濟聯絡部、國家外國投資管理委員會合并，設立對外經濟貿易部，加工裝配辦公室的職責和功能轉入對外經濟貿易部。對外經濟貿易部是加工裝配的第三個主管單位。

加工貿易從誕生起就面臨著外界的質疑。比如“沖擊論”，破壞“計劃性”，認為加工貿易會沖擊一般貿易。按照220號文規定，加工貿易是對外貿易的組成部分。加工貿易與一般貿易應當互相支持、互相促進，互為補充，協調發展。但實際工作中，統購統銷外貿體制改革沒有啟動，加工貿易與一般貿易脫節，加工貿易沖擊、擾亂一般貿易等等質疑之聲越來越大。經營一般貿易的專業總公司不但掌握著外貿的經營權，而且掌握著外經貿的“話語權”。加工貿易的弊端不斷被放大，強調加工貿易帶來的負面影響。加工貿易政策很快出現了轉向，由大力肯定扶持的“鼓勵”政策，轉為觀望、加強管理的政策，部分扶持政策開始調整糾正，甚至取消。1981年7月，國家進出口委頒布《關于執行〈開展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法〉的幾項規定》，最直接的調整就是取消加工貿易匯率優惠和相關補貼，“從1981年1月1日起，來料加工裝配、補償貿易所收入的外匯，一律按1美元折合人民幣2.8元的內部價格結算。與原結算規定相差2角錢不另補貼”。①《規定》還強調加強對加工貿易的管理，正確處理對外加工裝配同正常出口貿易之間的協調、配合，要在保證完成國家任務的基礎上，再安排來料加工裝配，220號文第一次調整。政策不是一蹴而就，也不是一勞永逸的。實踐不斷推動著政策調整，新的實踐推動著新的政策調整。

余論

從政策特征分析，220號文具有鼓勵性、初創性、地方性特征。引進外資的政策分為限制政策、鼓勵政策和中性政策，220號文呈現出鼓勵性的特征。加工貿易給予優惠待遇，“減免進出口關稅和工商稅，三年內免征工商稅和所得稅”，簡化審批手續，甚至給予“匯率的優惠”，這是力度空前的優惠政策。220號文是加工貿易的第一個正式文件，呈現初創性特征。當時國門剛剛打開，引進外資，發展對外貿易都處于剛剛起步的階段，由于傳統意識慣性和經驗不足等原因，條款比較簡略，隨著實踐的發展，政策不斷調整和演變，越來越完善和成熟。1982年，海關總署出臺《海關對加工裝配和中小型補償貿易進出口貨物監管和征免稅實施細則》，1987年國務院轉發經貿部《關于抓住有利時機進一步發展來料加工裝配等業務請示的通知》。220號文呈現地方性特征。政策制定過程中參與方大多為沿海省市自治區，政策實施效果明顯的也是沿海地區，尤其是廣東，1979年開始實行“特殊政策、靈活措施”并試辦深圳、珠海、汕頭3個經濟特區，加工貿易“一馬當先”，在廣東經濟社會發展中發揮著至關重要的作用 ，廣東加工貿易占全國大部分的份額，牢牢占據全國“一枝獨秀”的地位。

從政策預期的短期目標和長期目標來分析。220號文的預期目標是“發揮我國勞動力、自然資源和生產的潛力，擴大出口商品生產，增加外匯收入”。加工貿易“投資少、周期短、見效快”的引進外資和靈活貿易的方式，短期內擴大外貿規模、增加就業以及提高勞動者收入水平的積極作用十分明顯，這些預期目標220號文已經基本完成。從長遠看，加工貿易“兩頭在外”，依賴國際經濟環境、勞動密集型短板、污染環境等等問題始終存在，達不到促進經濟高質量持續發展的目標，終究是“過渡形式”。經濟社會發展到一定階段，訴求從高速度轉向高質量時期，加工貿易需要轉型升級，220號文的歷史使命也終究結束。

（王瑩，歷史學碩士，廣東省委黨史研究室副處長）