深化生態治理改革，推動美麗中國建設

許光建 魏嘉希

生態環境是人類社會永續存在的基礎，生態文明的發展與傳承一直是中華文明的重要組成部分，對自然的尊重一直存續在中國的傳統文化當中。無論以何種概念和形式出現，敬畏自然、遵循自然客觀發展規律的思想在中華民族幾千年演進的歷史進程中一直存在。隨著人類社會進步，生產力的極大突破與生產關系的重大變革對生態環境的維護造成了沖擊和挑戰。與西方國家相比，中國改革開放四十年來，經濟實力和綜合國力實現巨大突破，工業化進程速率是過去西方的六到七倍，目前經濟總量已穩居世界第二。中國經濟的快速發展的確造成了一定的生態保護壓力，習近平總書記在黨的十九大報告中對于生態文明建設進行了深刻闡述，報告指出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境?！庇纱丝梢姡谛碌陌l展階段下，中國生態文明建設將被推上更高的戰略地位。與此同時，報告還指出“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這是我國發展新的歷史定位?！毙碌臍v史方位上，我國社會基本矛盾發生轉變，國家治理的基礎環境與基礎條件發生重大改變，我國社會生產力發展的目標也已逐漸由總量追求過渡到質量與效率達成。面對這些變化，在新的歷史方位上推進生態文明與美麗中國建設就必須遵循符合時代規律的新思想、新戰略與新舉措。

生態文明和美麗中國建設的新的歷史方位

人類社會每一發展階段的文明形態都與某一程度的生產能力與生產方式緊密關聯。從農耕文明到工業文明，再由工業文明到生態文明，生產力發展、生產方式與生產要求的變革是文明類型過渡的重要標志。在過去的歷史階段，中國生產發展的核心目標是總量追求，需要迫切解決的是生產力不足、人民基本生活質量需整體提高的問題，但因生產技術、管理模式、發展理念等多方因素的限制，粗放式的經濟發展帶來了巨大的生態環境壓力，在中國用三十年走完西方資本主義國家近兩百年工業化歷程的進程中，中國的確付出了不少的生態代價。

黨的十八大以來，以習近平為核心的新一代領導集體帶領中國進入一個新的發展階段，生態的視角、生態的觀念、生態的戰略越來越深刻地融入中國國家治理現代化的發展過程中。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。人類只有遵循自然規律才能有效防止在開發利用自然上走彎路，人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規律。我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要?！鄙a力的發展以及對物質與精神財富的追求是人類文明的特有屬性，而適宜的生態環境是人類生存發展、追求各類財富的第一前提，可以說優美生態環境是自然界恩賜人類的最大財富。習近平總書記的報告突出強調了人類順應自然，將經濟發展與生態保護緊密結合的重要性，揭示了人類生產活動必須遵從自然發展規律才能持續推進的規律，指明了創造美好生態環境、建設美麗中國是更好地服務人民發展、滿足人民需求、推動社會持續進步的必然要求。

目前，中國特色社會主義已進入新時代，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，與此相伴的是我國生態文明與美麗中國建設也進入了新的歷史方位。在新的歷史方位上，我國生態文明與美麗中國建設的社會基礎環境與治理條件已與上一發展階段產生了明顯區別。

第一，我國社會生產力總水平顯著提高，生產能力與生產技術在眾多領域已進入世界前列，各類商品與服務的供給可以通過技術革新減少污染物的排放，技術的極大進步為降低和避免排放物對自然環境的消極影響提供了可行路徑。

第二，我國已穩定解決了社會溫飽問題，總體上實現小康，社會公眾的需求層次已逐步向更高階段過渡，對于美麗環境與美好生活的要求不斷提高。

第三，我國社會主要矛盾發生轉變，國家治理所面臨的主要問題為發展不平衡不充分問題。過去階段經濟發展級次高于生態發展的狀態導致現階段經濟與生態發展的不平衡，這是我國當前不平衡問題的一個重要方面，同時，雖然我國已基本步入小康，但社會生產能力還不能為全社會提供產品結構與質量達到較高標準的服務，社會資源生產利用效率仍有待進一步提升。

第四，隨著我國經濟進入新常態、中國特色社會主義進入新時代，同時伴隨著各類社會發展結構性問題的出現，我國社會發展已面對一個風險與不確定性急劇增高的狀態，社會治理復雜性加劇，治理模式與治理結構都須通過深度改革與新的發展階段相匹配。

在新的歷史方位上，我國須結合時代發展新的特點，依靠新觀念、新思路、新方法積極穩妥推動生態文明與美麗中國建設，降低我國生態脆弱性，切實保護國家生態安全，積極適應我國新的生態治理環境。

我國生態治理的重要路徑

在新的歷史方位上，我國社會發展將更加突出生態維護的重要性，生態安全被提至重要戰略地位。新時代我國生態文明與美麗中國建設的新狀態應當植根于更加科學、合理、有效的生態制度體系，綠色發展理念將更加深刻地浸入我國的生產和發展。習近平總書記在十九大報告中從推進綠色發展、解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制四個方面系統論述了我國生態文明體制改革的措施與方向，報告指出“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。堅決制止和懲處破壞生態環境行為。”從報告中可以看出，基于我國2010年12月頒布的《全國主體功能區規劃》建設新時代下生態管理制度體系、保護生態環境、平衡生態保護與經濟發展關系，將成為我國生態治理的重要路徑。

2010年12月21日，國務院印發《全國主體功能區規劃》，將我國國土空間按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，其中限制開發區域分為農產品主產區和重點生態功能區兩類。2017年10月21日，經國務院同意，國家發展改革委以通知形式印發《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》，旨在指導各地方、各有關部門扎實有序做好負面清單編制實施各項工作，推動各地區按照主體功能定位可持續發展，強化重點生態功能區的生態產品服務功能。重點生態功能區的設立與產業準入負面清單制度的實施是從國土規劃與產業發展角度推進生態治理，提供了區域劃分標準以及限制發展產業的目錄，回答了在何地重點治理生態、哪些產業不能發展的問題，但是現有政策在具體解決生態保護與經濟發展之間矛盾的問題上還須進一步拓寬。目前，我國重點生態功能區主要設置在中西部地區，經濟與東部沿海發達城市相比有一定差距，這些地區往往處于生態保護和經濟落后的雙重疊加狀態，隨著負面清單制度的進一步實施，重點生態功能區的發展權將被進一步壓縮，有可能進一步增加我國發展不平衡的問題。因此，基于全國主體功能區規劃與重點生態功能區產業準入負面清單制度的生態治理改革必須依托于其他各領域的配套政策出臺解決好生態與經濟的發展平衡問題。

深化生態治理改革的具體手段

生態治理的科學化涉及到財政、產業、土地、環境、農業、人口等領域政策的配套改革，生態與經濟的協調發展是我國新時代背景下解決“不平衡不充分”問題的關鍵。在新的歷史方位上，我國生態治理改革應當把握問題根本，緊緊圍繞社會基本矛盾轉變這一重大歷史判斷，基于新時代背景下我國社會治理基本情況與基本條件的新變化，逐步實現生態與經濟的共同發展，避免二者之間的“零和”發展關系。深化生態治理改革的具體手段有如下幾點。

第一，提升生態環境監管技術手段，增加行政考核中生態指標比重。改革開放后，在我國行政管理體制的發展過程中，針對各級政府的考核仍是偏重經濟指標，整體上生態指標的比重要低于經濟指標，這樣的競爭激勵致使一定程度“重經濟輕生態”的發展偏向，并逐步引導出不同發展階段的環境問題，因此扭轉生態與經濟的平衡關系是我國新時期生態治理改革的基本方向。

第二，逐步構建生態補償的效力保障體系，充分彌補生態治理引致的經濟發展縮緩。目前我國產業結構仍須進一步優化，中等以下區域經濟的發展還較大依托基礎設施完善與一二產業支撐，而生態保護地的治理要求限制大規模開發活動，經濟發展空間受到壓縮，通過生態補償填補發展空間成為平衡區域經濟差異的有效手段。我國現階段生態補償的主要方式為縱向財政轉移支付，暫時還未形成系統的生態補償制度體系，相關政策分散在其他各類政策的生態保護條款中，生態補償的執行效力較為有限。因此，從生態補償稅、橫向轉移支付、政府性基金等方面建立系統性制度體系，以較高權威的政策形式保障補償效力，成為我國生態治理與經濟均衡發展的有效路徑。

第三，將新時期綠色發展理念貫徹生態治理的全過程。發展綠色經濟，倡導綠色消費等都是我國經濟、社會治理中所必須堅持的重要理念，這些綠色發展理念也同樣適用于我國生態治理領域。新時期的綠色發展理念更加注重低碳、循環、清潔，在生產技術顯著提升的基礎上，綠色發展所代表的是資源的高效利用以及生產流程的科學再造。將新時期綠色發展理念貫徹生態治理的全過程就是將綠色發展理念融入社會生產的全過程，從操作角度講，即通過技術革新與理念創新構建新時期綠色生產與消費的制度體系以及新時期低碳循環的經濟發展體系，同時創建包括綠色家庭、綠色學校、綠色社區的綠色發展型組織以及以綠色金融為基礎的生態環保產業鏈。

第四，創制發展生態經濟模式，發掘生態治理的經濟效益，逐步實現生態與經濟的共生發展。生態保護、生態治理與經濟發展本質上不應當是一種矛盾關系，過去時代規模速度型粗放增長模式造成了我國生態保護與經濟發展一定程度上的對立，而在新時代下，生產技術與生產效率的向前突破為生態與經濟的共生發展提供了實現通道，生態治理的經濟效益將隨著治理能力現代化的提升與社會各階層治理共識的達成而逐步顯現。生態經濟、生態產業、生態文化等領域的成熟培育將成為我國新時代生態與經濟發展關系轉變的重要手段。