小型農田水利設施管護的“內卷化”及其矯正
——基于蘇南二鎮的實地調查

李 浩 然

(河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100)

1 問題的提出

農田水利設施是農業的命脈，隨著水利工程管理體制改革的穩步推進，無論是從國家糧食安全角度還是從農村水利基本公共服務均等化層面，農田水利設施建設都是各級政府關注的重點問題，將其擺在突出位置。小型農田水利設施以其規模小、分布廣等特點在基層地區深受農戶青睞，據統計數據顯示，2016年我國用于農林水領域的財政支出高達17 808.29 億元，其中用于農業農村建設的金額占總支出的50%左右，這直接促成農村地區小型農田水利設施的建設投入隨之增加，合理化的設施網絡布局日趨完善，與此同時后期的管護問題也日益凸顯，成為農業長效發展的瓶頸制約。因此如何構建適應小型農田水利設施管護的新行動策略，有效突破現實困境，成為當前農村地區可持續發展，乃至“鄉村振興”戰略順利實現的關鍵所在。

縱觀我國小型農田水利設施管護的發展歷程，可以將其大致分為三個階段：第一階段(1949-1981年)，即行政性控制時期。該階段我國通過行政權力滲透，對農田水利設施領域進行統一性整合，設施的建設與管護一并被納入基層公共服務設施體系；第二階段(1982-1994年)，即契約性管護萌芽時期，隨著1982年農村家庭聯產承包責任制的推廣，農戶對于小型農田水利設施的剛性需求迅速提升，基層政府管護資金短缺、各行政村用水矛盾激化、設施管護混亂等亂象逐漸暴露在人們的視野之中，“自上而下”的行政性管控日益消解，管理主體也逐漸解綁于行政權力；第三階段(1995-至今)，即農民用水協會管護時期，伴隨著國內公共服務改革的推進，基層地區亟待通過轉移管護職能、轉嫁用水責任，減輕政府財政負擔，在這一背景下，1995年在水利部等多部門的共同推動下，以農民用水協會為依托，通過制度化流程規范小型農田水利設施管護行為，維護農戶正當用水利益的新型管理模式登上歷史舞臺[1]，但由于設施管護過程涉及利益主體繁多、工作內容冗雜，僅僅依靠協會的自主運營難以突破現實困境，反而逐漸陷入“內卷化”泥潭。

對于農民用水協會管護過程中存在的“內卷化”問題，引發了國內學術界部分學者的關注，他們分別從不同角度進行探討，其中理論與實證研究兼具。王金霞認為在行政化色彩濃厚的管理制度下，小型農田水利設施管護職能的分權化，往往由于農民參與熱情冷卻、基層政府政策落實效率低下等因素的存在，造成政策制定初衷與實踐效果的偏差[2]。史長森、顧京對東里村用水協會的建設現狀進行實地調查，發現當地“重建設，輕管護”問題突出、鄉鎮財政投入力度小、村民參與意識薄弱是制約協會發揮導向作用的主要障礙[3]。許東屹研究發現“內卷化”的主要原因在于當下我國大多數協會的構建奉行“權力邊界”原則，而非“水文邊界”；雙重管理體制下協會合法地位難以確定，長期處于“非法”的尷尬境地；缺乏國家頂層法律設計的支持[4]。張新文、黃鑫從運行管理角度出發，發現協會基本依靠以鄉村兩委為核心的“科層控制”方式進行管理，主要表現在協會主席由村長擔任，工作人員多數由村干部兼任，管理人員的任免長期處于基層政府的管控之下；協會財政與村財政高度重合，逐漸淪為村委會的“附屬機構”[5]。

總體來看，學界對于小型農田水利設施管護“內卷化”的研究主要集中于協會的外生性環境一側，而對其自身行為邏輯的研究較少，因此我們通過了解基層地區的管護困境，厘清農民用水協會管護過程中“內卷化”的外在表現，理順其生成邏輯，促進協會由外源性合作轉為內生性合作，實現路徑突破，以期為農村水利基礎設施管護有所裨益。

2 蘇南二鎮概述及調查數據來源

2.1 蘇南二鎮基本情況介紹

本次的調研對象蘇南二鎮是指蘇州市的震澤鎮和七都鎮。其中震澤鎮位于蘇州市吳江區西部，江浙交界處，北瀕太湖，該鎮旅游資源豐富，經濟發展程度較高，被譽為中國蠶絲被之鄉。而古有“吳頭越尾”之稱的七都鎮則位于吳江區西南端，該鎮文化產業較為發達，是蘇州市首個對臺交流基地，轄區內成功申報多個省級文化產業示范園區(表1)。2017年，在積極響應吳江區小型農田水利項目建設任務的號召下，二鎮共計建設閘站工程1座、三閘2座。

表1 蘇南二鎮基本情況簡介Tab.1 Introduction to the basic situation of the town in southern Jiangsu province.

注：數據來源于2017年蘇南二鎮統計年鑒。

2.2 調查數據來源簡介

為了能夠全面了解農民用水協會在小型農田水利設施管護中的現狀，調研組以調查問卷的方式在二鎮轄區各行政村共投放450份問卷調查表，最終收回435份有效問卷，回收率為97%，其中調查對象主要為農民用水協會的領導人、二鎮轄區內的村民(表2)。

表2 調查對象基本信息表Tab.2 Survey object basic information sheet

注：資料來源于調查問卷統計數據。

在調查問卷內容設計時，尤其針對農民用水協會在小型農田水利設施管護過程中是否存在“重建設輕管護”這一問題進行調查，數據表明，認為該類傾向十分明顯的占比23.7%、比較明顯的占比39.5%，也就意味著超過60%的受訪者認為協會在農村地區小型農田水利設施管護中存在相應問題，據此，亟待探尋困境產生的根源所在，并提出相關的解決路徑。

3 小型農田水利設施管護“內卷化”的外在表現

“內卷化”一詞最早由美國學者戈登威澤提出，原指當一種社會或政策發展到某一特定階段后，它既不能進入穩定狀態，也很難轉化成新的形式，進而形成的一種停滯不前或無法轉化的現象[6]。而小型農田水利設施管護的“內卷化”其意在于基層政府通過投入人財物等大量公共資源，致力于達到管護工作的高效落實，但受制于外生性環境與自身內在因素的影響，形成的一種具有封閉性發展模式的、有悖于政府價值訴求的無效行政行為，致使其逐漸陷入“改而不變”的“內卷化”泥潭。

3.1 農民用水協會的官僚化

農民用水協會作為一種在民政部正式注冊、由農民自愿組成的群眾性社會組織，成立的目的在于提高農村小型農田水利設施的運轉效率，緩解基層用水矛盾，而非盈利或創收。

然而農民用水協會的成立往往遵循行政力量推動路徑，協會管理層與村兩委管理層高度重合，協會主席往往由村長擔任、工作人員也由村干部兼任，人事任免權長期處于基層行政權力的管控之下，農戶無權參與組織的組建及運行管理，運行效果的優劣與否，更多依賴于領導者自身的責任感。在管護過程中受農村“兩委”行政權力的滲透，協會固有的獨立性與自主性特征逐漸喪失，這直接導致其淪為一種準政府組織。造成這種現象的根源在于協會是以“權力邊界”為組建依據，而非“水文邊界”，這為以后長期處于“科層控制”管理模式奠定了基礎，也進一步加深了農民用水協會的官僚化色彩(圖1)。

圖1 蘇南二鎮村委會與農民用水協會職能比較Fig.1 The village committee of the two towns in south Jiangsu province is compared with the function of the farmers' water association

3.2 政府資源的絕對依賴性

根據資源依賴理論，社會組織為了生存，必須在資源獲取渠道上占據主導地位，以此控制其他組織的資源獲取量[7]，因此農民用水協會的長效發展也離不開基層政府的幫扶，尤其是經濟性資源，在一定程度上構成了控制性關系。

將農民用水協會的內部資金結構大致分為兩個部分：一是協會自身運轉所必需的基礎資金，二是用于小型農田水利設施正常管理與維修的專項資金。在協會建立初期，由于農田水利設施規模小且布局分散、點多面廣、農村“空心化”程度的加深，由農戶分攤設施維修費用難度較大，協會缺乏穩定的資金保障以開展管護工作，導致農民用水協會不得不需要依賴負責人向農業局、水利局等多部門申請專項資金，依靠各種形式的資助，維持協會長期的正常運轉。這也就迫使負責人花費大量精力用于爭取項目資金，由此，協會與農戶間的關系日益疏遠，逐漸偏離成立初衷，然而專項資金能否按時按量到位也是另一頑疾。

3.3 管護“泛化”現象凸顯

在非程序性、粗暴性的管護模式下，農戶并未真正享受到對于小型農田水利設施管護工作的決策權與知情權，參與熱情日漸消解，農村“兩委”直接成為主力軍，大大降低了工作效率，“泛化”現象則是對基層政府在小型農田水利設施管護中甩包袱、卸責任等行為的形象描述，政府雖然給予了協會一定的職權，但其自身發展的深度、廣度、頻度尚未得到充分開掘、拓展和提升，盲目的“泛化”可能會導致“空心政府”傾向日趨嚴重、責任問題迅速蔓延。同時，小型農田水利設施管護職權的轉移，僅僅只是基層政府從傳統的“履行職責”向“擔保職責”的轉變，這種轉變是對政府與農民用水協會關系的新鍛造和治理方式的新鑄造，而實體性責任并未發生轉移。

4 小型農田水利設施管護“內卷化”的生成邏輯

從本質上看，“內卷化”現象是政社主體間“價值沖突”問題的凸顯。農民用水協會運行中存在的“自利因素”和“撇脂行為”與基層政府職責轉移中的“卸責”傾向，無疑又激化了這種價值沖突，使得協會在“自利性”與“公共性”之間的價值張力下，逐漸游離公共目標[8]。

4.1 環境倒逼下的被動成立

“責任無限大，權力無限小”是對基層政府所處窘境的生動描繪，在這種權責不匹配的現實背景下，日益增加的小型農田水利設施管護費用讓基層政府財政愈發吃力，另辟蹊徑探尋新型管護模式已迫在眉睫。在這種基層壓力型體制的“環境倒逼”下，政府部門在內部運行程序不完備、創新意識缺乏的前提下，為了完成上級任務及緩解社會矛盾，盲目照搬其他省份農民用水協會的試點模式。

但在這種被動選擇行為邏輯下，基層政府仍然沒有擺脫傳統事無巨細的管護方式，反而是其管理半徑的延伸，最終引發協會處于“重建設輕管護”的尷尬境地。其次，我國基層地區農民用水協會多數為外生型組織，即是在政府等外部主體的干預下成立的，自身沒有足夠的實力與基層政府處于平等的談判或協商地位，對政府資源具有強烈的依賴性，在各種環境影響因子的干擾下，協會不可避免地受到顯性或隱性的影響，形成了行政部門的嵌入性控制，導致其在小型農田水利設施管護過程中逐漸陷入“內卷化”泥潭，呈現出懸浮的特征。

4.2 雙重管理下的制度約束

現階段，農民用水協會的雙重管理體制是制約其發展緩慢、承接能力弱的主要原因之一，在很大程度上抑制了協會自身積極性、主動性的發揮。

在協會合法身份獲取方面，我國實行登記部門與業務管理部門雙重審核、領導、監督。對于農民用水協會來說，水行政主管部門是協會的業務主管單位，主要進行業務指導和政策支持，同級民政部門為協會的登記管理機關，依法對協會進行登記和監管。由于基層政府自身財權事權不對稱、注冊過程需要耗費一定的成本，并且協會短時間內既不能帶來直接的經濟效益，又要承擔相應活動責任，致使部分行政部門不敢或不愿擔任協會的業務主管部門，使其長期處于“非法”與“合法”的模糊境地。

在協會資金方面，“雙重管理”主要體現在職能部門與財政部門的雙重控制。目前多數基層政府雖然在一定程度上擺脫了“吃飯財政”的困境，但仍處于“稀飯財政”的窘境，購買資金呈現“兩頭整合、中間分散”的特點，財政扶持的間斷性讓人擔憂。第一，政府制定預算計劃時存在結構安排不科學、財政資金分配不合理等問題，造成無法在固定的預算“存量”下滿足農民用水協會的資金需求；第二，協會主管部門不能在財政資金“增量”中進行預算設計時，使得在實際操作中形成多頭管理尚難以實現動態管理、智慧管理。

4.3 責能困境下的責信缺失

受固有價值慣性影響，“內卷化”傾向在小型農田水利設施管護領域日益凸顯，在此過程中，基層政府不僅沒有發揮優化資源配置的作用，也尚未激發協會進行鄉村治理創新的潛能，呈現出政府急速推進與協會執行力低下、目標導向性與實踐偏差并存的特征。

首先，基層政府思想轉變滯后，難以擺脫觀念誤區，不斷將自身行政權力滲透于農民用水協會的具體運行過程中，直接造成二者間并不是平等的伙伴關系，而是上下級間的隸屬關系，一人多職、機構“空殼化”現象明顯，致使協會在管護過程中專業性、高效性難以得到充分發揮。誠然，這是一種“隱性”責信缺失行為。

也正因在政府主導下，農戶對于農民用水協會的參與熱情日益冷卻，在蘇南二鎮的調查數據表明，僅有81名農戶表示自身應當主動承擔小型農田水利設施的管護責任，愿意從自我做起，占比18.6%，有143名農戶認為管護工作的順利開展應當是政府、農民用水協會、農戶三者積極配合的結果，共同承擔管護責任，占比32.9%;但仍然有211名農戶持有等待政府行動的消極態度，占比48.5%(圖2)。由此可見，蘇南二鎮居民整體上抱有被動等待的心理，在小型農田水利設施管護方面積極性較弱，“顯性”責信缺失趨向凸顯。

圖2 蘇南二鎮居民小型農田水利設施管護意識情況Fig.2 The awareness of the management of small farmland irrigation and water conservancy facilities in south Jiangsu province

5 小型農田水利設施管護去“內卷化”的路徑分析

目前我國基層政府一味強調農民用水協會的數量，而忽視其實際運行的效果與質量，這對于小型農田水利設施管護的可持續發展來說是十分不利的，對寄希望于通過協會來改善農村地區水利基礎設施建設的農戶來說，無疑是一種沉重的打擊。如何跨越基層政府的思維誤區、引導農民用水協會自身建設、重塑新型政社關系，這既是時代的需要，又是實踐的必然，更是各方所必須正視的現實問題。

5.1 轉變政府理念，跨越思維誤區

在傳統“大包大攬”式的政府管護模式下,政府作為管護工作的唯一提供者，往往呈現出種類單一，效率低下，質量低劣等特征，難以形成基層水利設施資源共建共享的規模效應。盡管隨著水利工程管理體制改革的興起，在主體結構層面發生了直接的變化，由“一元主體”分化為“多元主體”，但主體間的地位極不平衡，基層政府仍需發揮核心職能，切實轉變政府理念，以引導取向行為模式代替控制取向行為模式，弱化政府控制功能，加強各方的互聯、互動、互補，盤活小型農田水利設施現存資源，打破政社雙方行為邏輯的趨同性，促進農民用水協會成為基層水利設施維護、農業發展、社會穩定的催化劑。

另外，針對基層政府財政幻覺與機構自我擴張的本能，需要在準確進行角色定位的基礎上，明晰政社邊界，從全局上把握利益主線，協調多元主體間的利益關系，從根本上防止因政社關系異化而形成的隱性行政化壁壘，實現“管辦分離”。

5.2 引導農民用水協會，加強自身建設

“內卷化”作為探索小型農田水利設施合作化管理中面臨的結構性難題，首先需要在理順各運行環節的基礎上，樹立立體化的網格治理理念，在汲取農戶需求的前提下，多設“路標”，少設“路障”，積極培育社區本土化、專業化的農民用水協會。

其次，加強農民用水協會自主建設，構建“組團模式”，從本質上增強協會的話語權、自我管理權，避免由原子化、個體化帶來的“承接者沉默”，緩解農民用水協會發展過程中的短板效應，免于基層政府的裹挾。只有將“內卷化” 問題進行妥當的解決，才能真正意義上實現協同治理的程序正義，抑制“撇脂”行為的出現，實現農民用水協會的“去行政化”。最后，從業人員專業能力的缺失是制約協會長效發展的關鍵所在，需要協會積極與專業培訓機構展開合作，為從業人員定期提供技能培訓，規范工作方式，消除工作人員意識不強、技術欠缺、態度惡劣等情況。

5.3 引入第三方評估，重塑評價體系

在農民用水協會管護工作的過程中，對服務效率與質量的評估責任往往落在擁有較強話語權的基層政府肩上，多數評估工作流于形式，存在評估目標多元、職權分散、力量不足、合力缺乏等問題，嚴重影響評估結果的公信力。為了有效彌補傳統體制下評估體系的“弱化”“虛化”，基層政府有必要引入一種外部制衡機制——第三方評估。

通過動態考核方式，將第三方評估機構的評估結果與農民用水協會的資助金額、績效獎勵等福利掛鉤，以此激勵承接方的主動性，提升服務質量。尤其在評估指標制定方面，要打破以往單純由政府部門壟斷制定的現象，轉變為政府部門、農民用水協會、農戶和專家學者四方共同制定，從而保證評估指標制定的客觀性與科學性。并且多維度的評估指標有利于降低評估結果不確定性的風險，對于質量標準清晰明了的“硬服務”可以采取量化的評估指標；對于管護效果難以量化的“軟服務”可以采取農戶滿意度、資源投入比等標準進行評估；農村居民作為最終受益者有義務對小型農田水利設施管護工作的“一級代理者”基層政府和“二級代理者”農民用水協會進行社會與經濟效益的評估，因為農戶滿意度才是小型農田水利設施管護效果的最終衡量標準。

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