政府購買社會組織服務模式創新研究

馮新茹

摘 要 隨著信息社會的發展，政府職能的變化，公共服務的提供不再局限于政府本身，政府購買社會組織服務成為常態，購買服務的范圍也拓寬到民生事業的各個方面。本文從政府購買社會組織服務模式創新入手，著重分析了“蘇南模式”，首先探析了其特點和運行機制，再重點分析了南京市、無錫市、蘇州市、常州市及鎮江市地方政府購買社會組織服務的實踐經驗。又以其功能分析為依據，提出了進一步推動“蘇南模式”發展的對策建議。

關鍵詞 政府購買 公共服務 社會組織 “蘇南模式”

中圖分類號：D67

文獻標識碼：A

自2007年以來，蘇南地區從上海引入“孵化器模式”并全面推廣，然后開始注重發展各類社會組織。蘇南地方政府關于購買社會組織的服務是以基層的社會組織為主，將支持型社會組織當做媒介，以孵化器為平臺進行培育，是政府通過合同、委托等方式向具備資質的社會組織購買公共服務，并在政策法規的保障下，分配社會福利，增進民生福祉的工作過程。其主要特點有：第一，在提供公共服務的過程中，政府從一手把控到邀請社會組織合作，并嚴格設立監管制度;第二，主要由基層社會組織負責提供公共服務;第三，社會組織孵化器既是服務終端也是培育平臺，是基層社會組織的成長助推器，也負責供應居民的公共服務。

一、“蘇南模式”的運行機制

政府購買社會組織服務的“蘇南模式”，它的良性發展需要通過保障、培育、購買這三大機制功能的發揮。

（一）保障機制

保障機制是指以相關法律法規為政策保障，規范化、程序化公共服務的購買過程，保證公共服務的質量。蘇南各地方政府已相繼出臺了政府購買社會組織服務的操作細則與實施意見，制定了宏觀發展規劃。此外，蘇南各市正在搭建第三方專業評估機制，健全守信激勵和失信懲戒機制。

（二）培育機制

培育機制是指針對相應的社會組織進行專業的培訓，培育的過程包括入殼、孵化和出殼。蘇南各地區的基層社會組織發展層次不一，內容也不夠豐富，運行過程也欠規范，培育機制的設立有助于強化社區社會組織的功能性，促進其多元化發展。在組織治理、項目運作、財務管理、績效評估方面進行指導，在孵化出殼后繼續進行跟進監督，強化其專業性。

（三）購買機制

購買機制是指符合條件的相關社會組織通過招標等方式與政府簽訂購買合同，或者接受政府的委托向社會公眾提供公共服務的過程，有以下幾個要點：一是參與主體，其中購買主體是政府，支持型社會組織負責監督管理，主要提供服務的是基層社會組織;二是購買方式，有招投標，定向委托等;三是購買范圍，有養老、教育、社工服務等;四是資金來源，有財政預算與專項資金等;五是實施過程，包括需求評估、項目評審等;六是績效評估，主要對管理服務、團隊能力等進行評估。

二、蘇南地方政府購買社會組織服務的實踐經驗

（一）南京市

南京市于2009年創辦南京愛德社會組織培育中心，成為江蘇省首個社會組織孵化基地。目前，建立了從市級到區級再下沿至街級的多級別社會組織孵化模式，已經成立了九家區級的社會組織發展中心。2012年9月，根據《關于加強街道樞紐型社會組織建設的意見》，南京市計劃三年內建立起基層社會組織發展中心，普及到各個街道。這就形成了一個“以社管社”的培育模式，要求覆蓋率達50%。①目前，南京市政府購買公共服務的范圍主要由居家養老、社區流動人口的管理、對青少年、殘障人士提供服務等，教育方面也在積極推進中。

（二）無錫市

自2005年，無錫開始積極探索政府購買公共服務，涉及環衛、養老、綠化、旅游等十多個方面。當下，無錫在拓寬公共服務購買領域、完善采購制度、加強監督管理方面成果顯著。無錫市支持型社會組織已形成成熟的體系，具有自己獨特的運行方式。已經建立起了功能較完善的高級別社會組織發展中心，致力于孵化培育更專業的社會組織。于2011年政府推出的《關于加快推進社會組織孵化基地建設工作的意見》中，我們可以看到無錫市關于政府購買社會組織服務的要求非常明確，形式多元化，分類明晰。目前為止，已建成的孵化基地有25個，已孵化培育400多個社會組織。②

（三）蘇州市

與無錫市相似，蘇州市也是從2005年起對養老型社會組織進行扶持，建立“虛擬養老院”模式。隨后，蘇州政府購買社會組織的范圍拓寬至其他民生服務領域。此外，蘇州市針對基層社會組織的管理制定了嚴格的登記備案雙軌制，豐富了孵化基地的層次，推廣“三社聯動”的機制，探索樞紐型的管理模式，做出了很多具有實踐意義的創新舉措。

2011年蘇州成立首家社會組織孵化器。2012年來，蘇州市已投入資金近8000萬元，建成20家孵化基地。③2014年5月13日建成的全市性的社會組織培育基地——蘇州公益園的建成，象征著蘇州市社會組織孵化基地進一步提升，功能完善，截止目前孵化培育社會組織270多家。④

（四）常州市、鎮江市

常州市于2015年11月出臺了《常州市承接政府職能轉移和購買服務的社會組織資質認定辦法》，明確了職責分工、適用范圍、社會組織需具備的條件、資質認定程序、申報所需材料、資質應用與管理等十多項內容。按照“分級認定、標準統一、客觀公正、動態管理”的原則，推進政府購買公共服務的實施過程，激發社會組織的參與積極性。

常州市與鎮江市支持型社會組織的發展在蘇南地區來看并不突出，整體處于待發展狀態。市級的突出代表是常州現代社會組織發展中心，采取入殼孵化、殼外孵化和云孵化三種模式，為初創期、發展期的公益性社會組織提供資源支持。鎮江市近年來著力于大力培育和發展各類從事社區服務的社會組織，積極扶持公益性社會組織。于2016年出臺了《鎮江市承接政府職能轉移和購買服務的社會組織資質認定辦法（試行）》，對鎮江市政府購買社會組織的服務起到了推動作用。

三、“蘇南模式”的作用分析

蘇南模式的建立有助于加快轉變政府的職能，加強政府與民間社會組織之間的合作，緩解社會矛盾，促進蘇南地區的發展。

（一）加快轉變政府職能

為深化體制改革，黨的十八大對政府職能的轉變提出了具體要求，為政府與社會組織之間的合作提供了制度保障。蘇南模式為構建新型服務型政府提供了新思路，多元主體參與到提供公共服務的過程中來，可以更好的整合社會資源。這種從基層出發的社會治理創新可以從側面加快政府職能的轉變，促使政府加大監管力度。

（二）增加就業機會

由于蘇南地區經濟較發達，很多人傾向于到蘇南找工作，加之本身人口較密集，就業壓力愈趨緊張。又由于相繼出臺了關于政府服務外包的文件，人們在面對就業時就多了一些選擇，尤其是關于公益的方面，就業率呈現上升趨勢。

（三）緩解社會矛盾

隨著經濟的發展，人民生活水平提高的同時也伴隨著很多環境問題和社會隱患。助殘、扶幼、幫困、養老等弱勢群體的需求也日益增長，若不及時開展行動幫助他們極可能降低政府的公信力。“蘇南模式”正是針對民生問題，為居民特別是弱勢群體提供公共服務，深入社區和社會各個階層，保障他們的生活。

（四）完善社會保障體系

蘇南地方政府在之前發展中，主要側重點為區域經濟發展，忽視了社會公平與協調發展。就目前而言，社會保障制度的覆蓋范圍還較小，服務水平較低且形式單一，資源聯動性較差，還缺乏有效的監管機制，需要社會組織的介入，來協調社區的社會保障制度的發展，緩解供需矛盾。政府購買社會組織的“蘇南模式”正是加入了社會力量，共同參與到社區社會保障體系的建構中，孵化培育本地的社會組織，充分整合社區資源，致力于打造“服務型+物質型+福利型”這三效合一的多層次服務體系。

四、進一步推動“蘇南模式”發展的對策建議

（一）完善社會組織培育、扶持體系

首先，開設“菜單培育”，基層社會組織可根據自身需求設立培育菜單，這就需要改革體制機制，打破“獨善其身”的培育體系，實現資源的共享;其次，踐行“參與培育”，要轉變現有政策，加長培育時間，政府和支持型組織要努力創造條件，對社會資源進行對接;再者，推出“跟蹤培育”，建立“動態輔導制度”，設置專員，及時解答社區社會組織的發展與項目進行過程出現的問題;最后，實施“終身培育”，要樹立起“生命周期”的概念，打造出終生培育體系，培養組織的可持續發展。

（二）強化績效目標管理

政府在與社會組織簽訂合同前，應當對其提供公共服務的要求進行詳細闡述，并提出相應的績效目標。在合同執行的過程中，政府應當加強監管力度，實時掌握社會組織提供公共服務的情況，并設置階段性指標體系，建立起激勵約束機制。要將公民滿意度調至主要績效目標的位置，重視服務對象的反饋，在此過程出現的問題要及時跟進解決。定期進行問卷調查，將公民的對公共服務的績效評價也作為一項指標，加強服務提供者與對象之間的溝通交流，以便調整績效目標。最后，建立嚴格的評價體系，可引入網絡技術、新媒體等加強對公共服務提供過程績效實現的監督。

（三）加強信息交流

蘇南模式要求各地方政府實現信息互通、資源共享，積極推動社會管理體系的拓展延伸。由于蘇南地區尚未搭建關于政府購買公共服務的信息披露平臺，提供服務的過程也得不到更為有效的監督，公民也很難了解到蘇南模式整個運行過程中的情況。蘇南各市之間的信息交流也很匱乏，所以制定信息公示制度是重中之重。只有將蘇南模式運行過程中各個環節透明化，將信息共享，才能更有效的提高公信力，提升績效。蘇南各市之間也應加強聯系，多舉辦學習活動，溝通交流各市政府在政府購買社會組織服務的經驗，彼此推動，共同發展。

（四）培養專業工作人員

首先，要擴寬高素質員工的引進渠道，完善現有聘用與人才選拔機制，另外領導需發揮模范帶頭作用。其次，要建立和完善教育培訓制度，通過開辦培訓活動等，建立資格認證體制。最后，要建立管理激勵制度，激發員工的潛質，提高他們的專業水平。要盡量提高工作者的薪資待遇，制定合理的晉升計劃。也要完善獎懲制度，留住能力更強的工作人員，并且適時淘汰消極怠工又能力不足的員工。

注釋：

①中國江蘇網.南京3年內街道普建樞紐型社會組織.2012年9月27日.

②江蘇民政網.無錫：瞄準激發社會組織活力推進改革創新.2014 年10 月22 日.

③中國蘇州網.政府信息公開——人大代表建議.2014年5月5日.

④中共江蘇省委新聞網.蘇州市在省內率先建成社會組織培育孵化基地集群.2014年5月15日.

參考文獻：

[1]何磊.購買社會組織服務中的政府角色研究.華東師范大學.2017.

[2]賈穎.政府購買社會服務模式創新研究.山東大學.2016.

[3]李健、俞祖成.政府購買社會組織服務模式選擇研究.北京行政學院學報.2016（3）.

[4]周瑩瑩.我國政府購買社會組織服務研究.武漢科技大學.2015.

[5]賀巧知.政府購買公共服務研究.財政部財政科學研究所.2014.

[6]任婉夢.公共服務外包中的政府與社會組織關系.浙江大學.2013.

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[8]馮偉.國家“蘇南現代化示范區”公共體育服務有效供給模式及效率研究.蘇州大學.2016.

[9]凌珍、李愛芹.政府購買社會組織服務的“蘇南模式”探析.克拉瑪依學刊.2016，6（1）.

[10]張彬.蘇南城市社區協同治理研究.江南大學.2016.