水環境保護的立法探索

陳竹

摘 要 由于長期以來對自然資源的不合理開發利用，近年來我國各大流域水環境態勢不容樂觀，文章從分析我國流域水環境的現狀和存在的突出問題出發，主要從界定流域的合理范圍為基礎上來探討當前比較顯著的環境問題，從而達到針對實際問題提出流域水環境保護立法建議的目的。

關鍵詞 流域 水環境 立法保護 河長制

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

一、引言

黨的十八大以來，中國生態文明建設與體制改革面臨巨大挑戰和機遇，生態文明建設上升為黨的執政方針，中央環保督查組開展了全國范圍內的環保督查行動，各省市陸續出臺了關于生態環境保護的法規，生態環境保護受到前所未有的重視，水環境保護作為生態環境保護不可分割的重要部分，對生態文明建設具有重要的意義。在《黨的十九大報告》中習近平主席強調在各項工作中全面準確貫徹落實時要堅持人與自然和諧共生。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，實行最嚴格的生態環境保護制度，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全做出貢獻①。由此看來生態文明建設仍然是我國需要長期堅持的黨的執政方針。

二、我國水環境概況

（一）我國的流域概念及流域劃分

流域是指由分水線所包圍的河流集水區，可分為地面集水區和地下集水區兩類。如果地面集水區和地下集水區相重合，稱為閉合流域;如果不重合，則稱為非閉合流域。平時所稱的流域，一般都指地面集水區。我國國土面積廣闊，其上錯落縱橫地分布著許多河流每條河流都有屬于自己的流域，一個大流域可以按照水系等級分為幾個甚至幾十個小流域，小流域又可以分成更小的流域。

除此之外，也可以截取河道的一段，單獨劃分為一個流域，如以行政區劃為分割。

（二）我國水環境質量

2016年，水利部對全國23.5萬千米的河流水質狀況進行了評價，Ⅰ-Ⅲ類水河長占76.9%，劣Ⅴ類水河長占9.8%，主要污染項目是氨氮、總磷、化學需氧量。全國評價水功能區6270個，滿足水域功能目標的3682個，僅占評價水功能區的58.7%。其中滿足國家水功能目標的一級水功能區（不包括開發利用區）64.8%，二級水功能區占54.5%。在被檢測的31個省867個集中式飲水水源地的監測評價中全年水質合格率在80%及以上的水源地有694個，占總評價數的80.0%。流域地下水水質監測對象以淺層地下水為主，易受地表和土壤水污染下滲影響，水質評價結果總體較差。2104個測站監測數據地下水質量綜合評價結果顯示：水質優良的測站比例僅為2.9%，良好的測站比例為21.1%，無較好測站和較差測站的比例為56.2%，極差的測站比例占19.8%。主要污染指標除總硬度、溶解性總固體、錳、鐵和氟化物可能由于水文地質化學背景值偏高外，“三氮”污染情況較重，部分地區存在一定層度的重金屬和有毒有機物污染②。

綜上所述，我國的水環境境況仍然不容樂觀，水環境質量存在大量問題，保護和改善水環境現狀刻不容緩。

三、我國水環境現狀及主要問題分析

我國水環境的主要問題表現在法律法規可操作性不強，畜禽養殖污染嚴重，城鄉污水處理率有待提高等方面。

（一）法律法規可操作性不強

流域包括主流和支流兩個部分，但部分河流的支流屬于季節性河流或已經干涸的小支流，并不適用《飲用水水源保護區污染防治管理規定》中規定飲用水、地表水一級保護區內禁止從事種植和放養畜禽;飲用水地下水源一級保護區內禁止從事農牧業活動。許多季節性河流或已經干涸的小支流區域內長期從事農牧業活動，并不完全適宜適用《飲用水水源保護區污染防治管理規定》，如何協調已有法律法規和部分地區的農牧業現狀值得深思。

（二）畜禽養殖污染嚴重

近年來，各市農村畜禽養殖快速發展，為農村環境帶來巨大壓力。有些養豬場甚至建在飲用水取水口附近幾百米范圍內，嚴重威脅到周圍人員的飲水安全。但是，隨著經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，畜產品的需求量逐漸增大，畜禽養殖業向專業化、規模化發展，并成為我國未來養殖業的主要發展趨勢。高度集約化養殖產生大量的畜禽廢棄物，種養平衡關系失調，養殖廢棄物農業利用的途徑被阻斷，這成為困擾養殖者和環保部門的最棘手問題。畜禽養殖污染威脅我國的水、土、空氣環境安全，同時也成為制約畜牧業健康可持續發展的重要因素之一。

（三）城鄉污水處理率不盡如人意

我國各區縣的城區雖然都建有污水處理廠，但是污水處理率較低，未經處理的污水直排河流的現象普遍存在。尤其是各區縣的老城區，建設時大多沒有設計雨污分流管網，導致污水跟雨水混在一起通過雨水排口直接排入河流。而農村污水的收集比例則更低，很多鄉鎮完全沒有污水處理廠，已有的一些小型污水處理站通常也存在污水收集率低、處理效果不佳的問題。因此，如何結合各地地理、人口分布特點制定完善的污水處理方面的法律制度是保護各地水環境的重要問題。

四、立法建議

（一）創新立法指導思想

隨著中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》、《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》等文件陸續出臺，我國生態環保改革制度的設計初步完成。在立法過程中必須轉換觀念，將人作為自然生態環境的一部分，把人的行為和自然環境結合起來，從生態循環系統的角度看待各流域范圍內的經濟穩健發展與資源環境平衡利用問題，從逐步實現水環境的質量改善向水生態系統環境的恢復轉變。

因此，必須深入研究與了解水生態特征，準確判斷流域水生態承載力與環境容量，從生態系統的角度來看待各流域的社會經濟發展與資源環境保護③。

（二）制定因地制宜的法律政策

法律法規的可操作性是法律實踐的前提，完善水環境立法必須堅持因地制宜的原則，從各水域的實際情況出發制定相應的水環境法律法規。在制定過程中全面地考慮各水域的流量、季節性變化、流經地區、現實情況等因素，制定合理的可操作條款。對已有的法律法規中不可行的條款盡早修繕，為法律適用提供前提。健全我國的水環境立法體系，形成完善的法律體系，為修復和保全我國水資源環境提供助力，為我國的生態環境保護貢獻力量。

（三）鼓勵發展循環經濟

資源的單項生產造成地大量的資源浪費，利用科技力量大力發展循環經濟節約資源已成為趨勢。以《畜禽規模養殖污染防治條例》為指導嚴格規范規模化養殖場建設的準入門檻和標準，制定畜禽養殖產業發展規劃和污染防治規劃，促進畜禽養殖業合理布局④，指導畜禽養殖場配套建設雨污分流、干稀分離、沼氣池、沼液貯存池、貯糞池、堆糞發酵場等環保設施，因地制宜推廣糞污防治新技術。鼓勵發展循環經濟，沼氣發電、畜禽糞便資源化、石材廢渣綜合加工利用等項目享受循環經濟項目同等優惠政策，從源頭上防治水污染。

（四）完善城鎮污水處理率

立法時應當明確規定區縣政府應當逐步建設城鎮污水集中處理設施，實現城鎮污水的達標排放。鼓勵多渠道投資建設、經營城鎮污水集中處理設施，依法實行有償服務。例如可以采用“建設-運營-移交（BOT）”⑤模式⑥建設污水處理廠。城鎮新建住宅、商業用房等的生活污水管道應當接入城鎮污水集中處理設備，污水管網應當按照雨污分流要求進行規劃和建設。已建區域的生活污水處理設施不符合要求的，應當按照已有標準限期改造，驗收合格后方可繼續使用⑦。

（五）落實“河長制”

為確保河長制的貫徹落實有法可依，第十二屆全國人民代表大會常務委員會于2017年6月27日明確將“省、市、縣、鄉建立河長制”寫入了新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》。市、縣（區）、鄉（鎮）人民政府應當按照國家規定設立河長，實行河長負責制，分級分段組織領導各流域水環境保護工作。筆者認為在各市行政區劃內對各流域落實“河長制”甚至可以細化到村一級。

在落實“河長制”的過程中我們還需注意以下幾個方面：

首先，建立河道管理責任體系，明確河道管理地責任內容。

其次，加強社會各界的積極參與。充分利用新聞及網絡媒體的價值引導作用，對河道管理的內容和進度開展宣傳工作。

最后，落實考核工作機制。由各級河長的本級政府對“河長制”落實及執行情況進行考核。以河道管理的責任內容完成情況和人民滿意度為考核標準，以河道管理的責任內容完成情況和人民滿意度為考核標準，考核結果納入政府對責任部門年度目標考核。以建立完善健全的河道管理機制，提升管理的實踐效用。

五、結語

水環境保護立法是我國立法體系中的重要組成部分，立法活動的順利開展是實現水環境保護的重要保障。在立法過程中更要注意各地區域內的特殊生態環境要求，更要關注尤為突出的畜禽養殖、污水處理等環境污染較重的方面的立法規范和處罰標準。各地流域內的水環境立法對實現生態環境保護，防治水污染具有積極地促進作用，更有利于中國生態文明建設與體制改革的實現。我們必需在結合立法和實踐過程中，才能提出解決水環境保護問題的合適路徑。

注釋：

①黨的十九大報告.2017年10月18.

②水利部.2016年中國水資源公報.

③九三學社中央.亟待構筑太湖流域“生態安全網”.江淮時報.2012年11月30日，第006 版.

④吳根義、廖新俤、賀德春、李季.我國畜禽養殖污染防治現狀及對策.農業環境科學學報.2014（33）.1261-1264.

⑤BOT（build—operate—transfer）即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤;特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。

⑥李心淑.我國BOT立法的必要性及若干難點問題探析.河北法學.2009（4）.126.

⑦林云飛.新環保法背景下的農村水污染防治.延邊黨校學報.2017，33（6）.63-65.

參考文獻：

[1]張光岳、張紅、楊長軍、王益謙.成都市道路地表徑流污染及對策.城市環境與城市生態.2008，21（4）.

[2]章敏妍.我國農村垃圾處理法律問題研究.農村經濟與科技.2017，28（7）.

[3]侯良澤.河道采砂管理工作存在的問題及對策.中國水利.2011年10月.