《監督法》難產十八年

楊中旭　孫　展

試圖集人大監督制度之大成的監督法，歷經十八年仍難以出臺。其間曲折，折射出人大監督制度的歷史演進和現實困境，提示我們人大監督之困尚待破局

2004年8月下旬，十屆全國人大第十一次會議上，全國人大法律委員會主任委員楊景宇就全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法向大會做說明，提請常委會審議。

監督法再度進入媒體視線。但與兩年前相比，它激起的反響已經很小——2002年8月，九屆全國人大對《監督法》草案進行第一次審議時，輿論將其視為中國政治體制改革的重大舉措。

由于民望殷殷，監督法一直吸引著全國上下的目光。到2002年8月的統計顯示，從1985年六屆全國人大三次會議開始，上千人次的全國人大代表在17年里共提出關于盡快制定監督法的議案86件。僅羅益鋒代表，就在七、八、九三屆人大代表任期期間內五次提出相關議案。

參與《監督法草案初稿》修改工作的權威專家向本刊透露，較兩年前的初稿，《監督法》有所修改。但熟悉《監督法》歷史的專家指出，由于《監督法》事涉當前政治架構中諸多敏感而復雜的問題，醞釀過程嚴密謹慎，料短期內仍難以出臺。

從1986年全國人大著手起草《監督法》始，18年的曲折，折射出人大監督制度的歷史演進和現實困境。意味深長。

法案起草歷經波折

據中國社會科學院法學所資深研究員陳云生回憶，1981年他被借調到全國人大憲法修改委員會工作。當時，已經有學者提出，應該在憲法當中強調監督的重要，尤其是需要設立類似憲法審查委員會這樣的機構。在胡喬木同志主持的憲法修改稿第二稿中，收入了相關的內容。但在第三稿時，設立憲法審查委員會的內容被刪掉。

北京大學法律系教授姜明安對本刊說，當時改革剛剛開始啟動，決策層主要考慮國務院即將制定大批新法規，如果違憲審查過于嚴格，會削弱改革的動力。

隨后出臺的“八二年憲法”，實際上延續了“五四年憲法”對監督的相關規定。而這些規定，在后來的實踐中，很少執行，使得人大監督權力諸多虛置。法律界隨即開始尋求變通的方式。一個思路是，憲法不行，基本法行不行？基本法不行，一般法行不行？

1985年3月召開的六屆全國人大常委會第十次會議和緊接著召開的六屆全國人大三次會議上，許多代表對全國人大常委會的監督工作提出了批評。根據有關領導同志的意見，全國人大常委會辦公廳1986年8月起草了關于加強人大工作幾個問題的文件，關于監督問題的文件也在其中。后來，這被視作全國人大《監督法》起草工作的開始。

但彭真委員長在反復考慮后提出，現在正在進行政治體制改革，在涉及體制上的一些問題沒有解決前，全面討論人大問題的條件還不具備。

1990年3月，在中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定中，建議全國人大常委會擬定實行工作監督和法律監督的《監督法》。

1990年5月，全國人大常委會辦公廳研究室、北京市人大常委會法工委、吉林省人大內司委抽調的人員和法學專家組成了《監督法》起草小組，開始《監督法》的起草工作，擬出了全國人大及其常委會監督法草稿；經修改后，于1990年8月中旬形成了監督法征求意見稿。

經過兩個月的征求意見和修改，在同年的10月27日形成了《中華人民共和國全國人民代表大會及其常務委員會監督法(修改稿)》。它所規定的是全國人大及其常委會的監督工作，沒有規定地方人大的監督工作。

但是這一稿，在當時國內國際相對特殊的背景下，逐漸被束之高閣。

地方人大實踐推動監督法

從上個世紀80年代的中后期開始，地方人大成為監督制度探索的主力。執法檢查、代表評議“一府兩院”工作、述職評議、執法責任制和“個案監督”(對司法機關重大違法案件進行監督)等多種新監督形式均始自地方創造。這些由地方而起的探索，并沒有形成一個完整規范的監督體系，但為新一輪監督法的起草工作提供了經驗。

1991到1994年，監督法兩度被列入全國人大常委會的立法規劃。1996年10月，經中共中央批準，新一輪《監督法》的起草工作全面啟動。

七易其稿，1997年8月《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(內部試擬稿)》完成。與1990年的內部修改稿相比，它將地方各級人大的監督工作納入了范疇。

1998年3月換屆不久，九屆人大常委會委員長李鵬明確提出要制定《監督法》。

由此啟動了第三輪監督法起草工作。

2002年，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)》被首次提請全國人大常委會審議。

據了解，當時制定的《監督法(草案)》主要包括以下內容：人大及其常委會行使監督權的原則，如必須堅持中國共產黨的領導、依法監督、集體行使職權、不包辦代替“一府兩院”行使職權等；監督憲法和法律的實施方面的規定，既包括對規范性文件是否合憲、合法的監督，也包括對“一府兩院”及其工作人員的行為是否合憲、合法的監督；質詢和特定問題調查方面的規定等等。

姜明安教授對本刊說，《監督法》的法律體系實際上就是由四部分組成：法律監督(即對部門法規的監督)、財政監督、人事監督和政策監督。

監督難為與制度設計

盡管起草過程歷經波折，但據熟悉內情的專家說，由于牽扯面太廣，《監督法》短期內無法出臺。

據披露，今年的低調二審，實為不得已之舉——根據《立法法》規定，列入常委會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。期間，每次審議的間隔不得超過兩年，否則將終止審議。專家稱，由于監督法自身設計中存在的難解之惑，《監督法》并不排除胎死腹中的可能。

陳玉生研究員在80年代即已參加過征求《監督法》起草意見的專家論證會。他回憶說，當時與會的大部分專家均認為操作性不夠，理由就是缺少前文提到的違憲審查機構——憲法委員會，監督起來缺少最高權威。

他認為，后來《監督法》的設計，有兩種偏離的傾向：其一，它不是憲法監督層面；其二，黨和人大的關系尚未理順。

據《北京青年報》引用人大代表的話稱，《監督法》一直沒能出臺，主要難點在于如何處理人大要接受中國共產黨的領導與人大是國家最高權力機關的關系。

姜明安稱，如果《監督法》只是一般法或基本法范疇，則會缺少對黨的權力的監督。一個明顯的事實是，各個地方的一把手(書記)實際上無人監督，這也是監督虛置的體現之一。

而如果設立了憲法審查委員會，則會觸及現有的政治體制。在這個框架下，憲法法院擁有最高權威。今春發生在韓國的彈劾總統的憲政危機，最終由憲法法院裁定就是明證。

北京大學法學院王磊副教授還提到，人大監督和司法獨立之間的關系遲遲未曾理順也是《監督法》起草中的一個難點。在《監督法》審議過程中不少專家對人大會利用手中過大的個案監督權妨害司法獨立表示擔憂，但如果取消此項權力，又會造成大量在司法途徑之內得不到救濟的案件無法尋求到合理的解決之道。

另外，對監督法的詬病還在于其本身缺少太多的制度新意，亦缺乏整套的監督程序。有學者對本刊說，《監督法》中95%的條文在其他法律中已經存在。此說法得到了法學學者的一致認可。

中國政法大學教授蔡定劍對本刊說，現有的法律之中，并不缺乏監督條款，但卻因為缺少相關的程序規定而多屬一紙空文。

北京大學法律系教授姜明安則舉例說，比如上訪，在什么期限內答復？在什么期限內解決？沒有嚴密的程序設計，監督也就缺乏約束力。

曾經參與討論監督法(草案)的中國人民大學法學院教授韓大元對中國《新聞周刊》說，正因為如此，《監督法》雖有制定的必要，但“能否規定一個憲法監督的程序是其中的關鍵。”

另外，可以想見的是在現行的人大框架下——陳玉生研究員指出——如果包含更多實質性的監督革新，在人大通過將受到阻力。

早前的采訪中，中國政法大學法學院院長馬懷德指出，人大的領導之前多為前政府官員，立法機關與行政機關的界限模糊。而陳玉生研究員和姜明安教授指出，全國人大代表多由官員組成，他們本身就是人大監督的對象。寄望于在此架構中通過《監督法》且并不被虛置，尚待觀察。

人大監督由何破局

《監督法》并不是人大監督制度改革和完善的惟一路徑，事實上，20余年來，人大自下而上的各種制度創新一直是人大改革的主要路徑。

曾在全國人大工作多年的中國政法大學教授蔡定劍在接受本刊記者專訪時說，地方人大監督制度創新比較活躍與各級人大職能側重不同有一定關系。地方人大相對全國人大，立法權要小很多，到市級以下則沒有立法權，因此人大剩下的主要功能就是監督。最近有些地方人大在財政監督方面進行了一些探索，在預算的審批和審計方面做出了一些努力，這都是值得肯定的好現象。

蔡定劍表示，全國人大立法的任務比較重，對監督體制的探索要少一些，更多的是對地方經驗的肯定和總結。但因為全國人大的探索將不可避免地引起全國效應，也有很多人對此持一種比較謹慎的態度。

但他表示，對那些對全國監督工作能夠起良好作用，又是法律中規定的制度，全國人大應該起到推動作用。例如，對于預算的審議和審計的問題，全國人大應該拿出一套細化制度來規范完善現有的一些地方性的探索，這對國家只能是有益無害。

學者普遍認為，由于狹隘的利益驅動，人大監督職能的強化，必然帶來人大權力的擴張。而一個完整的監督體系應是，在人大監督的基礎上，輔以民眾監督和輿論監督。

既然改革非一朝一夕之功，不少學者主張采取漸進式的做法。姜明安教授開出的藥方是，加強人大監督，需解決以下三方面的問題：經常性、專業性和公開性。

經常性是指人大代表的常任制和人大會議召開的經常性。姜教授說，作為國家最高權力機關，每年只有半個月的時間開大會，集中審議跨度長達一年的國家大事，代表又多非常任，表決和審議怎能科學合理？

專業性則指要把監督當成一項專業問題來抓，必須有專門的機構、專門的制度、專門的程序。否則，流于形式是無法避免的事。他指出，全國人大50年來沒有撤銷過一個國務院的行政法規，盡管很多法規違反上位法。

公開性是指人大的活動要公開。他舉例說，憲政成熟的國家，每周國會例會討論時，政府總理攜內閣部長出席，電視臺現場直播，每一項國會討論都在公眾視野之下。

如果這樣，《監督法》假使出臺，這些內容再輔以嚴密的程序，“一府兩院”的權力將大受制約。-

人大監督制度的演進

強化監督權

1979年，五屆全國人大二次會議修改1978年憲法，對人民代表大會制度作了重要改革，其中重要的內容就是強化人大的監督權：加強全國人大常委會的監督職能，賦予它有權監督憲法實施，有權審查批準國民經濟計劃和預算在執行過程中的部分調整方案，有權對國務院各部委提出質詢的權力。

評議

1982年，黑龍江省肇源縣組織人大代表評議“一府兩院”干部。

評議后來被分為工作評議和述職評議，后者要求“一府兩院”由人大任命的干部向人大報告本屆任職以來的工作和廉政等情況。

執法檢查

1983年，沈陽市人大常委會結合1982年憲法的宣傳貫徹，連續兩年進行“大檢查”，這是有據可查的人大最早的“執法檢查”。現在，執法檢查已成為人大一項重要的、經常性的監督工作。

執法責任制和錯案追究制

1987年前后，河北、河南等省的人大常委會開始推行部門執法責任制的探索。90年代初期，吉林、河北等省的人大常委會督促司法機關建立了錯案追究制度。

個案監督

1984年，遼寧省臺安縣王百義、王力成、王志雙三位律師，依法履行辯護職責，遭到誣告。鞍山市檢察院對其以包庇罪提起訴。全國人大常委會、遼寧省人大常委會在調查后兩度監督，使該案得到徹底糾正。這是人大個案監督史上的較早典型案例。個案監督主要指人大對重大司法案件的監督。

質詢

1996年，四川省人大向四川省高級人民法院提出關于夾江縣打假案的首例質詢案。質詢權在地方人大開始啟動。

法律監督書

法律監督書就是將人大在實施法律監督中形成的意見變成具有法律效力的法律文書。這一監督形式最早是由廣東省人大于1989年規定的。

審計

從1996年開始，根據審計法的規定，全國人大常委會每年6月底聽取國家審計署的審計報告。1999年的審計報告揭出財政部、水利部等部門的違規行為，引起強烈反響。

(據蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發展與改革》蔡定劍、董珍祥相關文章整理)