基層權力運行困境與治理路徑探究

【摘 要】 “小官巨腐”這一腐敗新現象既源于基層權力運行的制度困境，又與動態社會中經濟環境的變革有關。在探究其為何產生的基礎上從化解權力集中、加強權力監督與完善干部選任考核制度三方面對這一問題進行治理，將利于促進基層權力高效穩定運行。

【關鍵詞】 小官巨腐 基層權力 社會轉型 制度創新

一、社會轉型與制度滯后——“小官巨腐”現象產生原因

（一）基層權力特征

小官指鄉科級領導干部及行政編制外的農村“兩委”班子成員，這些職務所要求門檻相對較低，這一方面導致“小官”法律意識淡薄，往往“重政策輕法律，重批示輕法律，重關系輕法律”；另一方面造成基層官員普遍以獲得特權與經濟利益為從政目標，“官本位”的傳統思想根深蒂固。當對法律缺乏敬畏與對物質的癡迷相結合，“小官就不再是小貪，相反會在貪腐大路上越走越遠”。

“權不在小，而在于實。”近年來大額貪腐的小官往往處于“一把手”位置，其所在部門掌管著工程建設、農村土地、城市公用事業等附加值大、壟斷性強的公共資源。同時基層事務繁多，為追求效率而進行權力集中成為必然，這種體制賦予了“一把手”以極大的自由裁量權，這更強化了“小官實權”的現狀。

（二）薄弱的基層監督

基層監督機制主要包括層級監督、專門監督與社會監督三部分，但由于重視不足、體制不完善等原因，其功能都無法充分發揮，難以遏制權力腐敗。

在基層權力運行體系中，上級是最強有力的監督主體。但在熟人社會中，官員間往往形成復雜的“權力關系網”，上級反而成為了腐敗保護傘；此外，面對績效考核的壓力，鄉級政權在完成土地征用流轉與拆遷改造任務時必須得到村干部的配合，“這種潛在的村干部對鄉鎮干部的‘逆保護關系，無疑會使鄉鎮干部對村干部腐敗保持容忍和放縱態度”。

而以紀委、行政監察機關為主體的專門監督一方面因缺乏組織獨立性，致使案件查辦經常受到上級掣肘。另一反面因缺乏足夠的人力物力與專業技術，在面對手段隱蔽、花樣翻新的基層腐敗時，往往力不從心。

基層群眾對小官“吃拿卡要”行為也最有切膚之感，但社會監督的作用卻沒有得到充分發揮。這與民主制度發展不充分、公民權利行使途徑不暢有很大關系。此外，政府權力在暗箱中運行，使得群眾知情權難以保障，在信息不對稱的條件下難以形成有效監督，為貪腐大開方便之門。

（三）社會轉型時期的動態環境

亨廷頓曾說：“腐敗是現代化的產物……處于變革時期的國家往往會腐敗案件高發，導致腐敗程度加劇的因素是經濟和社會的快速發展。”現行基層權力運行機制難以適應轉型時期社會經濟環境的快速變化，制度脫軌與制度漏洞為“小官巨腐”創造了條件。

隨著城鎮化的發展，大量拆遷征地補償費與房地產建設資金流入農村，這使得村干部所掌握的土地資源大幅升值，資金的巨額化與權力制約機制的缺失使得村干部能夠以極小貪腐成本獲得龐大經濟利益。

另一方面，在市場經濟快速發展背景下，大量市場主體獲得了可觀的經濟利潤，同時物價快速上漲，而基層干部的工資待遇卻增長緩慢，其“政治發展空間也非常狹小”，導致其以貪腐求得經濟利益來彌補心理落差。

二、制度創新的三個維度——“小官巨腐”的治理路徑

（一）化解權力集中的制度革新

高度集中的實權是“小官”想要“巨腐”的前提，因此對基層自由裁量權進行適度限制至關重要。首先，在腐敗多發的農村拆遷與工程建設等重點領域，當基層不具備管理能力時，在不影響基層自主性與村民自治合法性基礎上，將部分管理權力進行上移，減少“山頭主義”的可能性。其次，取消不必要的基層審批權是化解基層權力集中的又一路徑。而當權力集中成為必需時，應當以健全的制度保證權力在程序框架內運行，以程序正義促進實體公正。

（二）健全層級、專門與民主監督機制

一是要強化上級黨風廉政建設主體責任。將下級干部的廉潔情況作為對其政績考核的重要指標，打破上下級間“政績、權力、利益共同體”，充分發揮層級監督效力。

二是要加強基層紀檢監察隊伍建設。要保證其機構的獨立性，探索建立“基層紀委業務垂直負責制度”。同時“延伸紀檢監察部門的監督與查處功能”，明確其對村干部與企事業單位負責人的管轄權，填補專門監督制度漏洞。

三是要落實與深化基層民主。為此要增強群眾的權利意識、公民意識與法律意識，使其在知權懂法的基礎上能夠正確維護自身權益與公共利益。而知情是監督的前提，切實深化信息公開制度成為必需，“針對土地拆遷、招投標和工程建設等重點經濟領域，要通過建立完善的信息公開披露制度，嚴格信息公開程序、內容、范圍和時限，確保各環節信息真實、公開和透明”。

（三）基層官員選任與考核管理制度創新

與基層官員接觸最為密切的群眾是最有資格的考官，因此在干部選任時要重視民主，“完善選拔與任用的全程信息公開制度”，選任接受群眾監督。同時大力懲處“買官賣官”“帶病提拔”等用人腐敗現象，建立選任用人終身追責制度，從源頭上遏制“小官低素質”現象。

在基層干部日常考核中，要強化價值觀標準，用適度量化避免道德考核流于形式，防止“唯經濟”的單維度考核帶來的“能人腐敗”。而且要重視考核結果，完善考核激勵與淘汰機制，對于德才兼備的“好干部”要給予晉升機會與物質獎勵，防止其因“勞無所得”導致心理失衡，而對于考核不合格的“壞干部”要及時進行清理，配合輪崗制度，防止其長期把持職位產生的公權力私人化現象。

在基層隊伍管理中要重視軟硬結合，一方面構建包括業務素質、法律知識與道德教育的定期培訓制度與警示約談機制，增強其依法用權意識。另一方面要加大腐敗的懲處力度，構建政法、經濟雙重重罰制度，使其“權力尋租成本大于權利尋租的純經濟收益”，用“不敢腐”的硬性制度遏制基層腐敗。

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作者簡介：鄧巖（1997—），男，河北廊坊人，河北大學政法學院政治學與行政學專業在讀本科生。