跨界水資源污染中的環境執法問題研究

陳筱

【摘 要】 水資源的污染問題一直以來都是環境法研究的重點和民眾所關心的熱點，流域水污染中，跨界水污染也是當前跨界危機中最嚴重的問題之一。由于河流的流向和途經區域并不是完全獨立的個體，而是相互聯系具有關聯的整體，相鄰的省份、甚至是同一市的不同區域經濟合作也逐步增強，河流上下游之間、河流兩岸之間的環境執法也成為必不可少的保護關鍵。本文以上海“黃浦江死豬事件”的水資源污染為背景，探尋跨界水資源污染中的環境執法問題，旨在完善相關法律制度，探尋完善跨界水資源污染問題的環境執法，以期減少跨界水資源污染的環境執法阻力。

【關鍵詞】 跨界 水資源污染 環境執法

一、上海黃浦江死豬事件引發的跨界水資源污染的環境執法問題

（一）上海黃浦江死豬事件回顧和關注點探究

2013年3月，上海松江橫潦涇水面突然出現大量的死豬。3月13日，從黃浦江打撈上來的死豬目前已經增加至6601頭，嘉興新聞辦也在3月22日晚上發布消息，稱到3月22日的下午，嘉興市對清理、打撈中收集的5605頭死豬都作了無害化處理。一時間黃浦江上死豬“泛濫”，由此引發跨界水資源污染的環境執法問題，成為需要我們思索的一大方面：跨界水資源污染的環境執法會碰到哪些問題？如何才能更好地解決跨界水資源污染的環境執法問題？對此，需要探尋更好地方法對跨界水資源污染的執法提出更多建設性建議和意見，完善相關執法制度。

二、目前我國跨界水資源污染的環境執法問題探究

（一）跨界水資源污染的環境執法缺乏相應監管機制

近年來，由于缺乏相應的有效管理機制，相應的地方之間的利益沖突屢屢發生。單是流域跨省界污染的糾紛就已經不少，而省級以下的各個行政區域也因跨界的污染更是頻頻出現糾紛。近年來發生的多個跨界水資源污染的事件，在中國無論是南方還是北方，無論是東部還是西部，都存在該類型的糾紛。缺乏相應的監管措施和懲罰機制，上游省份或區域的工廠往河流中排放了大量的污染物質、沿河居民隨意傾倒日常的生活垃圾，這些污染物質讓下游的不同的省或區域的居民飽受苦惱。如果政府無法保障社會主體謀取美好生活的向往和渴望，那試問政府對社會主體所承擔的社會又談何說起呢？

（二）跨界水資源污染的負外部性

經濟學的理論告訴我們，資源是永遠處于稀缺狀態的。為了能讓資源最大化地得以利用，需要的是讓資源能夠最大程度地滿足人們的各種需求。而市場中每一個理性的“經濟人”1都不會主動自愿地內化外部性成本。

企業以利益為上。每個企業都屬于理性的“經濟人”。沒有一個理性的“經濟人”會主動自愿地自動內化其外部性成本。上游企業只顧自己的荷包的鼓囊，不會關心下游企業的污染狀況。在現代化的市場經濟中，從政府的角度上看，我國的管理體制長期以來都是以行政區劃作為劃分。地方政府各自為政，條塊管轄，相互之間互不干涉也互不融通，往往致使地方政府的“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的治理心態，因而地方政府在治理跨界的水資源污染重缺乏管理的動機。地方政府在政績考評、經濟發展進步的考量之下，往往屈從于現實的利益。

（三）跨界水資源污染的環境執法主體缺位及執法人員能力不強

雖然在《環境保護法》中提供了上位法的法律依據，但是結合目前的現實實踐基礎上看，部分下位法規定仍相對滯后。現行的垂直管理體制的要求重點是在本地的政府對本地的環境負責，環境執法的主體仍存在缺位的風險。例如：對于水污染的事件，環保局和水利局都有權利管理，但是具體應該是由哪一個部門來進行管理，難以分清，這樣的情況在污染防治執法過程中難免會造成互相推諉或者都爭相管理的情況出現。2

水資源的跨界污染問題的相比較單個區域的污染問題會更具有復雜性、專業性和多樣性，這就對相關的環境執法人員的業務素質、能力水平提出了新的要求。這對跨界水資源污染的環境執法人員的專業性、技術性都有著新的威脅與挑戰。執法人員的素質水平的高低將對執法的效果和公眾的滿意程度帶來直接的影響。結合目前我國環境執法人員的現狀：環境執法的車輛配備數量“僧多粥少”，環境執法人員缺編情況嚴重，環監部門執法難度不小。全國范圍內仍有相當大的一部分水污染防治行政執法人員專業素質低，所學專業不是環境保護相關的專業。非專業的知識結構使水污染防治行政執法人員對法律法規、檢測操作技術等不熟悉，造成環境檢查工作效能低。3

三、有關改善和加強跨界水資源污染的環境執法的策略

（一）針對跨界水資源污染建立適宜的生態補償機制

生態補償則是生態服務受益者通過市場交易向生態環境管理者付費的補償機制。4跨行政區域水污染治理中有著利益差別和矛盾的利益主體的存在，必然導致相互間利益的沖突，稀缺的水資源在滿足不同利益主體需求時的有限性和條件性，使相關利益主體由于追求的目標不同而產生利益紛爭。5只有明確界定相關利益主體的職責與權力，構建科學的生態補償機制才能實現福利公平。6跨界的河流流域污染事件的發生，經常都是流域的上游和下游，在不同的行政區的管理之下所帶來的外部性造成。在流域的上下游之間的負外部性問題，如果能夠通過適宜的生態補償機制來合理分配補償金額，安撫污染地區的附件居民，很大程度能緩解跨界居民的矛盾。

建立適宜的流域生態補償機制，平衡上下游流域居民的利益，能夠減少跨界流域之間的矛盾與沖突。通過流域的斷面檢測等技術加強水環境的監管，同時對地區之間的生態補償的具體計算細則進行確定，能夠提高生態補償機制的可操作性。通過生態補償機制來倒逼企業加強污染的治理，提高生態補償的標準，穩定相關政策的施行，對于跨界資源的污染治理極為有幫助。

（二）加快建立環境聯合執法的新的體制機制

跨界的水資源污染環境執法，涉及到不同地區的不同的政府、職能部門之間的權力劃分問題。該類的環境聯合執法涉及到不同地區的地方利益與責任問題。“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻，而只會選擇作一個搭便車者。”7故而將水資源污染治理的利益范圍擴大，開展多地的地方合作是對環境聯合執法體制機制建立的一大幫助。

在此可以借鑒2008年的長三角地區江浙滬地區的合作。2008年12月，江浙滬三地共同簽署了《長江三角洲地區環境保護合作協議》，以深化長三角地方政府在生態治理方面的合作。跨行政區環保執法監督機構的建立還能夠強有力的推動執法隊伍進行內部監督、層級監督和外部監督相結合，切實提高環保執法監督水平。8

（三）樹立跨界水資源污染的環境執法的權威

我國目前水資源保護管理體制是垂直線科層結構。9因跨界水資源污染的復雜性，故對跨界的環境執法人員的專業能力和素質要求比一般的執法人員更高。地方政府的環境執法人員如果無法擺脫中央政府的“影子”，就會在做決策和做執行上束手束腳，畏縮不前。故為了保證地方政府執法人員和其他地區執法人員聯合執法的時候能更加公正，可以在需要的時候采取強制性的方法，讓地方政府的上一級對其進行支持和監督。有了上級部門的支持，地方政府在執行活動的時候才能更加勇敢和堅定，在進行環境執法的過程中才能有所為、有所不為。

再者，對環境執法人員的培訓應注意科學、合理、有效。應該注重教學目標的實際綜合性和可行性。將法學理論和法學實踐整合，進行環境執法的復合教育。不僅如此，跨界的水資源污染環境執法問題還涉及到多個行政部門之間利益的博弈，因此還應當對執法人員進行政治學的教育。在進行教育教學的過程中，要不斷地理論和實際反復結合，既要講授專業知識，也要進行實踐訓練。同時，始終應該要讓執法人員的權力得到嚴格有效的監督。

四、結語

近年來我國的跨界水污染的糾紛頻繁發生，相應的環境執法權力也總是捉襟見肘。跨界水污染也是當前跨界危機中嚴重的問題之一，我們都應當給予重視。針對跨界水資源污染建立適宜的生態補償機制、加快建立環境聯合執法的新的體制機制以及樹立跨界水資源污染的環境執法的權威等措施或許能夠減少消滅跨界水資源污染的環境執法阻力，避免類似的事件再次發生，還一片青山綠水的生態之地。

【參考文獻】

[1] 經濟人的概念來自亞當·斯密《國富論》。

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[7] 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道——集體行動制度的演進》，上海三聯書店，2000年6月。

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[9] 王亞華：《水權解釋》，上海人民出版社2005年半，第343-345頁。