打好防范化解重大風險攻堅戰:思路與對策

黨的十九大報告提出，從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期，這個時期要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。作者闡釋了這一時期的風險形成機理和傳導機制，提出了風險識別的六部門框架，深入分析了主要風險領域和風險點，進而提出了“主動防范、系統應對、標本兼治、守住底線”的總體思路，明確了短期、中期和長期的風險防范重點，強調要加快風險管理體系和管理能力現代化，建立覆蓋金融、實體、政府、社會和對外部門五位一體的風險防范政策體系，有效防范化解各類可能出現的風險，守住不發生系統性風險的底線。

我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，新一輪經濟轉型的特征更趨明顯。經濟轉型是經濟發展向更高級形態、更復雜分工、更合理結構演變的“驚險一躍”。在這個過程中，各類風險易發高發，有可能集中釋放。我們必須把防范化解重大風險放在更加突出的位置，把握這一時期風險形成機理和傳導機制，堅持“主動防范、系統應對、標本兼治、守住底線”的總體思路， 區別短期、中期和長期的風險防控重點，加強風險管理能力建設，建立健全現代風險管理體系，有效防范化解各類可能出現的風險，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程創造有利條件。

我國正處在新一輪經濟轉型背景下的風險易發高發期

我國新一輪經濟轉型，本質上是經濟發展的階段性轉換，即從高速增長階段轉向高質量發展階段，從工業化中后期轉向后工業化時期，從中等收入經濟體轉向高收入經濟體。在這一進程中，原有的發展方式、經濟結構、增長動力等平衡關系被打破，周期性問題和結構性問題相互交錯，環境變化和體制變革相互影響，國內矛盾和外部沖擊相互作用，存量風險和增量風險相互疊加，進入風險易發高發的窗口期，面臨風險可能集中釋放的挑戰。

新一輪經濟轉型的主要特征

我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，開啟了一次廣度、深度都超過以往的新一輪經濟轉型。如果說，上一輪經濟轉型最鮮明的特征是通過建立社會主義市場經濟體制和參與經濟全球化進程，實現經濟快速增長和財富積累，促進勞動力轉移和居民收入水平大幅提升，加快工業化和城鎮化進程，使我國發展成為經濟大國的話，那么，新一輪經濟轉型是以全球經濟環境深刻變化、外部需求擴張放慢，國內經濟增長速度、結構、動力都發生明顯變化為背景的，面臨產能過剩、杠桿率高企和重大經濟結構性失衡等多重挑戰，轉型的復雜度和艱巨度超過以往。這些挑戰賦予新一輪轉型不同于以往的新的內涵，那就是要通過全面深化改革、貫徹新發展理念和建設現代化經濟體系，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，跨越轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關口，使我國發展邁上更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的新臺階，為建設社會主義現代化強國奠定基礎。

經濟轉型是經濟發展階段、條件和外部環境變化共同作用的結果。經濟轉型意味著原有的平衡被打破，需要重構新平衡；原有的結構不適應新的發展條件，需要加快結構調整；原有的體制不適應新的發展格局，需要加快體制變革。轉型必然有風險，沒有風險的轉型是不存在的。從國際經驗看，無論是日本、亞洲四小龍，還是拉美和前蘇東國家，在經歷經濟轉型過程中都曾面臨嚴峻挑戰，要么爆發了嚴重的經濟危機，要么出現了發展停滯，落入“中等收入陷阱”，有的國家甚至發生劇烈的社會動蕩并出現社會倒退。只有少數幾個國家，成功應對和化解了轉型期的風險，進入到現代化國家行列。當前和今后一個時期，我國正處在轉向高質量發展階段的重要關口，像其他經歷過轉型的經濟體一樣，這一時期往往也是高風險窗口期。轉型期的風險也孕育著成功轉型的機會，能否有效防范和應對各類風險，能否化風險為推動轉型的機遇，不僅關系到能否成功實現新一輪經濟轉型，也將關系到能否實現決勝全面建成小康社會的目標并開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

經濟轉型期往往是風險易發高發期

風險從萌芽、集聚到集中釋放有一個演進過程。風險的演進取決于外部環境和內在條件的變化，也有長期性、基礎性、結構性、制度性等因素的共同作用。影響我國當前風險易發高發的主要因素有以下幾個方面。

1.經濟增速換擋使潛在風險顯性化

在經濟高速增長期，各類風險往往被掩蓋和對沖，不容易暴露出來。2010年以來，經濟增速明顯回落，從2010年的10.6%下降到2016年的6.7%，降幅接近40%，企業利潤、財政收入增速也隨之大幅回落，地方政府性債務、國有企業高負債、房地產和金融系統聚集的潛在風險逐步暴露出來。根據中國經濟50人論壇課題組“面向2030年的經濟社會發展環境和戰略研究”預測，我國經濟潛在增長率還將繼續放緩，由近年來略高于6.5%下降到2020—2030年的5%～6%之間。潛在增速的持續放緩，將進一步增大風險釋放的壓力。

2.重大經濟結構性失衡催生風險

經濟轉型期往往意味著一個經濟體處于經濟技術長周期的末端，依托成熟技術擴張獲取規模效應的空間明顯收窄，實體經濟出現結構性失衡和產能過剩，產業利潤率大幅下降，資金因追逐利潤而“脫實向虛”，大量流入金融業和房地產市場，催生金融業過度繁榮和房地產泡沫。2016年我國金融業增加值占GDP比重達到8.3%，超過美國7.3%、英國7.2%的水平，反映了我國金融業過度繁榮的現狀。當前，我國重大經濟結構性失衡集中表現為實體經濟結構性供需失衡、金融和實體經濟失衡、房地產和實體經濟失衡，這些結構性失衡不僅加劇了潛在風險積累，而且增大了經濟金融風險的關聯性和復雜性。

3.投資效率下降引發債務率攀升

在經濟轉型過程中，過去投資增長較快的重化工業部門產能過剩問題凸顯，投資效率大幅下降。2015年我國增量資本產出比（ICOR），也就是每新增1元GDP所需要的投資達到6.7元，比2010年4.2元提高近60%。在投資效率不斷下降的情況下，要保持產出的穩定增長，必然要擴大負債規模。根據國際清算銀行的數據，2010—2015年我國非金融部門負債總規模年均增長16.6%，比同期名義GDP年均增速快約6%。債務杠桿率持續攀升，最終必然要通過各類風險的釋放表現出來。

4.順周期市場環境加劇風險積累

在經濟繁榮期，基于對未來經濟增長和收入的樂觀預期，市場主體傾向于高估自身的債務承受能力，整個經濟體信用快速擴張，形成資產價格上升、負債規模膨脹、資產規模擴大的循環反饋機制。而一旦實體部門增長勢頭逐步減弱，就會出現資產價格下降、債務規模攀升、資不抵債或流動性枯竭的循環，繃得過緊的債務關系就會在薄弱環節出現崩裂，引致各種經濟金融風險集中釋放。與此同時，地方政府的投資沖動和金融機構的約束機制不健全，也在體制上加劇了這種順周期效應。

5.主要經濟變量關系深刻調整

進入經濟轉型期，我國主要經濟變量關系發生深刻復雜變化。以人口結構為例，2012—2016年，勞動年齡人口累計減少1796萬人，年均減少359萬，人口撫養比因勞動年齡人口減少和人口老齡化而明顯提高。實證分析表明，儲蓄率與撫養比呈逆向變化關系。撫養比每上升1%，儲蓄率約下降0.8%。隨著人口撫養比的上升，我國高儲蓄率向下調整，并直接引致投資率的下降，進而影響到潛在增長率。人口結構變化特別是人口老齡化，還將加大養老和醫療保障的壓力，影響到政府債務的可持續性，使風險釋放的壓力增大。

6.外部經濟金融環境變化帶來的沖擊

隨著我國經濟規模和體量不斷增大，與世界經濟聯系的不斷加深，國內外經濟互動反饋效應不斷增強。我國作為全球第二大經濟體，通過貿易、投資、金融等渠道對國際市場產生巨大影響。與此同時，全球經濟的重大調整，主要經濟體的政策變化，也會對我國經濟和市場形成重大的外溢效應。當前，國際金融危機后主要經濟體實施的量化寬松和低利率政策面臨調整，歷史上從未有過的超低利率一旦逆向上調，將帶來全球資產重新定價和債務條件惡化，引發國際金融市場動蕩和大規模跨境資本流動，并將對我國形成較大的外部沖擊。

7.風險管理體系和管理能力建設滯后

長期以來，我國在應對各類經濟金融風險中形成了較強的風險管理能力，但也要看到，我國在風險識別、評估、預警、應對和處置上還存在諸多薄弱環節。政府職能錯位、越位和缺位現象仍然存在，部門機構設置不合理，職能交叉重疊，協調成本高，防范和化解風險的體系不健全。中央和地方財稅關系尚未理順，地方財權和事權不對稱，對土地財政依賴度較高，容易引發顯性和隱性債務膨脹。監管體系不完善，監管空白和監管套利并存，監管的穿透性、專業性不夠，存在“鐵路警察各管一段”的情況，在應對未來可能發生的各類風險中仍面臨巨大挑戰。

風險識別的六部門分析框架和傳導機制

風險是現代經濟社會的一部分，有其獨特的形成、集聚和擴散過程。風險的基本構成要素包括風險因素、風險事件和風險結果。經濟社會發展過程中形成的結構性、體制性矛盾和問題不斷積累疊加并日益突出，一旦受到外部突發性事件的沖擊，風險就很可能會集中釋放并迅速蔓延，導致經濟社會發展遭受重大損失。從歷史和國際經驗看，風險都不是孤立的。隨著經濟社會系統內各部門間經濟聯系和交互作用的日益深化，經濟金融風險的交互性、傳染性和網絡化特征日趨明顯，需要用系統化、網絡化和交互影響視角來觀察和分析經濟社會發展中可能面臨的重大風險。

風險識別的六部門框架

按照系統化、網絡化的視角，可以將經濟社會系統劃分為6個部門。以經濟系統中的居民部門、企業部門、金融部門、政府部門作為核心部門，運用“部門資產負債表”的方法，各部門間通過債權債務、投資權益和隱性擔保，相互關聯形成復雜的網絡系統，通過分析期限錯配、資本錯配等找到風險的傳遞、轉移路徑。經濟部門風險的外溢將激化社會部門的矛盾，一旦超過臨界值，就有可能加快社會風險的爆發。在經濟全球化的環境下，風險外溢和跨境傳遞效應增強，國內經濟社會風險將增大面對外部沖擊的脆弱性。

1.居民部門

經濟轉型期居民部門最大的風險源來自于人口結構的變化。人口紅利階段，生產者超過非生產消費人口，儲蓄率高、投資者年輕、風險偏好較高，眾多生產者競爭有限的投資機會，導致居民部門持有的房地產等資產估值高企，家庭債務杠桿率上升。到人口紅利逐漸消退的階段，生產者比重下降，儲蓄率下降，平均風險投資偏好下降，房地產價格面臨下行壓力，而家庭按揭貸款則面臨違約風險。從國際經驗看，日本房地產泡沫破滅，就發生在人口結構出現拐點之后。

我國居民部門負債水平較低，但增長較快，主要負債是住房消費貸款。根據國際清算銀行數據，我國居民部門杠桿率由2008年的17.9%上升到2016年的44.4%，上升26.5%，但2016年仍明顯低于美國82%和日本71%的水平。居民部門負債端對應的主要是住房貸款。2008年以來，每一輪房價上漲周期都伴隨著居民部門杠桿率的快速增加。2012年以來，我國房貸增速上行與GDP增速下行相互疊加，這意味著居民部門的最大風險是房價的大幅下跌，這將使居民部門的資產負債表嚴重惡化。

2.企業部門

經濟轉型期往往表現為企業部門傳統競爭優勢減弱，投資邊際收益下降，亟待培育新優勢。若產業轉型升級不暢，收益率持續走低，企業償債能力將顯著下降。在預算軟約束和金融監管不力情況下，企業部門往往通過借新還舊并累積債務的方式維系經營運轉，形成低收益和高杠桿相互強化的資產負債表擴張。由于產業利潤率下降，產業資本轉化為金融資本，大量流入金融業和資本市場，催生房地產和資本市場泡沫。

企業部門杠桿率高且增速較快，是我國宏觀杠桿率攀升的主要原因。2008—2016年，我國企業部門杠桿率由96.3%上升到166.3%，遠高于新興市場平均106%和發達國家平均89%的水平，且過去幾年持續上升。從內部結構看，國有企業杠桿率和增速都明顯高于民營企業。企業杠桿率持續攀升表明，企業的生產效率和償付能力在大幅下降。在經濟下行期，企業的償付能力風險和流動性風險將迅速上升，企業杠桿率過高必然會增大風險釋放壓力。

3.金融部門

居民和企業部門積累的風險，都會以提高債務杠桿率的方式向金融部門轉移，金融部門債務規模迅速膨脹。對于本就高杠桿運作的金融部門而言，轉型期的盈利壓力使其進一步推高金融部門杠桿率，從而累積流動性風險和信用風險。金融部門承擔實體部門轉移的風險，其實質是利用金融部門資源配置和風險管理的優勢，為實體部門結構性改革贏得時間。如果實體部門結構性改革沒有實質性推進，產業轉型升級不暢，實體經濟收益將難以支撐金融體系，金融部門資產負債表惡化，風險集中釋放的壓力必然會明顯增大。

金融部門的風險，既表現為銀行表內業務的資產質量下降、銀行不良率和關注類貸款比重上升、撥備覆蓋率下降，也表現為表外業務和非銀行金融機構的快速膨脹。根據央行發布的《中國金融穩定報告2017》，截至2016年末，銀行業金融機構表外業務（含托管資產表外部分）余額為253.52萬億元，表外資產規模相當于同期表內資產規模的109.16%，表外業務中發展最快的理財業務存在期限錯配風險，而非銀行金融機構的資金來源主要來自于同業業務，一旦遇到風吹草動，可能將面臨來自商業銀行的擠提壓力，這都會加大金融部門的信用風險和流動性風險。

4.政府部門

除顯性債務之外，政府部門還以隱性擔保的方式，對居民、企業和金融部門承擔著“或有債務”。對于居民部門，政府部門不僅承擔著對其存款等的或有債務，還承擔著彌補養老金缺口的或有債務。對于企業部門，政府部門既有對國有企業和大型民營企業的隱性擔保，也有可能為維持“僵尸企業”運營而產生或有負債。對于金融部門，可能發生的危機救助成本是政府部門的或有負債。進入經濟轉型期，產業轉型升級的不確定性增大，政府的不當擔保可能導致居民、企業、金融傾向于過度承擔風險，使得整個經濟體的資產負債表快速膨脹和風險敞口急劇擴大。

我國政府部門顯性債務規模占GDP的比重并不高，但增長較快，2008—2016年由27.1%提高到46.4%。若考慮隱性債務，政府部門債務規模擴張明顯加快，且近年來地方政府債務特別是隱性債務增長較快，有研究報告估算，已超過政府顯性債務規模。

5.社會部門

在經濟轉型期，一方面，社會部門自身面臨許多特有的風險，如收入差距擴大、社會分化、生態環境事件等引發的社會矛盾，這些風險會對經濟部門形成外部壓力。另一方面，若經濟部門的風險超過臨界值，也有可能使社會風險進一步集聚。比如，居民部門的房地產等資產泡沫風險，將加劇收入及財富分配失衡和階層固化；企業部門債務高企可能誘發大規模失業風險；金融部門擠兌風險及其引發的龐氏騙局暴露，將可能誘發群體性事件。與此同時，政府部門債務風險將制約其化解社會風險的能力。

6.國際部門

國際部門的風險屬于不可控的外生變量，有其偶發性和不確定性。經濟全球化使各國通過貿易、投資和金融交易等方式更加緊密的聯為一體。一方面，全球化形成的經濟網絡促使各國按比較優勢揚長避短，有利于風險分擔。另一方面，全球化也加快了風險跨境傳遞速度，容易產生風險共振效應。面對同樣的外部風險，轉型經濟體更容易受到沖擊，風險管理體系不健全或政策儲備不足，還將使內在結構性矛盾暴露為顯性風險。此外，國內部門和國際部門之間通過外幣計價的投融資工具關聯，容易出現匯率預期逆轉，加大貨幣錯配風險。

上述6個部門中，最為關鍵的是政府部門。政府擁有諸多政策工具，是風險管理責任最大的部門，承擔著其他部門外溢的風險，發揮著“穩定錨”的作用。政府部門利用自身資產負債表的擴張能力，為居民部門、企業部門和金融部門修復資產負債表提供時間和空間，使經濟社會系統從風險沖擊中得以恢復，最終使政府部門的負債規模得以降低。政府救助的關鍵，在于以恰當的方式實現“花錢買機制”，推動實體部門和金融部門的結構性改革，增強經濟活力和盈利能力，使經濟轉型目標得以實現。

風險傳導機制

風險在6個部門間傳導往往呈現階段性發展特征。從國際和歷史經驗看，經濟部門的風險通過資產負債表在居民、企業、金融和政府部門間傳遞、轉移、集聚或擴散，進而再影響到社會部門，并與國際部門的風險交互影響。

第一個階段，風險主要集聚在企業和居民部門，出現過度投資、不當加杠桿、資產錯配等問題，在轉型期結構調整壓力下或在外部沖擊下，企業或居民部門的存量風險不斷集聚，有可能轉化為短期流動性風險和償付性風險。

第二個階段，企業和居民部門的風險傳遞、集聚到金融部門，在金融部門的部分機構率先暴露，并通過資產負債表的權益渠道引發資產價格下跌，通過債務渠道引發大量不良債權，通過金融機構間的傳染，導致整個金融系統風險惡化。

第三個階段，政府部門介入，風險由金融部門部分轉移到政府部門，中央銀行、財政部等通過擴張自身的資產負債表來承接金融部門轉移的債務，由政府信用替代私人信用，以空間換時間的方法處置金融風險。

第四個階段，如果政府部門應對風險釋放能力不強，政府信用明顯下降，籌資能力不足，則會進一步導致預期惡化、風險放大，使政府部門采取有效行動和應對措施的空間受到擠壓，進而導致風險向財政、社會領域轉移，并可能引發危機，甚至出現轉型受阻，發展進程停滯。在此過程中，如果再遭遇外部沖擊，風險爆發強度和影響將更加明顯。

當前，我國企業部門和居民部門在經濟擴張時期積累的過度投資、產能過剩、資產錯配等風險正在向金融部門集聚和釋放，正處在風險傳導的第二階段。短期看，風險防范的重點主要是流動性風險、資產泡沫風險、政府債務風險；中期看，風險防范的重點主要是企業生產效率下降、產業升級遲滯和競爭力不足，導致企業債務風險集中釋放；長期看，風險防范的重點主要是加強風險管理體系和管理能力建設、有效化解各類風險、避免風險集聚并演化為危機，進而阻斷既定的發展進程。

過度依賴債務驅動的增長模式是杠桿率攀升的根源

對債務驅動的增長模式過度依賴，終將使杠桿率持續攀升、風險不斷積累。2008年后，為應對國際金融危機帶來的巨大沖擊，我國推出了新增4萬億元投資的“一攬子”計劃，并先后對基礎設施投資降低項目資本金比例，對住房按揭貸款降低首付，這在當時情況下應對外部沖擊是必要的，但客觀上提高了基礎設施和房地產投資的杠桿率。地方政府也通過各種方式擴大投資規模，地方融資平臺債務規模快速膨脹，強化了過度依賴債務擴張拉動經濟增長的模式。

這種模式必然使杠桿率持續攀升。根據國際清算銀行的數據，2008—2016年我國非金融部門、政府部門、居民部門和非金融企業部門杠桿率分別上升了115.7%、19.3%、26.5%和70%。2016年以來，盡管在政策導向上明確要“去杠桿”，但杠桿率上升的趨勢尚難扭轉。這種模式還將導致風險的集聚和釋放。2013年年中出現的“錢荒”、2015年出現的“股災”和匯市波動、2016年房價大幅上升形成房地產泡沫、2016年四季度后債市的大幅波動，這種市場輪番波動和風險不斷釋放的情況表明，我國已進入到風險易發高發期。

今后一個時期我國面臨的主要風險

今后一個時期，我國長期積累形成的風險易發高發，有可能會集中釋放。基于經濟轉型期六部門風險分析框架，需要重點關注的風險涉及金融、房地產、政府債務、產業轉型、人口老齡化、社會分化和外部沖擊等諸多領域。這些領域風險點多，影響面廣，且相互疊加，傳導機制復雜。如果應對不當，將對我國經濟社會發展形成較大干擾和沖擊。

金融領域風險

金融風險是實體經濟風險集聚的鏡像反映。經濟轉型期往往也是金融風險快速聚集和集中暴露期。在經濟下行壓力增大的背景下，實體經濟結構性產能過剩、過度加杠桿和資產錯配等潛在風險顯性化，并加快傳遞和集聚到金融部門。

1.金融機構資產質量惡化的風險

近年來，金融機構盈利水平降低，資產負債表脆弱性增加。截至2016年三季度，商業銀行不良率達到1.76%，連續16個季度反彈。雖然2016年四季度有0.02個點的下降，但2017年三季度依然保持在1.74%的水平，關注類貸款占比為3.56%，雖較2016年同期有所下降，但依然保持在高位。目前，國際上對我國商業銀行不良率的估算與我們的估算差距較大。根據國際貨幣基金組織（IMF）2016年4月發布的《全球金融穩定報告》，2015年我國商業銀行的公司貸款中，潛在風險貸款的比例為15.5%，潛在風險貸款規模達1.3萬億美元，約合8.2萬億元人民幣。

2.中小金融機構風險上升

近年來，中小銀行尤其是農商行、農信社、村鎮銀行，借同業業務逆勢快速擴張，累積了大量流動性風險，加之缺乏專業人才和核心技術的支撐，又受到大中型金融機構業務下沉和互聯網金融對小微金融業務的前后夾擊，經營風險明顯增大。與此同時，一些新設立的保險公司采取較為激進的業務拓展策略，通過發行高收益理財產品（如短期萬能險）籌集資金，投資于流動性較差的基礎設施、房地產、信托等另類資產，存在嚴重的期限錯配和利率倒掛，風險集聚水平明顯提高。

3.債券違約風險

近年來，企業債券市場迅猛擴張，全口徑企業債券包括中期票據、企業債、公司債、定向工具、資產支持證券、短期融資券，總規模超過17萬億元。據不完全統計，2015年有25支企業債券發生違約，其中不乏過去被認為很安全的國企債券，如東北特鋼、大連機床、中煤集團、中鐵物資、川煤能源等。2016年，債券市場違約事件57起，違約金額402億元，比上年增長2.2倍。2017年，山東天信集團、齊星集團、長興集團等企業債務危機爆發，引發市場高度關注。由于金融機構持有的信用債比重高達80%，如果違約事件頻發，將導致金融機構資產負債表惡化。

4.影子銀行風險

影子銀行是指游離于銀行監管體系之外、可能引發重大風險和監管套利等問題的信用中介體系，以及各類相關機構和業務活動。對影子銀行的統計有不同口徑。2016年小口徑的核心影子銀行規模（委托貸款、信托貸款、未貼現銀行承兌匯票之和）達到23.41萬億元，大口徑影子銀行規模（包括信托受益權、定向資產管理計劃、表外理財產品等）超過50萬億元。影子銀行的期限嚴重錯配，加上高杠桿投資組合和剛性兌付，使銀行等金融機構的擠兌風險上升。加之影子銀行業務沒有納入資本金監管范疇，使得資本充足率被高估，將難以承受貸款損失和突發事件帶來的沖擊。影子銀行業務的隱蔽性使得風險難以被測量和管理，容易導致風險跨市場、跨區域、跨行業傳遞。

5.資本外流風險

近兩年，我國外匯儲備大幅下降，2017年1月一度跌破3萬億美元大關。雖然人民幣不存在長期貶值的基礎條件，但從市場博弈角度看，如果美元繼續保持強勢，人民幣貶值預期就難以消除。如果遇到外部“黑天鵝”事件，人民幣匯率大幅波動，就可能增大我國資本外流壓力，并引發國內日益顯性化的風險與外部風險共振，導致國內資產價格大幅縮水。

房地產領域風險

我國房地產市場已從總量供不應求轉向供求總體平衡、區域結構矛盾突出的新階段，特別是近兩年來，房地產市場形成高價格、高庫存、高杠桿、高度金融化和高度關聯性的“五高”風險特征。今后一個時期，我國房地產市場面對的潛在風險仍然較大。

1.住房結構性過剩風險

截至2015年，城鎮常住人口家庭戶均住房已達1.1套。過去幾年城鎮住房新開工面積較大，2013年達到20.12億平方米的峰值，2014年、2015年、2016年分別為18億、15億和11.6億平方米。今后幾年仍是住房面積竣工的高峰期，若住房新開工面積繼續保持較高水平，住房市場出現供給過剩的風險將顯著增大。住房過剩在三四線城市表現尤為突出，結構性過剩的風險較為集中。

2.房地產泡沫風險

2015年下半年以來的房價上漲，不同于2004年、2005年、2007年和2009年是在城鎮住房總體供不應求的階段發生的，而是在住房總量平衡、經濟增速較快回落的階段發生的，利率大幅下調增大了居民住房購買能力，成為推動房價上漲的重要因素。據測算，2015年央行5次降息、4次降準后，居民住房購買能力相當于提高了39.5%，由此蘊含的市場風險顯著增大。過去幾年，一線城市房價收入比都超過17，表明房價泡沫風險已累積到相當水平。

3.房地產金融化的風險

目前，一線城市及部分二線城市房地產市場呈現出較強的金融屬性，并帶來巨大的虹吸效應，使得經濟進一步“脫實向虛”。2016年末，房地產貸款余額為26.7萬億元，占各項貸款余額的25%。2016年新增房地產貸款5.7萬億元，占各項新增貸款總額的45%左右。若考慮影子銀行，則房地產領域的融資規模會更大。房地產金融化很可能將風險轉移到銀行等金融機構，導致金融機構資產質量惡化，引發金融風險。

此外，房地產還有顯著的收入分配效應。房價暴漲透支了一兩代人的購買力，加劇了貧富分化，年輕一代的財富積累變得更加困難。這種差距阻礙了勞動力、人才的社會性流動，進一步固化了社會貧富差距。

政府債務風險

經濟轉型期，政府往往采取擴張性財政政策拉動經濟增長，緩釋經濟下行壓力。政府債務擴張速度加快，政府債務占GDP的比重迅速上升，風險壓力明顯增大。

1.地方政府性債務風險

根據財政部數據，2016年末我國中央和地方政府的債務余額約為27.33萬億元，負債率約為36.7%，總體處于可控范圍。但也要看到，地方政府舉債約束機制不健全，近年來通過投貸聯動、名股實債、表外舉債、購買服務等方式，借地方融資平臺、PPP、產業基金等渠道變相舉債的現象較為普遍，隱性債務風險不斷積累。與此同時，一些資源型、重化工主導的地區，受資源性產品價格下跌和重化工產能過剩的影響，財政收入和企業利潤大幅下降，而產業重組、處置不良資產、安置下崗職工需要大量增加投入，償還既有債務和新增債務的壓力增大，風險水平明顯上升。

2.資產變現能力不足的風險

從資產負債表視角看，我國政府部門資產凈值規模較大，即使出現較大的債務風險，也可以通過出售資產償還債務。但也要看到，在政府資產構成中，非金融資產占有較大比例，主要是由樓堂館所等固定資產和土地儲備等構成。這些資產流動性不強，處置比較困難，而在風險集中暴露的時期，價格大幅縮水，資產難以變現，很難起到緩解債務壓力的作用。

產業轉型風險

我國在經歷了制造業井噴式擴張后，產業規模和供給能力迅速膨脹，但是大多數還只能滿足中低端需求，難以滿足居民消費結構迅速升級的需求。隨著制造業要素成本提高，經濟效益下降，企業負債上升，償債能力減弱，風險也會不斷積累。

1.產能過剩風險

近年來，鋼鐵、煤炭、火電等領域去產能取得積極進展，但有色、建材、石化等領域依然面臨較大的過剩壓力。受傳統體制束縛，過剩產能市場化退出和出清機制尚未形成，“僵尸企業”沉淀的資源難以實現再配置，制約了制造業整體盈利水平改善，并進一步推高企業的負債水平。按照2016年末我國企業杠桿率166%計算，企業總負債達到123.5萬億元。按一年期貸款4.35%的基準利率，每年的付息成本高達5.4萬億元，接近2016年新增GDP總量。顯然，這樣的債務水平是難以持續的。

2.制造業競爭力下降風險

隨著制造業要素成本優勢逐步削弱，能源、土地、物流等方面的“成本弱勢”逐步暴露，支撐制造業發展的主要因素已經由生產能力規模擴張轉向提升產業價值鏈和產品附加值，創新能力不足的“瓶頸”制約逐步顯現。根據科技部《2015年規模以上工業企業R&D;活動統計分析》，2015年我國規模以上工業企業有研發活動的僅占19.2%，有研發機構的企業僅占13.8%。企業研發投入和創新能力不足，前沿技術創新體系尚未形成。在新一輪科技革命和產業變革加快推進的背景下，傳統制造業生產能力和技術裝備面臨被淘汰的風險，進而會進一步加劇企業資產負債表的惡化。

人口老齡化風險

我國人口老齡化形勢嚴峻。2016年我國60歲以上的老齡人口占總人口的比重達到16.7%， 65周歲以上達到10.8%，預計到2030年這一比重將分別達到25%和20%。我國具有明顯的“未富先老”特征，在這樣的情況下，養老和醫療保障制度在財務可持續性上面臨越來越大的壓力。歐洲主權債務危機的教訓表明，養老保障體系的制度設計不健全，很容易導致發生債務危機，嚴重時還可能誘發社會領域風險。

1.養老負擔風險加大

根據有關報告測算，2030年我國60歲以上老年人口將超過4億人（國家發展和改革委員會：《〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要〉輔導讀本》，人民出版社，2016年4月第1版），老年撫養負擔大幅上升。我國養老制度設計不完善，社會過度依賴政府的基礎養老保險，第一支柱（基本養老保險）承擔了80%以上的養老負擔，第二支柱（企業年金）、第三支柱（商業保險）發展明顯滯后。養老負擔過度集中在第一支柱，導致養老金缺口持續擴大。2016年，我國基本養老保險征收缺口達4303億元，一些省份出現了當期扣除財政補貼養老金收不抵支的情況。按2015年覆蓋率67.3%測算，預計2020年城鄉居民養老保險領取人數將達到1.65億人，養老金支付將面臨巨大壓力。

2.醫療保障支出大幅增加的風險

我國人口預期壽命不斷提高，2015年人均預期壽命達到76.34歲，比2000年71.40歲提高了4.94歲。人口老齡化帶來了疾病模式的變化，心腦血管疾病、腫瘤、高血壓、糖尿病等慢性非傳染性疾病成為主要疾病，醫療支出大幅增加。根據經合組織的估計，65歲以上人口人均醫療費用大約是65歲以下人口的2～8倍。2015年，我國衛生總費用超過4萬億元，占GDP的6%，政府衛生支出占衛生總費用的30.9%，占GDP的1.85%。未來人口老齡化加快發展，還將使衛生費用和政府支出大幅攀升。這不僅會增加政府債務風險，解決不好還將引發社會領域風險。

社會分化風險

在經濟轉型期，通常面臨復雜的利益結構調整和深刻的社會結構變動，并導致社會分化，如收入分配差距擴大等。新華社開展的社會調查顯示，中產階層普遍存在“不期盼向上流動，但也不希望向下流動”的強烈意愿。今后一個時期，隨著經濟轉型的深化，以及網絡化、信息化的迅猛發展，社會分化將呈現出更加復雜的特征。

1.收入差距擴大的風險

2008年以來，在經濟快速增長的同時，收入差距有所擴大。我國基尼系數在2008年和2009年達到0.49，成為亞洲收入最不平等的國家之一。近年來，基尼系數有所下降，但2016年仍高達0.465。如果考慮家庭財產的因素，實際收入差距要更為嚴重。根據北京大學發布的《中國民生發展報告2015》，我國家庭財產基尼系數由1995年的0.45上升至2012年的0.73，頂端1%的家庭占有全國1/3以上的財產，底端25%的家庭擁有的財產總量僅占1%左右。居民家庭財富差距的擴大，還將通過人力資本投資、社會資本和婚配等機制影響到子代成年后的發展，使社會分化進一步加劇并積累各種社會風險。

2.社會流動性下降的風險

進入21世紀以來，隨著階層分化的日趨明顯，階層間的流動性不斷下降。零點集團的一項調研結果顯示，當前社會民眾中自認屬于中下層、中層和中上層的比例分別為60.8%、34.2%和4.3%，認為自己屬于下層的公眾中，有86.5%同時表示自己父母也是下層，認為自己是中下層的公眾中，有68.3%認為自己父母也是中下層。他們基本保持了與父母一致的階層屬性，并沒有實現代際階層的向上流動。過去一個時期，“官二代”“富二代”成為一種廣受社會斥責的現象，這也在一定程度上表明，階層之間流動性有所下降，并出現代際傳遞的特征。

外部沖擊風險

我國已高度融入全球經濟和國際分工體系，隨著我國經濟占全球份額的不斷上升，與全球經濟的交互影響和互動反饋機制不斷增強。經濟轉型過程中的風險釋放與全球經濟波動的外部沖擊相互作用，將使我國面臨的風險挑戰明顯加大。

1.外部市場波動風險

國際金融危機以來，世界經濟進入長周期調整階段，目前仍處在深度調整中，國際金融危機后續影響還會持續相當一段時間。當前，美歐等主要經濟體雖呈現出復蘇勢頭，但復蘇進程仍面臨諸多不確定因素。正是在這樣的背景下，逆全球化思潮抬頭、貿易保護主義盛行，對我國的外需市場形成重要影響。雖然內需對我國經濟增長的貢獻率不斷提高，但相當長一段時期內，外需對經濟增長仍有重要的支撐作用，特別是在電子信息、機電產品和紡織服裝等產業，我國仍然高度依賴國際市場，外部市場需求波動會對我國經濟平穩運行造成沖擊。

2.外部金融沖擊風險

2008年金融危機以來，主要經濟體普遍采取量寬政策，債務水平高企，杠桿率持續攀升，全球金融體系的脆弱性不斷強化。隨著美國退出量寬政策并開啟加息和縮表周期，其他主要經濟體也將逐步退出非常規量寬政策。全球貨幣政策的逆向調整，將大幅提升我國的償債成本，并將帶來全球資產價格的調整和資產重新配置，對我國的金融體系穩定帶來外部沖擊。

對主要風險領域的評估和我國應對風險的條件分析

經濟轉型期的風險涉及的領域多、傳導機制復雜。以往的研究主要關注定性描述和分析，本課題嘗試用德爾菲法，對主要風險領域進行初步評估。

對主要風險領域的評估

為提高風險評估的科學性，我們采用德爾菲法，由各領域專家獨立對當前和今后一個時期的風險給出評估分值。在專家打分基礎上，判斷各領域風險間的交互影響程度和各領域風險發生概率。

一是采用矩陣分析評估各領域風險間的交互影響。橫軸為每個風險領域對其他6個領域的影響度，縱軸為每個風險領域受其他領域的影響度。影響度賦予1～5的整數值，5代表影響度最大，1代表影響度最小，得分值為問卷調查的平均值。評估結果表明，影響度從大到小的領域為：金融風險、房地產風險、政府債務風險、企業債務風險、外部風險、社會風險、人口老齡化風險；受影響度從大到小的領域為：金融風險、社會風險、政府債務風險、房地產風險、企業債務風險、外部風險、人口老齡化風險。

二是采用兩兩比較的方法評估各領域風險間的交互影響。將任意兩個風險進行比較，影響力大的得1分，影響力小的得0分。評估結果表明，按影響度大小排序為：金融風險、房地產風險、企業債務風險、社會風險、政府債務風險、人口老齡化風險、外部風險。

三是采用專家打分評估各領域風險發生概率。將各領域風險發生的概率進行排序，發生概率最高的為7分，最低的為1分，對各領域得分取平均值。風險發生概率由大到小排序的結果是：房地產風險、金融風險、企業債務風險、政府債務風險、人口老齡化風險、外部風險、社會風險。

綜合以上3種方法結果，影響力較大同時也是發生概率較高的前四位風險領域是：金融風險、房地產風險、政府債務風險、企業債務風險。

我國防范化解風險的有利條件和面臨的挑戰

我國防范化解風險具有多方面有利條件。一是政府權威性高，執行力強，有利于調動資源，可短時間內集中資源處置局部風險，避免局部風險轉化為全局風險，具有集中力量防風險的獨特優勢。二是中央政府擁有較強的信用，有能力擴張資產負債表，通過增加負債向社會補充流動性，實現資源跨期和跨部門配置，從而穩定社會預期，爭取更多的時間和更大的空間推進結構性改革。三是我國儲蓄率較高，仍處在略高于46%的高位，為家庭和企業部門應對風險提供了較大緩沖空間。四是我國債務融資的資金來源主要是國內儲蓄，外債規模占總債務比重不到3%，外部風險對實體經濟部門資產負債表的沖擊較為可控。五是我國外匯儲備充足，在應對債務、房地產等各類風險中有更強的緩釋能力，可以為主動化解風險贏得時間。六是我國是一個大規模經濟體，風險在各個部門之間傳遞后延的回旋余地較大，增大了各部門風險騰挪的空間，可以通過空間換時間，在一定程度上對沖和緩釋風險。

同時也要看到，我國正處在增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段，經濟風險集聚釋放與經濟增速下降、經濟再平衡和高杠桿等各種矛盾相互交織和“碰頭”，加之全面深化改革仍在路上，國家治理體系和治理能力現代化尚未完成，政府職能容易出現錯位、越位和缺位，防范化解風險仍面臨挑戰。從建設現代風險管理體系角度看，市場尚未形成損益自擔的風險分擔機制，政府承擔了較多的隱性擔保和剛性兌付，政府部門成為各類風險事實上的最終承擔者。這種風險處置體制，雖然在過去較長一段時間避免了大的危機，但也使得市場主體“風險免疫系統”沒有經受洗禮，容易引發政府信用透支和道德風險。

綜上所述，我國經濟社會風險總體可控，但化解各類風險面臨諸多挑戰。我們應保持戰略定力，既不盲目樂觀，又不回避矛盾，堅持全面深化改革的戰略方向，堅持以供給側結構性改革為主線，處理好政府與市場、短期與中長期、促進發展與管理風險、重點防范與體系建設等方面的關系，主動轉方式、調結構、換動力、去杠桿、防泡沫，有效規避風險集中釋放對經濟社會發展造成的沖擊，守住不發生系統性風險的底線。

打好防范化解重大風險攻堅戰的總體思路

風險是挑戰，也是機遇。要在轉型中實現發展，總會面臨各種風險。要將風險轉變為發展的機遇，關鍵是要有效識別和管理各種風險，不斷創新風險管理機制，建設現代風險管理體系，提高風險管理能力。

打好防范化解重大風險攻堅戰的總體思路

針對經濟發展階段性變化和經濟轉型期風險易發高發的特征，要牢牢把握轉型期風險形成機理和傳導機制，堅持底線思維、系統思維、戰略思維，按照“主動防范、系統應對、標本兼治、守住底線”的總體思路，有效防范化解可能出現的各種風險，確保不發生重大系統性風險。

1.主動防范

經濟社會發展風險都有一個從萌芽積累到最終釋放的演進過程，若能在風險集聚階段，把握住風險化解的時間窗口，并采取積極有效措施主動應對，就會顯著降低風險對經濟社會發展造成的負面沖擊。“灰犀牛”是指概率極大、沖擊力極強的潛在風險。“灰犀牛”理論認為，風險的爆發并非發生之前的征兆過于隱蔽，而是因為人們的疏忽大意和應對不力，甚至不愿主動采取行動加以防范。“灰犀牛”比“黑天鵝”更可怕，人們往往在習以為常和麻木中錯失了處置風險的最佳時機。

主動防范，就是要加強風險防范的頂層設計，系統規劃、穩步推進，將“集中力量辦大事”與“市場機制效率”有機結合起來，加強對各類風險的評估，建立風險預警機制，制定系統的防范和化解風險的實施方案，明確每個階段風險管理的重點。不同于風險的被動出清，主動防范化解風險是一項復雜的系統工程，必須要有總體的戰略謀劃。比如，在處置高杠桿率問題上，從控制杠桿增速、穩定杠桿率、調整杠桿結構到最后降低杠桿水平，就需要制定“去杠桿”的總體戰略方案。

2.系統應對

在市場經濟條件下，風險在不同領域之間傳導和擴散速度明顯加快，風險的傳導機制更加復雜多樣，特別是在全球化和開放型經濟的環境下，加之互聯網時代信息快速傳播，市場預期迅速變化，這些都可能使不同風險之間的外溢效應更加明顯，相互交叉傳染和反饋放大效應更加突出。在這樣的背景下，必須認識到，風險蘊含于經濟轉型之中，與重大經濟結構性失衡是分不開的，各領域風險也不是孤立的，不能依靠碎片化的局部性措施來應對，而必須用系統性思維和網絡化視角來防范和應對風險。

系統應對，就是要有系統性戰略謀劃，將防范化解風險作為一個系統性工程，從事前、事中、事后的整體視角進行設計，事前加強風險的預判和防范，事中加強風險的應對與處置，事后加強風險免疫和管理能力建設。與此同時，要從推進經濟結構戰略性調整，全面矯正重大經濟結構性失衡，完善金融監管框架，修復資產負債表，建立新型風險管理體系，加強風險管理能力建設等系統性視角來制定防范化解風險的方案和實施路徑。

3.標本兼治

防范風險主要是針對迫在眉睫的當前問題，大多是臨時性措施，屬于治標性質，而要從治本上化解風險，必須堅定不移地推進全面深化改革。風險集聚往往是經濟失衡和資源錯配的外在反映，根本原因是結構性改革滯后和體制機制扭曲，必須從結構性改革中找出路。從國際經驗看，1998年和2008年兩次危機雖然都爆發于金融領域，但從本質上看，很大程度上反映了實體經濟的結構性失衡，導致金融領域的資源錯配和風險的集中釋放，最終必然爆發金融危機。金融危機后，西方主要經濟體實施量寬政策，在短期內對實體經濟起到了刺激作用，但結構性失衡問題沒有根本解決，經濟復蘇的可持續性仍面臨多種不確定因素。

標本兼治，就是要緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，深化國有企業、財稅、金融、社會保障和宏觀經濟管理體制等基礎性領域和關鍵性環節改革，建立和完善經濟運行所必需的內部約束和外部監管機制，在更高層次上推進社會主義市場經濟體制完善和創新，提升我國的制度優勢。在我國經濟轉型任務緊迫和市場經濟制度尚不健全的形勢下，要堅持市場化改革取向，避免風險向政府集中和政府兜底的預期，堅持“花錢買機制”，充分發揮市場機制在風險管理、處置和分擔上的作用。

4.守住底線

經濟轉型過程往往也是資產負債表重新配置和風險集聚釋放的過程。如果對風險積累缺乏警覺，沒有與風險賽跑的意識，風險就會不斷集聚，積累到一定水平，就會集中釋放，釀成系統性風險和經濟金融危機。從國際經驗看，東亞國家、前蘇東國家和拉美國家在經濟轉型過程中都曾發生嚴重的金融危機，危機處置不當，經濟轉型受阻，就會落入“中等收入陷阱”。

守住底線，就是要堅持問題導向、底線思維，防患于萌發之時，充分估計最壞的可能性。對最壞的情景一旦心中有數，就能迎難而上，化危為機。我們既要敢于面對風險，勇于擔當，做“風險斗士”，又要保持清醒頭腦，冷靜客觀地分析和評估風險，通過科學的風險處置，確保不出現最壞的情景，堅決守住不發生系統性風險的底線。

防范化解風險的階段性安排

經濟轉型期有效防范化解風險，必須把握轉型期風險形成機理和傳導機制，根據不同階段風險集聚的特點，明確短期、中期和長期風險防控的重點和主要任務。

1.短期以處置金融和房地產風險為重點

從短期看，金融風險和房地產風險是當前最突出的風險領域，主要表現為宏觀杠桿率過高、金融資源錯配和房地產資產泡沫等風險。這些風險積累到一定水平，或遭遇突如其來的外部沖擊，就有可能形成風險放大機制，并迅速傳導至實體經濟部門，繼而引發系統性風險。要著力深化金融改革，健全市場化法制化違約處置機制，完善金融監管體系，補齊監管短板和監管空白，采取措施處置一批風險點，著力控制增量，積極處置存量，防止金融存量風險集聚，進而出現流動性風險。與此同時，加快研究建立符合國情適應市場規律的房地產基礎性制度和長效機制，采取措施抑制房地產泡沫，避免房地產市場大起大落，釀成系統性風險。

2.中期以處置實體部門風險為重點

從中期看，風險防范的重點主要是扭轉實體部門杠桿率過高、全要素生產率下降、產業升級遲滯和競爭力不強等問題。要堅定不移推進供給側結構性改革，著力振興實體經濟，進一步提高勞動生產率和全要素生產率，增強供給體系對需求結構變化的適應性，提升供給體系的質量和效率，促使實體部門發展從數量規模擴張為主的軌道轉向質量效率提升的新軌道，重塑我國產業競爭力，促進形成新舊動力有序接續、協同拉動經濟發展的新局面。

3.長期以建設現代風險管理體系為重點

從長期看，政府部門風險管理體系建設滯后、風險管理能力不足是風險防范和應對的短板。風險管理是一個覆蓋事前、事中和事后的全過程管理，而非僅僅是危機爆發后的應急處置。要加強風險評估、風險預警、風險應對、風險處置等能力建設，降低風險成本和風險損失，提高風險管理效率。創新激勵機制，加強風險管理人才隊伍建設，提高專業能力和水平，建設現代風險管理體系，筑牢防范化解風險的基石。

加快風險管理體系和管理能力現代化

風險管理體系和管理能力現代化，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。我國在應對1998年亞洲金融危機和2008年國際金融危機中，形成了有中國特色的風險管理機制。但也要看到，風險管理體系不完善、風險管理能力不足，仍是國家治理體系和治理能力現代化建設中的一個短板，需要加快“補短板”。對一個大規模經濟體來說，國家治理的核心內容之一，就是及時識別各種風險，有效管理各項風險，不斷創新風險管理機制，特別是有效防范化解系統性風險。

1.建立風險管理協調機制

在現有體制框架下，風險管理通常是以各部門制定與實施政策為基礎的，而各部門決策往往又局限于本部門的視野和職責范圍，這樣就會形成風險管理空白，或形成風險管理交叉重疊和部門的相互牽制，還會出現過分重視某種風險而忽視其他風險的情況。隨著各領域風險關聯度越來越高，風險的時空跨度和覆蓋范圍越來越大，需要在國家層面建立綜合性風險管理協調機制。就我國來說，可以充分發揮中央國家安全委員會的核心協調作用，建立以中央國家安全委員會牽頭的統籌協調機制。或可在中央國家安全委員會下設立專門的風險評估和管理機構，吸納專業機構和專業人士參與，定期組織開展綜合性風險評估，跟蹤分析風險演變，發出風險預警信號，確定風險管理的重點，提出防范化解風險的建議。強化風險管理政策協調，避免風險監管套利和風險監管競爭，提高風險管理的整體性和協調性。

2.建立風險應對協調機制

要以完善國家風險管理體系為導向，建立各有關部門風險應對協調機制。做好風險信息共享，完善風險數據共享機制，提高風險管理部門自上而下的政策透明度，增強市場主體自下而上的信息反饋效率。加強風險預警協調，動態把握風險演化和傳導情況，做好風險預警預測分析，為制定風險應對方案提供科學依據。

3.建立風險隔離和緩沖機制

風險管理部門要加強對經濟社會發展中風險傳導鏈條的梳理，監測各風險部門的主要風險指標（如債務水平），建立有效的風險隔離機制，避免風險在某些領域的過度集聚和在各部門之間的無序傳遞，促進各部門資產負債表的再平衡。與此同時，在經濟繁榮期，要注重建立各部門的風險緩沖機制，居民部門要控制家庭負債率，企業部門要運用好風險對沖工具，金融部門要提足風險撥備，政府部門要設立各類風險儲備基金，進而降低各部門的風險脆弱性，增強各部門資產負債表的自我修復能力。

有效防范化解風險的政策建議

有效防范化解經濟轉型期的各類風險，要堅持問題導向、多策并舉，增強政策的針對性和有效性，建立覆蓋金融、實體、政府、社會和對外部門五位一體的風險防范政策體系。

有效應對金融領域風險壓力

應對金融領域風險壓力，需要長短結合、標本兼治。要完善金融監管框架，加快金融機構公司治理改革，完善金融基礎設施，構建防范化解金融風險的體制環境。

1.重構金融監管框架

按照權力有效制衡、提高監管效率的原則，完善金融監管體系。按照“一委一行一局”，即國務院金融穩定發展委員會、中央銀行、中小投資者和金融消費者保護局的模式推進改革。加強對系統重要性金融機構和跨業經營活動的監管。規范市場行為，強化金融消費者保護。明確地方金融監管機構負責監管地方批準的金融機構和類金融機構，打擊本地區非法金融活動，協助中央監管部門履職，真正實現金融監管全覆蓋。

2.加快金融機構公司治理改革

優化金融機構股權結構，綜合考慮國家金融安全和經濟效率的需要，調整國有控股的范圍和比例。強化對股東特別是主要股東行為的監管，引導股東建立長期投資意識。探索和試點股權激勵，將薪酬體系與金融機構中長期利潤和風險掛鉤。

3.完善金融基礎設施建設

完善人民銀行的征信系統，適度擴大征信體系的收集和使用范圍，將小額貸款公司、P2P平臺借貸等民間借貸信息納入征信體系，建立分層次、多維度的征信數據，提高對征信數據的再加工水平。完善資產登記（公示）制度，建立全國范圍統一的租賃物、信貸資產、非標金融資產等的登記和公示系統。建立中小企業財務報表中心，由企業提供唯一的財務報表，供稅務、工商、銀行以及征信部門共同使用。加快建立覆蓋全面、標準統一、信息共享的金融業綜合統計體系。

4.營造防范化解金融風險的宏觀環境

適度提高金融風險容忍度，引入必要的“盡職免責”理念，防止承擔不合理責任而引發機制性緊縮。打破債券市場剛性兌付預期，通過市場行為提升經營主體和個人的風險意識。在保持宏觀經濟穩定的前提下，密切監控流動性，營造適度寬松的貨幣環境，滿足去杠桿、去產能以及風險處置中金融機構正常的流動性需求。

有效防范化解實體部門風險

實體部門包括企業和居民部門。防范化解實體部門風險，重點要推進國有企業改革，加快處置企業債務，積極穩妥處置房地產風險。

1.深入推進國有企業改革

我國企業高債務問題主要集中在國有企業，國有企業杠桿率是民營企業的兩倍左右，是去杠桿的重點領域。要以混合所有制改革為突破口推進國有企業改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。以提高核心競爭力和資源配置效率為目標，推進國有企業形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制。

2.加快處置企業債務

以市場化法治化債轉股等方式推動國有企業主動去杠桿，積極發揮金融資產管理公司和地方新設立的資產管理公司的作用，鼓勵具備條件的銀行設立專門的資產管理子公司，引入創新機制開展債轉股。積極推進企業兼并重組，推進形成過剩產能市場化退出機制，依法依規對“僵尸企業”實施破產清算，切實有效降低企業債務水平。擴大不良資產證券化試點范圍，提升不良資產處置效率。

3.積極穩妥處置房地產風險

在房價上漲過快的城市，采取首付比例和貸款利率反向調整的辦法，逐步降低居民部門杠桿率。完善金融機構應對房價回落的壓力測試機制，做好應對不同風險情境下的政策預案。釋放正確有力的調控信號，引導社會預期回歸理性。加快探索農村集體經營性建設用地入市。適當加快房地產稅立法，可在中央確定房地產稅基本原則的前提下，給予地方政府更大的空間，制定適合本地區的房地產稅操作方案。

有效化解政府債務風險

我國政府債務風險，突出表現為地方政府債務率高，特別是隱性債務快速增長，根源是過度依賴債務驅動的經濟增長模式。必須從深化財稅體制改革、理順中央與地方關系入手，從體制改革上解決地方政府債務風險。

1.理順中央地方財政關系

進一步完善分稅制，在增值稅中央地方“五五開”基礎上，進一步研究所得稅實行中央地方“五五開”的可行性，逐步取消歷史遺留的基數返還問題。改革轉移支付制度，大幅減少專項轉移支付，增加一般轉移支付，將一般性轉移支付占全部轉移支付的比重逐步提高到三分之二以上。

2.規范地方政府舉債行為

按“堵后門”“開前門”的原則，加強地方政府債務的法制化管理，推進債務信息公開，實行全口徑、各層級、全過程的信息透明，接受上級政府、同級人大、金融機構和全社會監督。將地方政府性債務全口徑納入預算管理。建立風險預警機制，根據綜合財力，嚴格控制下級政府舉債上限，科學運用債務率、負債率、償債率、逾期債務率等指標，對各級政府債務風險進行動態監管。

3.全面規范地方融資平臺融資行為

全面清理地方政府融資擔保，推動融資平臺市場化經營。政府不得干預平臺融資行為，不得將公益性資產及土地儲備注入平臺。平臺不得以政府融資職能進行舉債。金融機構不得接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函形式提供的擔保。政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金。嚴禁利用PPP等方式違法違規變相舉債，不得承諾回購社會資本方的投資本金和最低收益。

4.提高養老和醫療保障體系的可持續性

通過劃撥國有資本等手段補充現有養老金缺口。逐步推動養老保障體制從現收現付制為主向預籌積累制為主轉變。建立政府強制性基本養老金、企業年金、個人自主性或商業性養老儲蓄的“三支柱”養老保障體系，在一定限額內給予第二、第三支柱的養老金計劃稅收優惠。大力發展商業性健康保險，有效緩解醫療保障資金和財政負擔壓力。

（四）防范轉型期社會風險

經濟轉型期收入差距擴大、社會分化、階層固化等社會矛盾明顯增多，有可能引發社會風險，必須采取更有力的措施加以解決。

1.控制收入差距擴大趨勢

著力實現就業和發展機會公平，加大對普通勞動者和低收入群體在技能培訓等方面的扶持，規范國有企事業單位的選人用人機制，保障人人都獲得公平的發展機會。強化稅收的收入分配調節作用，推進稅收結構從間接稅向直接稅轉化，進一步加強累進所得稅的調節作用。

2.完善低收入群體社會保障體系

建立健全低保標準的動態調整機制，在保障家庭基本生活的同時，兼顧就業激勵目標。加強低保與其他專項救助制度的協調，減少簡單疊加，提高保障效率。改革完善養老醫療基本保險制度，實現法定人員全覆蓋。

3.提高社會縱向流動性

加大力度推進教育機會公平，為農民工隨遷子女和農村留守兒童提供有質量保障的義務教育。提高高校招生的公平性和客觀性，審慎對待自主招生等主觀性較強的招生渠道，縮小直至消除經濟、地區、家庭因素對招生結果的影響。打破地域、戶籍、行業、編制、社會保障對勞動力流動的限制，構建全國統一的勞動力市場。

加強外部風險防范

隨著我國經濟體量和影響力增大，我國經濟與全球經濟交互作用增強，外部風險對我國的外溢效應超過以往。要在維護我國核心利益的同時，靈活處理國際經濟關系，營造有利外部環境。

1.有效應對資本跨境流動風險

按照“放開匯兌環節管制，加強交易環節監管”的思路，有序改革資本項目管理方式，豐富政策工具。處理好資本項目開放進度及與其他改革措施的協調。提高金融機構的信息披露質量，合理引導市場預期，完善跨境資本流動監測預警體系和指標體系，加強對跨境資本流動的雙向監測。

2.維護多邊貿易體系

積極落實WTO《貿易便利化協議》，推進多哈回合剩余議題談判。繼續推進中美、中歐BIT和中國加入政府采購協定談判，通過相互擴大投資準入和市場準入加強共贏機制建設，改善同發達經濟體之間的貿易投資環境。積極同“一帶一路”沿線國家商簽自由貿易協定，建設自由貿易區網絡。

3.積極參與全球經濟治理

主動適應國際經濟政治格局的深刻調整，加強與世界各國的經貿關系和政治互信，通過平等協商、合作對話，制定具有約束力的國際規則。提高G20在全球治理機制改革中的作用，增強我國在國際事務中的話語權。進一步加強與主要大國的經濟貿易聯系，加強在國際事務特別是提供公共產品上的合作。加強國際宏觀經濟政策協調，增強我國議題創設能力。