精準救助讓陽光溫暖每一位困難群眾
——湖北省高新區·掇刀區社工機構參與低保核查服務的調研報告

最低生活保障是我國托底性的基本民生保障制度。近年來，隨著制度體系的健全、規范管理的加強、監督體制的完善，低保制度已較為成熟。但由于種種原因，在一些地方依然存在“人情保”“關系保”“應保未保”等問題，影響了社會公平正義，影響了人民群眾的獲得感。如何實現精準救助，把制度的政策效應充分展示出來，很多地方都在進行探索。湖北省荊門市高新區·掇刀區通過購買服務引入第三方非盈利社工機構開展城鄉低保核查，極大地提高了社會救助對象精準度，群眾滿意度顯著提升。

一、緣起：引進社工機構參與低保核查服務的背景

荊門市高新區·掇刀區位于荊門的東城區和南城區，是荊門城市擴張的核心區，也是荊門工業經濟的集聚區。全區國土面積639平方公里，下轄2個鎮和4個街道辦事處，總人口31.5萬人。目前全區城鄉低保對象6589人，每年需要核查低保對象3000人左右。區級民政系統設置編制20個，其中掇刀區救助局只有2人，工作人員嚴重不足，直接影響了社會救助政策落實的質量和效果。

（一）對象難瞄準。我國現行的城鄉低保主要采取個人申請制，街道和居委會的工作人員是低保政策的最初和最終執行者，具有相當大的自由裁量權，對于低保的瞄準有著直接影響。一方面，人情關難破。隨著黨和政府各項民生工程的啟動，低保救助具有較大的“含金量”，成為極少數人垂涎的利益。由于人情觀念等原因，存在一些“關系保”“人情保”現象，在一定程度上造成了不良社會影響。另一方面，核實難度大。雖然近年來社會救助家庭經濟狀況核對機制取得很大成效，在國家層面分別與公安、國土、工商、銀監、證監等部門，就查詢社會救助對象家庭的戶籍、車輛、不動產、工商登記、銀行存款、證券等金融信息出臺了相關文件。但從基層操作層面來看，很多地方部門之間溝通不暢，導致中央文件精神很難落地，一些家庭申請社會救助的信息難以共享，在一定程度上給基層社會救助機構和民政部門帶來了巨大的工作風險和壓力。

（二）精準難實現。社會救助動態管理信息工作量大，而且成本過高，現有的工作力量不能滿足精細化要求。一方面，精細化操作成本過高。動態管理主要是對救助對象的基本信息、救助項目情況以及個人變動信息進行跟蹤管理，每一項信息的管理對于精準救助的實現都至關重要，而且每一項信息的數據量都很大。比如，救助對象的基本情況，包括其家庭的基本情況、收支情況、疾病情況、教育情況等等，都要逐一進行核查，信息核查工作量大且成本高，給現實工作帶來巨大的考驗。另一方面，難以實現精細化要求。據了解，當前惡意騙保的情況不算多，有很大一部分是收入在低保標準上下浮動的邊緣群體來申請低保。低保制度事關公平、影響大、范圍廣、社會關注度高、群眾容忍度低。因此，低保也是紀委審計等監察部門關注的重點。往往會對出現錯保的工作人員采取問責機制。在這種壓力下，低保經辦人員容易產生“寧漏勿錯”的工作態度，容易將一些符合條件的貧困人群拒之門外。此外，人手與工作量嚴重不匹配也是制約精準救助的一個突出問題。工作人員嚴重不足，根本沒有時間精力去一戶一戶核查，這些工作完全依靠村干部去做，不可避免會出現錯保、漏保情況。

此外，部分群眾認為政府既是低保政策的設計者，也是執行者，“自說自話”難以令群眾心悅誠服。

二、創新：引入第三方參與核查的做法

圍繞“精準救助”和“陽光低保”，荊門市高新區·掇刀區創新工作方法，引進第三方非盈利社工機構開展城鄉低保核查。

（一）制定試點方案。在探索開展社工機構進行低保入戶核查的基礎上，出臺《關于開展第三方參與低保核查試點工作的通知》，制定具體工作方案，明確工作程序和要求。主要做法：宣傳工作→信息核對→第三方入戶核查→結果評議（核查意見報送街道、鎮民政部門，參與民主評議、審批蓋章，審批核查結果公示）→接受申訴二次核查（對結果有異議的進行更正解釋和維穩）→接待信訪（接待群眾來電來訪，做好解釋、安撫、情緒疏導工作，化解社會矛盾）→動態申報（及時入戶核查，高效解決困難家庭燃眉之急）。

（二）明確責任主體。一是明確第三方核查的主體責任。采取購買服務方式，競爭性引進社工機構，負責全區低保對象核查工作，核查人員只對聘請機構負責，避免了核查過程中人情等客觀因素的干擾，有效杜絕了“人情保”“搭車保”等現象。二是明確民政部門監管的主體責任。事前對第三方機構社工調查人員進行業務培訓，講解低保政策，說明工作要求；事中了解核查情況，解釋政策疑惑，督促工作進度，提供工作支持；事后對第三方機構入戶核查情況進行滿意度測評，并按一定比例抽取樣本進行復核。三是明確鄉鎮（街道）審批的主體責任。低保審批流程調整為：群眾申請→信息核對→第三方入戶核查→出具初步建議結論→第三方參加鎮（街道）民主評議→公示→鎮（街道）審批→常年公示→動態管理。四是明確村（社區）協助核查的主體責任。村（居）民委員會負責協助鎮人民政府、街道辦事處做好材料收集和協助第三方核查等工作。由以前負責初步核查和報送，變成只負責向群眾引見第三方以及公示等輔助工作，“當局者”變成了“協作者”，有效杜絕了人情干擾，保證了初始環節的公正公平。

（三）審批力求精準。精準審批的前提是精準識別。荊門高新區·掇刀區堅持“三個突出”，推進核查工作提質提速提效，提升政府公信力。一是突出準入公平，實行第三方選第三方。采取“三步走”步驟。第一步，推行代理招標。區救助局提請區財政局負責服務招標，區財政局從代理招標公司庫里選擇1家有資質、有經驗的代理公司負責代理招標，規避直接指定的問題。第二步，實行核查準入。明確參加投標的機構必須是民辦非企業單位，且從事過相關經歷、社會評價好、服務價格低。第三步，實施路演票決。2018年4月，5家符合條件的參投機構，以路演的形式推介自己的隊伍實力和核查方法等，代理公司組織區財政、民政負責人以及人大代表、政協委員、低保戶代表投票表決。二是突出核查公正，創新方式方法。核查方式上，第三方主要采用三級評估方式。第一級，從村（社區）獲取信息比對后初評數據→入戶核查→內部初評→作出建議結論→無疑議的上報鎮（街道）。結論有疑議的，重新入戶審核，仍有疑議的再度核查。第二級，第三方與鎮（街道）和村（社區）開展第二輪評估，有問題的實行三方聯合復查。第三級，由區救助局嚴格依照城鄉居民最低生活保障線標準進行評估，指導鎮、街道對申請對象作出“停保”和差額補助結論。核查方法上，創新出了“望、問、聞、查、切”五步調查法。“望”，即看房、看衣、看食、看診、看出行。“問”，即對照制定的《入戶調查60問》，面對面了解核查對象的經濟狀況。“聞”，即聽基層干部談、聽親朋好友講、聽同事鄰居議。“查”，即對有疑議的事項，進行多方求證。“切”，即依據調查和信息核對結果，對核查對象作出客觀評價。三是突出復核公開，科學運用考評結果。第三方社工服務中心中標后，區救助局與其簽定《政府購買服務委托合同書》，明確相應約束條款，直接與核查經費掛鉤。核查結束后，區救助局對城鄉低保對象各按照30%的比例隨機確定復核對象。比如，隨機抽查5%不準確的，取消購買服務資格，追究違約責任。發現吃拿卡要的、弄虛作假的，一律解除合同，工作經費為零。

（四）完善相關機制。一是建立部門聯動機制。在網絡審批上，設置了鎮（街道）網上審批最低生活保障試點模塊，將審批端口前置到基層。以前最快一周才能辦完的手續，現在只要1天。在信息核對上，建立了由公安、車管、房管、工商、稅務、住房公積金、養老保險等部門組成的聯席會議制度，既共享部門信息，也借部門之力開展核查，精準識別保障對象。二是建立核查監督機制。引入第三方參與低保核查，政府主要從三個階段落實監督責任：啟動前監督制定方案、過程中監督操作規范、結束后監督效果達標。重點是隨機抽樣復核，嚴格按合同兌現工作經費。三是建立工作經費保障機制。年初，區財政列出資金預算，并經人大審議表決通過，全額保障購買服務經費。四是建立追責問責機制。切實加強低保責任制度建設，出臺相關政策，明確相關部門、鎮（街道）、村（社區）等單位及各級干部的工作職責、追責形式、追責辦法，為低保審核審批工作設置了一道高壓線。

三、成效：一條具有借鑒意義的新路

經過兩年的試點，荊門市高新區·掇刀區在破解低保核查難、提高救助對象精準識別度方面，探索出了一條具有借鑒意義的新路。

（一）促進了社會救助工作的精準化。委托第三方機構開展低保入戶核查試點工作，既彌補了工作人員嚴重不足的短板，同時又提高了低保工作的透明度、滿足了救助對象更深層次的服務需求，推進了社會救助工作的精準化。引進的社工機構除了承擔低保對象的核查工作外，還提供相應的增值服務。荊門市高新區·掇刀區引進的藍天社工服務中心既自帶律師，也與區鎮村單位聘請律師合作，從法律和情理的雙重角度，為上訪核查對象析法釋理，疏導情緒。除此之外，還提供生活生計服務和情感慰藉服務，組織義工、志愿者經常到低保戶家中幫干家務、噓寒問暖。

荊門社工入戶核查

（二）提升了人民群眾對低保工作的滿意度。社工機構作為第三方，受民政部門委托獨立開展核查，立場中立、客觀公正，講政策、擺數據，受人情干擾少，有效減少了“人情保”“關系保”、騙保等現象，促進了低保工作的公平、公正、公開，減少了基層救助工作信訪壓力，提升了群眾認可度。2017年荊門市高新區·掇刀區通過社工機構核查城鄉低保3142戶，共取消不符合條件的284戶，占核查總數的9.04%。區社會救助局2010年至2015年年度低保核查對象滿意度調查，群眾滿意度一度徘徊在70%左右，自2016年第三方機構參與核查以來，2018年群眾滿意率上升到99.63%。

（三）彰顯了社工機構的價值。試點三年來，荊門市高新區·掇刀區共計投入90余萬元用于政府購買社會救助領域社會工作服務，委托社工機構參與低保核查服務工作。通過購買服務，讓社工機構有了比較穩定的收入來源，從而壯大了社工人才隊伍，提升了社工機構的專業能力。荊門市藍天社工服務中心總干事朱小明介紹，承接低保核查服務工作后，機構專職社工人數逐年增加，2015年只有6名，現在有28名，持證社工人數也從1名增加到6名。通過低保核查服務的開展，社工對專業方法和技巧的運用更加熟練，積累了實務經驗，同時看到了社會工作的發展空間，堅定了從事社工的信心和決心。