交通影響評價量化審查研究

金書鑫，王建軍，王海淵，蘇 兵

(1.西安工業大學經濟管理學院，陜西西安710021；2.長安大學公路學院，陜西西安710064；3.陜西省交通規劃設計研究院，陜西西安710075)

0 引言

交通影響評價在中國已有近10年的研究歷史。2004年《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的頒布代表著交通影響評價實施的法律基礎已經建立；2010年《建設項目交通影響評價技術標準》(CJJ/T 141—2010)[1](以下簡稱《標準》)的實施標志著交通影響評價工作步入規范化發展階段；2012年《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發[2012]64號)的出臺明確了交通影響評價作為建設項目實施的前置條件；同年，《建設用地容積率管理辦法》的制定確立了控制性詳細規劃階段交通影響評價的地位及其重要性；2013年國家七部委聯合發布《關于加強和改進城市配送管理工作的意見》(交運發[2013]138號)，提出將城市配送交通影響評價作為項目規劃階段的強制要求。

近年來，許多城市都開展了交通影響評價實踐工作，北京、上海、深圳、天津、武漢、西安、杭州等城市均制定了交通影響評價管理的行政和技術規定。上海市在《上海市工程建設規范建設項目交通影響評價技術標準》(DG/TJ 08-2165—2015)[2]的基礎之上，先后于2016年8月、2017年5月發布了《上海市建設項目交通影響評價管理規定》。北京市繼2011年頒布實施地方標準《建設項目交通影響評價報告編制規范》(DB 11/T 787—2011)[3]之后，于2013年印發《北京市建設項目交通影響評價管理辦法》，并于2015年成立北京市交通委員會行政審批服務中心，設立交通影響評價技術審核部門。深圳市于2013年5月發布了《深圳市建設項目交通影響評價工作指引(試行)》，并于2015年3月出臺《深圳市交通影響評價管理辦法(征求意見稿)》。這些工作體現了上海、北京、深圳等城市對交通影響評價的愈加重視。在《關于取消和調整行政審批前置中介服務項目壓縮服務時限降低服務收費的通知》(浙建[2013]3號)中要求，不再單獨開展重大建設工程交通影響評價，對交通有重大影響的建設項目可將相關內容納入選址論證報告。浙江省取消交通影響評價的初衷在于將其前置在規劃和選址階段，可以提高規劃、選址的科學性，從而更有利于交通影響評價工作的落實；同時由于該要求不能準確評估項目建成后對城市交通的影響，浙江省住房和城鄉建設廳以及公安廳聯合發布了新的停車規范《城市建筑工程停車場(庫)設置規則和配建標準》(DB 33/1021—2013)[4]，從內部交通壓力分擔的角度彌補交通影響評價新政實施后帶來的問題。由此可見，現階段交通影響評價的根本弊端在于：城市控制性詳細規劃中缺乏對交通與用地關系的探討，用地開發強度確定較為隨意；對交通影響評價的編制單位、審查機構、主管部門和其他規劃管理部門權限、職責缺乏詳細規定，沒有落實機制。

交通影響評價是通過定性和定量地分析建設項目開發后對交通設施、交通安全、交通環境和交通組織的影響，評價路網的承載能力，并配置相應的交通改善措施，以緩解和降低所面臨交通問題的嚴重程度，保障交通系統正常運行，為項目選址、審批提供土地開發強度控制范圍的依據。交通影響評價從功能上說是平衡交通設計和建筑設計的一種協調舉措，是規劃、建設和交通管理部門提升管理專業化水平的一種有效輔助手段，是制約開發商利益追尋的一種約束機制。所以不但不應取消交通影響評價，反之應該加強其技術水平和完善實施制度。

綜上，控制性詳細規劃階段交通影響評價的全面有效實施以及交通影響評價的量化審查制度是現階段交通影響評價的主要解決之路。量化審查制度是將編制單位掌握的基礎數據和信息以回答問題的形式全面、詳實地展現在專家面前，專家結合交通影響評價報告的編制內容進行打分，綜合得到反映報告質量的總評分。量化審查制度克服了交通影響評價缺乏嚴格質量把關尺度的不足，使審查更客觀、真實和有針對性，并可以促成報告達到預定的分析深度。目前中國行政審批改革的趨勢是加大簡政放權的力度，國家以及地方相繼出臺了清理規范行政審批的文件。量化審查制度也將對交通影響評價的行政審批簡化提供一種思路。從技術審核來說，量化審查制度的實施可以使審核程序更加模式化；從行業管理來說，量化審查制度也是作為交通影響評價后監管和交通影響評價編制機構考評管理制度的依據。本文從交通影響評價的實際問題出發，對近年來城市交通新增相關規范進行解讀，明確控制性詳細規劃階段交通影響評價工作的研究內容，完善報建階段的交通影響評價體系并提出具體的量化審查方法。

1 交通影響評價內容體系

近年來，住房城鄉建設部、交通運輸部和公安部圍繞綠色交通、公共交通、停車、交通設計等方面陸續出臺了相關規范和政策性文件，體現出從以車為本向以人為本理念的轉化以及停車可持續發展和交通設計精細化的理念。步行和自行車交通方面，2013年12月，住房城鄉建設部出臺了《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》，提出應注重步行和自行車交通系統與各種交通方式之間的銜接協調，實施步行分區和自行車道分級理念，對應不同的交通管制措施。公共交通方面，2015年11月，住房城鄉建設部印發了《城市軌道沿線地區規劃設計導則》，在對軌道交通車站進行級別劃分的基礎之上，明確了軌道交通影響區用地功能和開發強度、交通設施配套要求，引導軌道交通與其他交通方式的銜接規劃和銜接設計；交通運輸部印發的《城市公共交通規劃編制指南》《城市公共汽電車客流調查方法》(JT/T 935—2014)[5]《城市公共交通出行分擔率調查和統計方法》(JT/T 1052—2016)[6]以及《城市公共交通“十三五”發展綱要》，也意味著中國對城市公共交通發展的高度重視，進一步確立公共交通在城市交通中的主體地位。停車方面，住房城鄉建設部于2015年9月和2016年6月發布了《城市停車設施規劃導則》和《城市停車規劃規范》(GB/T 51149—2016)[7]，均立足于規劃層面配置停車設施資源，引導交通需求，緩解停車矛盾；住房城鄉建設部發布的《城市停車設施建設指南》《車庫建筑設計規范》(JGJ 100—2015)[8]和公安部發布的《城市道路路內停車管理設施應用指南》(GA/T 1271—2015)[9]從建設層面規定了停車設施的平面布置，停車區域的停車方式，基地出入口的最小寬度，地庫出入口的數量和寬度，車庫的通道寬度，路內停車位的設置條件、編碼規則、停車信息牌的尺寸和內容要求以及交通工程設施配套的設置標準。交通設計方面，公安部發布的《中小學與幼兒園校園周邊道路交通設施設置規范》(GA/T 1215—2014)[10]《城市道路單向交通組織原則》(GA/T 486—2015)[11]對相關交通設施和交通組織提出了細致的設計要求。

城市建設項目一般劃分為選址階段、控制性詳細規劃修改論證階段(地塊規劃條件核提階段)、修建性詳細規劃階段或者建設項目方案設計階段。北京市將交通影響評價類別劃分為控制性詳細規劃編制及調整類項目、土地儲備和一級開發項目、二級開發項目。二級開發項目主要側重對項目內外部交通組織、出入口設置、公共交通配置、軌道交通接駁設施和停車設施等進行審查并提出建議[12]；而控制性詳細規劃編制及調整類項目和一級開發項目主要側重對建設項目周邊交通基礎設施的承載力進行分析，評價交通基礎設施規模和布局是否合理，是否能支撐項目的建筑規模和用地性質并提出建議。依據工作側重點的不同，本文僅將交通影響評價劃分為兩大類進行研究：控制性詳細規劃階段(編制、調整)和一級開發項目(供地規劃條件之前)、二級開發項目。

《標準》的實施已過去8年，在新環境、新形勢和新理念之下，交通影響評價工作的內容體系也應該更新完善。從對評價報告編制主要內容的要求中可見，《標準》更加側重于對二級開發項目的規范。考慮評價內容與報告量化審查之間的銜接性和匹配性，本文將二級開發項目交通影響評價體系劃分為七個部分：項目概況及評價范圍和年限、交通現狀分析及規劃、交通需求預測、交通影響程度評估、項目內部交通設計分析與評價、交通系統改善措施與評價，以及結論與建議。在《標準》所規定涵蓋內容的基礎上新增貨運交通和項目內部交通設計相關分析內容，更加注重綠色交通系統的評估改善，各個部分包含的具體內容列于專家量化審查表中。

控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價的主要作用是協調用地布局、開發強度與交通需求之間的關系，合理配置交通設施資源，與二級開發項目交通影響評價的目的旨在減少投入使用后對周邊區域交通影響程度不同，所以兩個類別交通影響評價的評估思路也有差異。控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價的總體評估思路為：首先依據前沿交通政策的引導，明確各種交通方式之間的功能定位關系；進而分析控制性編制單元內各街區地塊的交通可達性(軌道交通、公共汽車、步行和自行車、小汽車以及綜合可達性)[13]，根據可達性條件對街區提出適合低、中低、中高和高強度開發的建議；對容積率進行交通模型評估反饋驗證[14]，并利用用地混合熵、職住比、用地構成比例以及區位因素[15]等指標評價用地的協調性。此外，控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價更加注重項目開發建設對資源環境和社會環境的影響，重點評估道路功能與兩側用地的協調性、道路形態與交通組織的協調性、道路網絡結構與用地銜接的協調性[16]以及公共交通的供需情況。控制性詳細規劃階段和一級開發項目、二級開發項目的交通影響評價研究內容對比如圖1所示。為了突出控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價的作用，建議將控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價與地塊控制性詳細規劃同步編制。根據多規合一項目審批辦法和控制性詳細規劃的編審程序，城鄉規劃主管部門可以在可研聯評聯審、方案設計審查、規劃條件核定前進行交通影響評價的量化審查程序，經技術審查確定的評價結果納入建設項目規劃條件；對于控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價結論與控制性詳細規劃成果不符的建設項目，可將其作為法定程序已經批準的控制性詳細規劃修編和局部調整的依據，由城鄉規劃主管部門報送人民政府批準進行修改。控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價專家量化審查表的內容和重點與二級開發項目存在較大差異，具體形式待在另文中介紹。下文重點闡述二級開發項目交通影響評價中基于肯特法的專家量化審查方法。

2 基于肯特法的專家量化審查方法

肯特法是由W.Kent Muhlbauer[17]提出的一種管道風險評估方法，對每段管道事故的風險原因進行分級逐項評分，并對評分相加得到風險指數和，再將該指數和除以本段管道的泄露影響系數，最終得到相對風險評估值。可見，肯特法是一種鑒于相對權重值之上的半定量風險評估方法。肯特法的優點在于可以根據直覺和專家經驗將歷史數據、工作經驗和常識進行組合，形成一種易于理解、易于修改的評估體系。肯特法風險評價的基本模型為：油氣管道相對風險值=指數和/泄露影響系數=(第三方指數+腐蝕指數+設計指數+誤操作指數)/泄露影響系數。

交通影響評價的審查工作是一項復雜的系統工程，審查內容多而雜，對各項內容評價的標準也并不唯一。肯特法在交通影響評價審查方面的應用既可以發揮專家思維的權威性，又可以定量化地評估交通影響評價報告的編制水平和實際作用。可將衡量報告質量的各項指數比作外在的風險因素，而建設項目對于城市交通發展的影響比作自身發生風險的可能，得到交通影響評價的審查模型為：交通影響評價審查分值=指數和/建設項目交通影響系數=(評價基礎準確性指數+評價資料全面性指數+交通量預測可靠性指數+交通影響程度評估客觀性指數+項目內部交通設計規范性和交通組織優化性指數+交通系統改善措施可行性指數+報告作用指數)/建設項目交通影響系數。

各審查指數的影響因素在審查過程中的重要性不同，利用層次分析法確定各項指數的權重(見表1～表7)。建設項目交通影響系數的取值與項目的性質、規模及區位有關，選取建設項目規模指標與交通影響評價啟動閾值之比R表征項目特性，建設項目交通影響系數的取值見表8。

專家量化審查表借鑒道路安全審計表，將所需審查的關鍵問題以及所需達到的標準以問題的形式列舉出來，由交通影響評價報告編制方回答和補充說明，最終交由專家采用肯特法進行綜合評分。雖然評分利用專家打分存在一定的主觀性，但專家量化審查表已體現了評價的一致性，可以降低主觀因素帶來的不良影響。考慮到各城市交通影響評價的實施情況、報告編制水平不同，專家量化審查表可以根據實際應用由專家進行調整和補充。

圖1 交通影響評價內容體系對比Fig.1 Comparison of contents of transportation impact assessment at a system level

專家量化審查表(見增強出版網絡文件附表1①)依據交通影響評價內容體系確定，涵蓋各審查項目(7項)和審查子項目(44項)，每個項目又細分具體問題(179個)。審查項目即審查指數對應的準則層，審查子項目即審查指數影響因素對應的因素層。從各問題所涉及內容分析的全面性和準確性兩個方面制定評分準則(見表9)。

表1 評價基礎準確性的影響因素及權重Tab.1 Influencing factors of evacuation accuracy and their weight

表2 評價資料全面性的影響因素及權重Tab.2 Influencing factors of material comprehensiveness and their weight

表3 交通量預測可靠性的影響因素及權重Tab.3 Influencing factors of reliability of transportation volume forecasting and their weight

表4 交通影響程度評估客觀性的影響因素及權重Tab.4 Influencing factors of evaluation objectivity of transportation impact degree and their weight

表5 項目內部交通設計規范性和交通組織優化性的影響因素及權重Tab.5 Influencing factors of standardization of project's transportation design and optimization of transportation organization and their weight

表6 交通系統改善措施可行性的影響因素及權重Tab.6 Influencing factors of feasibility of improvement measures of transportation system and their weight

表7 報告作用的影響因素及權重Tab.7 Influencing factors of report and their weight

3 實例分析

國賓中央區建設項目位于西安市南郊高新技術開發區內，地處丈八北路兩側、科技六路與科技八路之間，緊鄰陜西省丈八賓館(見圖2)。項目規劃為住宅、商業及辦公用地，占地面積約29 hm2，總建筑面積179.0萬m2，其中地上建筑面積134.6萬m2；地下建筑面積44.4萬m2，主要用于地下車庫、人防建筑和非機動車停放。建設項目規模指標與交通影響評價啟動閾值之比R=179萬m2/2萬m2=89.5，建設項目交通影響系數取值為120。交通影響評價啟動閾值參考依據為《西安市規劃局關于建設項目交通影響評價編制與管理措施的規定》。專家依據專家量化審查表的內容對交通影響評價報告進行考量，各審查子項目的具體分值及綜合結果如表10所示。

考慮建設項目交通影響系數取值，并以建設項目的交通影響越大審查愈嚴格為原則，審查結果良好級別按照各問題得分8分統計，審查結果合格級別按照各問題得分6分統計，審查結果等級、審查結論及對應分值見表11。

可見，國賓中央區建設項目交通影響評價報告的量化審查結果為良好級。參照各審查問題的具體分值還能夠得到以下審查意見：1)建議完善交通調查內容、深化交通調查方案；2)核實項目周邊土地的利用性質和未來建設情況；3)應詳細說明項目周邊軌道交通車站與公共交通設施的未來接駁和銜接情況；4)補充和校對交通需求預測過程和預測結果；5)細化項目周邊停車設施的停車特性指標，進而精確驗證停車需求結果；6)重點計算項目的公共汽車出行量，判定主要客流走廊、分析公共汽車線路和車站布局的合理性；7)應充分考慮項目周邊及項目內部無障礙交通系統的規劃設計。

表8 建設項目交通影響系數的取值Tab.8 Value of transportation impact index of construction project

表9 評分準則Tab.9 Standard of evaluation

圖2 建設項目區位Fig.2 Location of construction projects

4 結語

本文比較了控制性詳細規劃階段和一級開發項目、二級開發項目交通影響評價內容體系的異同，并提出前者的評價重點在于交通發展模式和用地協調性分析兩個模塊，后者的評價重點在于項目內部交通設計分析評價和交通系統改善措施與評價兩個模塊；在常規報建階段交通影響評價體系所涵蓋內容的基礎之上，完善了二級開發項目交通影響評價系統。為了保障交通影響評價的編制質量和強化交通影響評價的實際應用，本文借鑒道路安全審計，基于肯特法提出了交通影響評價的量化審查方法，有針對性地提出現階段交通影響評價工作過程中需要注意的內容以及審查通過的標準。

表10 案例建設項目量化審查結果Tab.10 Result of sample construction projects

表11 審查結果等級Tab.11 Classification of evaluation results

在量化審查制度的具體應用方面，依據量化審查的相對綜合分值判定交通影響評價的質量分級，還有待于審查機構和主管部門依據實際經驗進一步細化；鑒于控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價、二級開發項目交通影響評價的研究重點和分析深度不同，控制性詳細規劃階段和一級開發項目交通影響評價的審查內容和標準也有待于進一步研究。

注釋：

Notes:

①該文的增強出版網絡文件可在中國知網(http://www.cnki.net/)在線閱讀和下載。